B. L'EFFORT EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS PORTÉ PAR LE PROGRAMME 169 ENTRE ATONIE ET DÉBUDGÉTISATIONS
Les crédits de paiement du programme 169 , qui regroupe la plus grande part des dispositifs de réparation et de reconnaissance en faveur du monde combattant (ayants droit et ayants cause), baissent de 5,8 % dans le projet de loi de finances pour 2020 (- 126,2 millions d'euros) .
Évolution des crédits du programme
169
entre 2019 et 2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les données du projet annuel de performances pour 2020
Source : commission des finances du Sénat d'après les données du projet annuel de performances pour 2020
La diminution en autorisations d'engagement est encore plus forte (- 7,8 %), notamment du fait du fort repli des autorisations d'engagement prévues au bénéfice de l'Office national des Anciens Combattants et Victimes de guerre (ONAC-VG) et l'Institution nationale des Invalides (INI).
L'an dernier, la diminution des crédits de ce programme avait été la plus marquée observée depuis 2015 .
Pour être plus contenue cette année, elle n'en demeure pas moins très nette.
Ainsi, le programme 169 poursuit sa tendance naturelle à la décrue, qui en fait un contributeur important à la réduction des dépenses publiques.
Évolution des crédits de paiement
d'intervention du programme 169
par type de prestation
(2019-2020)
(en millions d'euros)
|
Dispositif |
2019 |
PLF
|
Différence |
|
PMI |
965,3 |
911,7 |
- 53,6 |
|
Retraite du combattant |
708,5 |
660,2 |
- 48,3 |
|
Soins médicaux gratuits, appareillage, expertises |
45,8 |
40,1 |
- 5,7 |
|
Remboursement réductions de transport |
2,2 |
1,8 |
- 0,4 |
|
Remboursement prestations sécurité sociale |
76,9 |
73,8 |
- 3,1 |
|
Majoration des rentes mutualistes |
234,7 |
226,1 |
- 8,6 |
|
ONAC (action sociale) |
26,4 |
26 |
- 0,4 |
|
Actions en faveur des rapatriés |
23,3 |
18,6 |
- 4,7 |
|
TOTAL |
2 083,4 |
1 958,6 |
- 124,8 |
Source : commission des finances du sénat d'après le projet annuel de performances pour 2020
La réduction relative des crédits est encore plus forte (- 6,1 %) pour les deux interventions regroupées au titre de l'administration de la dette viagère (pensions militaires d'invalidité et retraites du combattant), qui concentrent les trois quarts des crédits du programme.
Cette évolution pèse à son tour sur les dépenses prévues du fait de l'exercice des droits liés à la perception d'une pension d'invalidité (soins médicaux, transports, remboursements des prestations de sécurité sociale) tout en se trouvant légèrement amortie (- 4,7 %) du fait de l'inertie relative des dépenses liées à ces derniers.
Même si elles s'inscrivent en recul, les dotations prévues au titre de la « solidarité » (- 3,01 %) connaissent une moindre érosion, les subventions attribuées à l'ONAC-VG pour déployer son action sociale se réduisant de 1,5 %.
Après avoir connu un certain dynamisme, les crédits provisionnés pour payer les allocations de reconnaissance aux rapatriés sont marqués par un très net recul (- 20,2 %).
La réduction des dépenses programmées pour 2020 tient sans doute à la réduction du nombre des allocataires mais s'y ajoute l'absence totale de toute revalorisation significative des droits dans un contexte de quasi-gel de la pension militaire d'invalidité.
De son côté, la mutation des deux opérateurs principaux du programme, l'Institution nationale des Invalides et l'ONAC-VG, exerce des effets budgétaires inverses, produisant des économies significatives pour ce dernier et suscitant des charges supplémentaires pour le premier, dans un contexte de transferts de charges budgétaires vers les trésoreries de ces établissements.
En l'absence d'extension significative des droits et de revalorisation des rentes viagères, une forte réduction des dotations est programmée pour 2020, la baisse la population des bénéficiaires reprenant ses droits au titre de principal facteur d'évolution des engagements en faveur des anciens combattants.
L'évolution des crédits nécessaires au versement des rentes viagères (pensions militaires d'invalidité et retraites du combattant) résulte de trois facteurs pouvant se compenser plus ou moins : les évolutions démographiques qui jouent à la baisse du fait de la tendance à la réduction du nombre des bénéficiaires des prestations ; d'éventuels aménagements de droits favorables aux anciens combattants qui peuvent exercer un effet de sens contraire sur les besoins en crédits ; des effets de composition relatifs à la structure des prestations versées (droits directs, réversions ; taux d'invalidité des bénéficiaires).
