B. UNE LPM GLOBALEMENT RESPECTÉE, MAIS QUI REPORTE UNE PART SIGNIFICATIVE DE L'EFFORT À 2023
1. Un léger écart expliqué par une mesure de périmètre
Hors contribution au CAS « Pensions », les CP de la mission « Défense » augmenteront de 1,6 milliard d'euros en 2020, passant de 35,9 milliards d'euros à 37,5 milliards d'euros .
Cette progression présente un écart de 0,1 milliard d'euros avec la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 2 ( * ) et par la LPM 2019-2025 précitée .
Comparaison des dépenses prévues en loi de finances initiale et par la LPM depuis 2018
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Cet écart s'explique en réalité par la suppression en 2020 pour le ministère des armées du mécanisme interministériel des « loyers budgétaires », qui fut supprimé en 2019 pour l'ensemble des autres ministères. Cette mesure de périmètre engendre une moindre dépense, pour la mission « Défense », de 89,9 millions d'euros en AE/CP.
Dans la loi de finances pour 2019, la mission « Défense » était la seule à ne pas être concernée par la suppression des loyers budgétaires , afin de permettre au Gouvernement de ne pas s'écarter de la LPM 2019-2025 pour sa première année de mise en oeuvre. Toutefois, votre rapporteur spécial considère regrettable que la suppression des crédits consacrés aux loyers budgétaires n'ait pas été être traitée en mesure de périmètre dès l'année dernière. Ceci aurait permis, tout en présentant un budget conforme à la trajectoire prévue, une économie de plusieurs équivalents temps plein (ETP) consacrés à la gestion de ces loyers au sein de la direction générale des finances publiques (DGFIP) dès 2019.
2. Une trajectoire ne couvrant qu'une part limitée des engagements et qui doit être replacée dans un contexte d'incertitudes géostratégiques prégnant
La LPM 2019-2025 prévoit une hausse importante des crédits de la mission « Défense » entre 2019 et 2023, soit 9,8 milliards d'euros .
Trajectoire d'évolution des crédits de la
mission « Défense »
prévue par la LPM
2019-2025
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Néanmoins, comme le relevait votre rapporteur spécial dans son avis sur le projet de LPM 2019-2025 3 ( * ) , cet effort, significatif, est inégalement réparti, la « marche » la plus importante ne devant être gravie qu'en 2023 (+ 3 milliards d'euros, contre + 1,7 milliard d'euros par an entre 2019 et 2022).
Près du tiers de l'effort prévu entre 2018 et 2023 est donc renvoyé au prochain quinquennat . Il s'agit par conséquent d' un « pari » qui n'engage que la majorité actuelle.
Votre rapporteur spécial est conscient qu'une augmentation massive des crédits dès la première année de mise en oeuvre de la LPM n'aurait pu être « absorbée » ni par le ministère des armées, ni par les industriels . Le changement de paradigme opéré depuis 2015 et accentué par la présente LPM nécessitait un temps d'adaptation .
Néanmoins, comme il l'a indiqué dans son rapport pour avis précité, votre rapporteur spécial considère qu'une augmentation plus progressive, à partir de 2020, aurait été souhaitable et « absorbable » .
Par ailleurs, la trajectoire inscrite dans la LPM ne couvre de manière « ferme » que la période 2019-2023 , renvoyant à une clause de rendez-vous le soin de déterminer la trajectoire financière et des effectifs pour les annuités 2024 et 2025 4 ( * ) . Au total, seuls 67 % des besoins exprimés (295 milliards d'euros) sur la période 2019-2025 sont donc couverts de manière ferme par la LPM .
Votre rapporteur spécial relève également que le présent projet de loi de finances comprend une part élevée d'autorisations d'engagement, relatives à des programmes susceptibles d'engendrer des paiements bien après l'année 2023. À titre de comparaison, l'aboutissement du système de combat aérien du futur (SCAF), dont les AE sont prévues en 2020, est l'année 2040. Si cette évolution est conforme à l'esprit de la LPM, elle ne fait qu'accentuer le report de dépenses qui devront être réalisées après 2023 5 ( * ) .
En conséquence, le ratio de couverture des AE par des CP subit une baisse de dix points entre le PLF 2020 et la LFI 2019.
Évolution du ratio de couverture des AE par des CP
(millions d'euros, en %)
Source : commission des finances du Sénat
De manière plus générale, votre rapporteur spécial tient à replacer l'exécution de la LPM 2019-2025 dans un contexte d'incertitudes géostratégiques particulièrement prononcées.
Tout d'abord, l'opération « Source de paix » lancée par l'armée turque le 9 octobre 2019 contre les Forces démocratiques syriennes dans le nord de la Syrie constitue une remise en cause profonde de la cohérence actuelle de l'OTAN , conjuguée à un retrait américain des zones de tension situées au voisinage européen.
Ces évolutions ont incité certains interlocuteurs de votre rapporteur spécial à rappeler le caractère potentiellement trop « timide » de l'actuelle LPM pour assurer l'autonomie stratégique de la France et de l'Union européenne. Surtout, le format actuel des armées française et européennes (en comparaison à certains pays comme la Russie) ne permet pas de décupler le niveau d'engagement sur les théâtres extérieurs, notamment en cas de confrontation à une armée de « masse » et mettant en oeuvre du matériel lourd. Une telle nécessité ne peut toutefois être pleinement exclue .
En tout état de cause, l'évolution du contexte géostratégique pourrait rendre les ambitions la LPM 2019-2025 insuffisantes pour faire face à l'ampleur des menaces.
Part des dépenses militaires dans le PIB
et
proportion de personnel des forces armées
(en %)
Note : la part des dépenses militaires dans le PIB contient notamment les dépenses de retraite.
Source : commission des finances, d'après la Banque mondiale
* 2 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
* 3 Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, avis n° 473 (2017-2018) de Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 mai 2018.
* 4 Son article 7 prévoit ainsi que « la présente programmation fera l'objet d'actualisations, dont l'une sera mise en oeuvre avant la fin de l'année 2021 . Cette dernière aura notamment pour objet de consolider la trajectoire financière et l'évolution des effectifs jusqu'en 2025. Ces actualisations permettront de vérifier la bonne adéquation entre les objectifs fixés dans la présente loi, les réalisations et les moyens consacrés. Ces actualisations permettront également de vérifier l'amélioration de la préparation opérationnelle et de la disponibilité technique des équipements et fixeront des objectifs annuels dans ces domaines ».
* 5 Le paragraphe 4.3 du rapport annexé à la LPM 2019-2025 prévoit ainsi qu' « en matière de ratio de couverture des autorisations d'engagement par des crédits de paiement, les moyens programmés dans la LPM 2019-2025 et la modernisation des équipements impliquent des investissements importants dès le début de période , afin de réaliser les commandes nécessaires au modèle d'armée défini par l'Ambition 2030. La loi de programmation des finances publiques (LPFP) prévoit, en son article 17, une disposition visant à permettre un suivi par le Parlement des restes à payer de l'État. Compte tenu de l'augmentation des engagements prévue sur la période de la LPM, l'évolution du reste à payer du ministère des armées augmente mécaniquement. Pour cette raison, cette disposition programmatique de la LPFP ne contraindra pas les investissements du ministère des armées. »