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Une particularité liée à la « tuyauterie budgétaire » mérite attention Le suivi des dépenses de PMI et de la retraite du combattant doit tenir compte de ce que la consommation des crédits inscrits à ce titre au programme 169 peut ne pas se traduire par des transferts équivalents au bénéfice des titulaires de droits en raison des modalités de la maquette budgétaire. Les dépenses sur crédits du programme 169 sont, en effet, versées en direction du compte d'affectation spéciale « Pensions » (en particulier du programme 743 de ce compte). |
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Elles en constituent les recettes, à partir desquelles sont effectués les versements effectifs aux bénéficiaires. Pour suivre la dépense réelle correspondant à la consommation des crédits correspondants du programme 169, il convient donc de mesurer les dépenses effectives du programme 743 qui correspondent aux recettes ainsi apportées à ce compte. C'est ainsi qu'en 2019, s'agissant des PMI, pour des crédits inscrits en loi de finances initiale de 965,3 millions d'euros au titre du programme 169, les dépenses effectives réalisées à partir du compte d'affectation spéciale « Pensions » devraient s'élever à 990 millions d'euros (soit un excédent de 24,7 millions d'euros). Pour la retraite du combattant, un constat inversé tend à faire valoir que les crédits consommés à partir du programme 169 (708,5 millions d'euros) excéderont les dépenses effectives (697,3 millions d'euros) de 11,2 millions d'euros. |
1. Après les extensions de droits appréciables mises en oeuvre ces dernières, un manque d'initiatives nouvelles réellement significatives en 2020
Au cours des cinq dernières années, une série de mesures d'extension des droits en faveur des anciens combattants sont intervenues (voir annexe n° 1).
L'impact de ces mesures a été généralement limité, soit que le nombre des bénéficiaires soit faible (ainsi aucune demande n'a été reçue au titre de l'octroi d'un supplément de pension aux conjoints survivants âgés de moins de 40 ans et ayant un enfant à charge), soit que le montant unitaire de l'avantage soit de faible niveau.
La première situation peut traduire un défaut de connaissance des droits ouverts auquel il conviendrait de remédier.
Dans ce paysage, il faut toutefois distinguer l'extension des conditions d'attribution de la carte du combattant aux forces françaises présentes en Algérie entre 1962 et 1964.
Dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2018, le Sénat avait adopté un amendement tendant à étendre les conditions d'attribution de la carte du combattant aux forces présentes en Algérie entre 1962 et 1964. Votre rapporteur spécial avait soutenu cette initiative tout en rappelant qu'elle n'aurait aucun effet si le Gouvernement ne la soutenait pas. Il avait souhaité que la secrétaire d'État clarifie ses intentions et que celles-ci soient marquées par la reconnaissance d'une situation trop longtemps négligée, celle des militaires présents en Algérie entre le 2 juillet 1962 et le 1 er juillet 1964.
La secrétaire d'État avait répondu favorablement à cet appel annonçant la constitution d'un groupe de travail, à la mission plus globale (voir infra ), destiné à examiner un certain nombre de demandes légitimes du monde combattant.
Sur le point précis des militaires présents en Algérie, une réponse satisfaisante avait été apportée à la demande ancienne portée par le Sénat à l'occasion de la discussion du dernier projet de loi de finances.
La mesure annoncée prévoit l'ouverture du droit à la carte du combattant pour les militaires présents sur le sol algérien entre le 2 juillet 1962 et le 1 er juillet 1964. Elle prolongera les extensions de droit acquises dans un passé récent, en particulier l'attribution de la carte du combattant dite « à cheval » prévue par la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 au bénéfice des personnes présentes en Algérie au-delà du 2 juillet 1962, à condition que le début du séjour soit antérieur à cette date et sans interruption de service. Dorénavant, la condition d'antériorité ne sera plus exigée.
Votre rapporteur spécial s'en était vivement félicité.
Cette mesure devait bénéficier principalement aux appelés, les militaires de carrière bénéficiant souvent de la carte du combattant à un autre titre.
Le projet de loi de finances pour 2019 avait estimé que cette mesure devait concerner au total 50 000 personnes, l'effet pour 2019 de l'élargissement des conditions d'attribution de la carte du combattant pour participation au conflit en Algérie étant limité à 35 000 bénéficiaires, mais sur une fraction de l'année seulement.
L'impact budgétaire en avait été estimé à 6,6 millions d'euros en 2019 , sans compter les transferts induits sous forme de dépenses fiscales.
Il ne s'agit que d'une fraction du coût du dispositif puisque, sous réserve d'une application complète aux 49 819 bénéficiaires potentiels, le coût budgétaire en dépenses s'élèverait entre 30 millions d'euros et 37 millions d'euros , dont une partie substantielle (mais non précisée par l'information budgétaire) impactera le budget de la retraite du combattant en 2020.
Il conviendra d'y ajouter un impact de 30 millions d'euros au titre des dépenses fiscales associées à la détention de la carte du combattant.
En comparaison, l'unique mesure nouvelle annoncée pour 2020, une majoration des pensions militaires d'invalidité perçues par les conjoints survivants de grands invalides ayant agi comme tierce personne en apportant des soins constants pendant une durée minimum de quinze années de vie commune n'aura qu'un faible poids budgétaire (0,6 million d'euros).
Cette mesure, qui s'inscrit dans une longue séquence de revalorisation des pensions des ayants cause, avec une priorité donnée aux conjoints survivants ayant apporté un concours constant à l'invalide, fournit l'occasion de s'interroger sur les conditions dans lesquelles les « aidants » sont accompagnés dans leur oeuvre par la solidarité nationale.
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Rappels sur les pensions de réversion Aux termes du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG), pour ouvrir un droit à pension pour les ayants cause, il faut que le décès soit imputable au service, ou que le décès soit en relation avec une infirmité pensionnée ou que le militaire soit pensionné d'un taux supérieur ou égal à 60 %. Les conjoints survivants ont droit à pension au taux dit « normal » (500 points) lorsque le décès est imputable au service ou en relation avec une infirmité pensionnée, ou que l'ouvrant droit était pensionné pour un taux d'invalidité de 85 % au moins. Les conjoints dont le militaire était pensionné à un taux d'invalidité inférieur à 85 % et au moins égal à 60 % ont droit à une pension au taux dit « simple », soit les 2/3 de la pension au taux normal. Ces dernières années des modifications des droits sont intervenues. 1°) La loi de finances pour 2004 (article 121) a permis l'augmentation uniforme de quinze points d'indice de toutes les pensions de veuves à compter du 1 er juillet 2004. 2°) La loi de finances pour 2006 (article 124) a institué le principe d'égalité hommes-femmes pour les bénéficiaires du CPMIVG, en substituant dans ce dernier, à compter du 1 er janvier 2006, au terme de « veuve » celui de « conjoint survivant » ou de « partenaire d'un pacte civil de solidarité » (PACS). 3°) La situation des conjoints survivants des plus grands invalides a été prise en compte lors de l'élaboration de la loi de finances pour 2010. En effet, son article 115 a augmenté de cinquante points la majoration de pension des conjoints survivants ayant soigné l'invalide, obligé de recourir aux soins constants d'une tierce personne, pendant au moins quinze ans . Ces conjoints bénéficient d'une majoration de leur pension égale à 310 points (au lieu de 260) pour les conjoints des titulaires de l'allocation 5 bis a (cas général) et à 400 points (au lieu de 350), si l'invalide était titulaire de l'allocation 5 bis b (aveugles, paraplégiques ou bi-amputés). 4°) La loi de finances pour 2011 (article 147) a majoré de 360 points d'indice les pensions d'ayants cause d'invalides titulaires d'une pension relevant du CPMIVG dont l'indice était égal ou supérieur à 12 000 points. Cette disposition s'appliquait aux pensions de conjoints ou partenaires survivants et d'orphelins en paiement au 1 er janvier 2011, à compter de la demande des intéressés. 5°) L'article 117 de la loi de finances pour 2012 a étendu cette majoration de 360 points, à compter du 1 er janvier 2012, aux pensions d'ayants cause d'invalides titulaires d'une pension du CPMIVG dont l'indice était égal ou supérieur à 11 000 points. 6°) L'article 110 de la loi de finances pour 2014 a étendu la majoration de 360 points lorsque le bénéficiaire du droit à pension était, à son décès, titulaire d'une pension dont l'indice était égal ou supérieur à 10 000 points. Cette disposition s'applique aux pensions de conjoints ou partenaires survivants et aux pensions d'orphelins en paiement au 1 er janvier 2014, à compter de la demande des intéressés. Il en résulte que les pensions d'ayants cause concédées à compter du 1 er janvier 2014, issues de pensions d'invalides au moins égales à 10 000 points, sont systématiquement assorties d'une majoration de pension de 360 points, sans que la date d'effet de cette majoration ne puisse être antérieure au 1 er janvier 2014. Par ailleurs, les ayants cause concernés par ces nouvelles dispositions et déjà pensionnés au 1 er janvier 2014 peuvent demander, à compter de cette date, une majoration de pension de 360 points et obtenir la révision de leur pension avec effet à la date du dépôt de leur demande. 7°) L'article 85 de la loi de finances pour 2015 a modifié l'article L. 52-2 en augmentant de cinquante points, dès le 1 er janvier 2015, la pension des conjoints survivants des grands invalides de guerre , et en réduisant la durée minimale pour l'acquisition des droits de quinze à dix ans. Une a ugmentation supplémentaire de 50 points a également été accordée le 1 er janvier 2016. Ainsi, depuis cette date, les conjoints survivants bénéficient d'une majoration de leur pension égale à 500 points pour le conjoint survivant d'un invalide titulaire de l'allocation 5 bis b (aveugles, bi-amputés, paraplégiques), ou 410 points pour le conjoint survivant d'un invalide titulaire de l'allocation 5 bis a (toute autre infirmité justifiant de l'attribution de l'article L. 18 du CPMIVG (article L. 133-1 du nouveau CPMIVG)). 8°) L'article 131 de la loi de finances pour 2016 a modifié l'article L52-2, à compter du 1 er juillet 2016 : - afin d'o uvrir le droit à la majoration spéciale aux conjoints survivants et aux partenaires liés par un PACS qui justifient d'une durée, inférieure à dix ans, d'union et de soins donnés d'une manière constante après l'attribution de la majoration de l'article L18 (tierce personne) (article L. 133-1 du nouveau CPMIVG) et de l'allocation 5 bis (b ou a) à un grand invalide ; - afin de moduler le nombre de points d'indice de la majoration spéciale proportionnellement à cette durée et selon la catégorie d'allocation 5 bis (b ou a, spécifiées respectivement 16 ou 15). 9°) L'article 119 de la loi de finances pour 2017 attribue, aux conjoints âgés de moins de 40 ans et ayant au moins un enfant à charge, un supplément social qui a pour effet de porter la PMI au taux dit « normal ». Cette mesure vise à soutenir les conjoints survivants les plus jeunes. 10°) L'article 125 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 harmonise les pensions des conjoints survivants des militaires radiés des cadres, rayés des contrôles ou décédés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 62-873 du 31 juillet 1962 de finances rectificative pour 1962, avec ceux radiés après 1962, en élevant leur pension au taux du grade. Cette nouvelle disposition a pour conséquence une réévaluation de la PMI à compter du 1 er janvier 2018. |
À l'issue du processus exposé ci-dessus, les majorations de pensions accessibles sont les suivantes.
Conditions d'attribution de la majoration
spéciale et progression
du nombre de points d'indice de cette
majoration
|
Date d'effet |
Années de mariage ou de PACS et de soins donnés de manière constante, postérieures à l'ouverture de l'avantage prévu à l'article L18 (tierce personne) (article L. 133-1 du nouveau CPMIVG) |
Conjoint survivant ou partenaire lié par un PACS d'un grand invalide titulaire de l'allocation aux grands invalides |
|
|
Allocation GI n° 5 bis 16 |
Allocation GI n° 5 bis 15 |
||
|
Avant le 01/01/2002 |
Au moins 15 ans |
230 |
140 |
|
A/C du 01/01/2002 |
Au moins 15 ans |
350 |
260 |
|
A/C du 01/01/2010 |
Au moins 15 ans |
400 |
310 |
|
A/C du 01/01/2015 |
Au moins 10 ans |
450 |
360 |
|
A/C du 01/01/2016 |
Au moins 10 ans |
500 |
410 |
|
A/C du 01/07/2016 |
Au moins 5 ans |
150 |
105 |
|
Au moins 7 ans |
300 |
230 |
|
|
Au moins 10 ans |
500 |
410 |
|
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
La mesure annoncée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020 ne fait pas l'objet d'une présentation détaillée. Elle devrait augmenter les dépenses de réversion de 0,6 million d'euros, soit 0,16 % des dépenses cumulées au profit des conjoints survivants et des orphelins.
Les personnes bénéficiaires seraient au nombre de 461, sur un total de 54 000 pensionnés au titre du veuvage et de l'orphelinat. Autant dire que, même si elle constitue une avancée (un soutien de 1 301 euros par bénéficiaire), cette mesure symbolique est tout à fait insusceptible d'offrir une solution à la problématique des sacrifices consentis par les aidants des grands invalides.
Cette question devrait faire l'objet incessamment d'une évaluation afin de déterminer les besoins réels et les moyens nécessaires pour compenser les impacts sur les aidants de leur investissement au profit des invalides.
D'ores et déjà, l'exclusion des enfants des dispositifs prévus, dès lors qu'à raison de leur âge, ils ne sont pas considérés comme orphelins, constitue un défi au plus simple réalisme. L'attrition des moyens des établissements d'accueil des personnes dépendantes dans notre pays confronté de ce point de vue à un formidable défi, y compris dans les établissements les plus prestigieux de l'AP-HP, devrait être pleinement mesurée et combattue. Elle fait des « aidants » des collaborateurs volontaires sans guère de reconnaissance d'un service public qui s'étiole et n'assure plus les soins les plus élémentaires. Les anciens combattants invalides, comme les personnes qui les assistent bénévolement subissent comme le reste de la population française une situation inadmissible.
|
Observation : la revalorisation des réversions promise aux conjoints survivants des grands invalides toute symbolique est insusceptible de compenser les sacrifices consentis par les aidants de ces patients. |
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Recommandation : réaliser au plus vite une évaluation des besoins réels d'accompagnement des aidants dans un contexte de sérieuse dégradation des conditions d'accueil des personnes dépendantes par les établissements de santé, même les plus prestigieux. |
2. L'impact des faits démographiques
a) Une réduction particulièrement forte des populations bénéficiaires des allocations du programme pour les titulaires de la retraite du combattant
En l'absence de toute revalorisation réellement significative des deux principales prestations de reconnaissance de la Nation pour ses anciens combattants (les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant) la réduction de la population bénéficiaire de ces prestations un rôle déterminant dans l'évolution des crédits de rente viagère en 2020.
Évolution des effectifs titulaires d'une pension
d'invalidité
et d'une retraite du combattant en dix ans
Source : projet annuel de performances pour 2020
Entre 2010 et 2018, les deux populations bénéficiant des deux prestations majeures du programme ont reculé d'environ un tiers (- 30 %).
Pour 2020, la baisse du nombre des bénéficiaires se poursuivrait. Elle serait légèrement plus faible que l'an dernier pour les PMI (- 9 891 contre - 10 416 en 2019), mais nettement plus élevée pour les titulaires de la retraite du combattant (- 70 088, soit une baisse de 7,5 % par rapport à 2019, contre - 8 317 l'an dernier).
Le ressaut des sorties nettes du dispositif de la retraite du combattant, qui suppose un nombre de sorties nettes du dispositif historiquement élevé, n'étant pas précisément expliqué, il y a lieu d'avancer quelques hypothèses.
La chute envisagée de la population bénéficiaire rompt avec l'ampleur inhabituellement basse de la réduction des titulaires de la retraite du combattant prévue pour l'année en cours. La mesure adoptée l'an dernier d'extension de l'attribution de la retraite du combattant aux militaires présents en Algérie entre le 2 juillet 1962 et le 1 er juillet 1964 a conduit à augmenter le contingent des bénéficiaires de la retraite du combattant mais pourrait, par un effet retour, être l'une des causes de la valeur historique que prendrait en 2020 la chute de la population bénéficiant d'une retraite du combattant.
Si ce mécanisme devait être vérifié, cela viendrait hélas confirmer la faute commise du fait de la reconnaissance trop tardive adressée par la Nation aux personnes concernées.
Il reste que l'âge moyen des titulaires de la retraite du combattant joue d'autant plus que cette allocation n'est ni réversible, ni modulable.
La répartition des titulaires de la carte du combattant attribuées en fonction des opérations de combat auxquelles ils ont participé laisse envisager que l'accélération du rythme de réduction du nombre des bénéficiaires de la retraite du combattant anticipée pour 2020 devrait se prolonger dans les années à venir.
Répartition des cartes de combattant
attribuées
en fonction des combats justifiant les
attributions
|
Conflits |
Cartes du combattant attribuées au 1 er janvier 2019 |
|
Première guerre mondiale et TOE |
4 425 379 |
|
Seconde guerre mondiale |
2 605 173 |
|
Guerres d'Indochine et de Corée |
211 005 |
|
Guerre d'Algérie, combats en Tunisie et au Maroc |
1 683 205 |
|
Opérations extérieures |
176 107 |
|
Total |
9 100 869 |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Le nombre des cartes de combattant correspondant à des opérations postérieures à 1964 n'est que de 176 107 soit 18,7 % du nombre des bénéficiaires d'une retraite du combattant et 16 % du nombre des porteurs de la carte du combattant en 2019.
b) Des effets de composition démographique réduisent la valeur unitaire des pensions militaires d'invalidité
La confrontation sur longue période de l'évolution des crédits avec celle des bénéficiaires montre que si les crédits de PMI sont inscrits sur une trajectoire constamment descendante, qui amplifie l'impact de la réduction des bénéficiaires, pour les dépenses liées à la retraite du combattant, les liens entre les deux variables présentent des évolutions à la fois amorties et plus fluctuantes.
En ce qui les concerne, une sorte de cycle électoral semble se dessiner. Même si les ruptures d'évolution ne sont pas très franches, tous les cinq ans se produisent des inflexions consécutives à des engagements politiques de revalorisation de la retraite du combattant. Si l'inertie est plus forte pour les PMI, c'est qu'elles sont encadrées par un mécanisme d'indexation qui n'est guère revisité lors de ces échéances charnières 11 ( * ) . Cette discordance entre les deux prestations n'est pas satisfaisante. Elle fait naître le sentiment d'une attention à deux vitesses portée à des anciens combattants de mérite identique.
Le projet de budget pour 2020 s'inscrit pleinement dans ce cadre traditionnel tout en faisant ressortir une élasticité élevée des crédits par rapport aux dynamiques des populations bénéficiaires.
Pour les PMI , pour 2020, le taux moyen de baisse des effectifs serait de 5 % alors que les dépenses baisseraient de 7,9 %, soit une élasticité des crédits proche de 1,6.
Évolution des titulaires et des dépenses
de PMI
entre 2006 et 2020
Source : commission des finances du Sénat
Pour la retraite du combattant , la baisse du nombre des bénéficiaires atteindrait 7,5 % en 2020, soit la baisse relative la plus forte enregistrée dans l'histoire récente. De leur côté, les dépenses ne se replieraient que de 5,3 % suivant une élasticité inférieure à l'unité, résultant d'effets de composition infra-annuels.
Évolution des titulaires et des dépenses
de retraite du combattant
entre 2006 et 2020
Source : commission des finances du Sénat
Les valeurs prises par les élasticités des dépenses correspondant aux deux prestations s'expliquent par des facteurs propres à chacune d'elles.
En ce qui concerne les PMI , leur valeur unitaire baisse régulièrement, du fait d'une recomposition de la population des allocataires.
Le nombre relatif des pensions « reversées », d'une valeur moindre que les pensions de droit direct, a eu tendance à s'élever au cours du temps même s'il s'est stabilisé ces dernières années autour de 42 %, mais moyennant un repli relativement plus fort des pensions de réversion aux conjoints survivants mieux dotées.
Pensions militaires d'invalidité et des victimes
de la guerre-évolution
depuis 2009
|
Années* |
Conjoints |
Orphelins |
Ascendants |
Total |
|
2009 |
101 289 |
3 276 |
5 507 |
110 072 |
|
2010 |
96 713 |
3 257 |
5 223 |
105 193 |
|
2011 |
87 776 |
3 139 |
4 348 |
95 263 |
|
2012 |
83 312 |
3 139 |
4 119 |
90 570 |
|
2013 |
78 255 |
3 050 |
3 926 |
85 231 |
|
2014 |
73 631 |
2 939 |
3 730 |
80 300 |
|
2015 |
69 246 |
2 854 |
3 541 |
75 641 |
|
2016 |
64 455 |
2 779 |
3 371 |
70 605 |
|
2017 |
60 497 |
2 682 |
3 246 |
66 425 |
|
2018 |
54 962 |
2 608 |
3 102 |
60 672 |
|
2019 |
51 484 |
2 543 |
2 995 |
57 022 |
* Effectifs au 1 er janvier
Source : DGFIP, service des retraites de l'État, base des PMIVG
Part des pensions aux ayants cause dans le total des dépenses PMI
|
2017 |
2018 |
|||
|
Effectif
|
Montant annuel au 31/12 (1) |
Effectif au 31/12 |
Montant annuel au 31/12 (1) |
|
|
Invalides (ayants-droits) |
155 824 |
577 795 392 |
149 654 |
540 550 248 |
|
Conjoints et orphelins |
57 570 |
403 450 560 |
54 027 |
382 511 160 |
|
Ascendants |
3 102 |
9 454 896 |
2 995 |
9 164 700 |
|
Total PMI |
216 496 |
990 700 848 |
206 676 |
932 226 108 |
|
Part des ayants-cause
|
42% |
42% |
||
(1) Calculé sur la base du montant mensuel moyen au 31/12.
Champ : Pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre en paiement au 31/12/2017 et au 31/12/2018.
Source : DGFiP, Service des retraites de l'État, bases des PMIVG 2017 et 2018
En outre, la dispersion des droits versés est assez nette, de sorte qu'au cas où les pensions les plus élevées tendent à une attrition plus forte, cette dernière conduit à une accélération de la baisse des dépenses constatées.
On rappelle que si l'on considère les pensions égales ou supérieures à 100 % (8 025 bénéficiaires) comme étant celles qui indemnisent les invalides se trouvant dans l'incapacité d'assurer une activité professionnelle, les anciens combattants qui se trouvent dans cette situation constituent une faible partie (5,2 %) des 155 824 titulaires d'une pension d'invalidité. À l'inverse, les pensions inférieures ou égales à 55 % sont au nombre de 125 607, soit 80,6 % de l'ensemble des pensions d'invalides. Sur ce total, 82 306 invalides perçoivent une pension d'invalidité inférieure à 30 %, soit 52,8 % de l'effectif.
De fait, la dispersion des pensions versées est très forte en fonction des taux d'invalidité reconnus.
Répartition des charges de PMI
par taux
d'invalidité
|
Taux |
Article L 16 12 ( * ) |
Effectif |
Montant annuel en euros |
|
10 |
39 416 |
28 338 127 |
|
|
15 |
15 700 |
17 004 200 |
|
|
20 |
19 829 |
28 912 451 |
|
|
25 |
7 361 |
13 591 013 |
|
|
30 |
16 165 |
35 373 609 |
|
|
35 |
5 425 |
14 237 338 |
|
|
40 |
8 274 |
24 399 280 |
|
|
45 |
3 891 |
13 141 862 |
|
|
50 |
6 388 |
23 719 041 |
|
|
55 |
3 158 |
13 132 030 |
|
|
60 |
3 978 |
17 923 678 |
|
|
65 |
4 047 |
19 605 309 |
|
|
70 |
2 694 |
14 109 048 |
|
|
75 |
3 000 |
16 564 388 |
|
|
80 |
2 327 |
14 047 570 |
|
|
85 |
2 444 |
19 309 595 |
|
|
90 |
2 013 |
18 366 501 |
|
|
95 |
1 689 |
18 219 072 |
|
|
100 |
2 912 |
38 102 563 |
|
|
100 |
de 1 à 9 degrés |
1 993 |
37 473 060 |
|
100 |
de 10 à 19 |
1 100 |
31 018 665 |
|
100 |
de 20 à 29 |
584 |
22 561 156 |
|
100 |
de 30 à 39 |
408 |
19 757 219 |
|
100 |
de 40 à 49 |
320 |
18 445 948 |
|
100 |
de 50 à 59 |
219 |
14 935 079 |
|
100 |
de 60 à 69 |
144 |
10 503 772 |
|
100 |
de 70 à 79 |
88 |
7 870 497 |
|
100 |
de 80 à 89 |
74 |
6 465 726 |
|
100 |
de 90 à 99 |
59 |
5 857 574 |
|
100 |
de 100 à 109 |
79 |
8 663 229 |
|
100 |
de 110 à 119 |
37 |
4 759 791 |
|
100 |
de 120 à 129 |
5 |
807 099 |
|
100 |
de 130 et plus |
3 |
611 214 |
|
Total |
155 824 |
577 826 704 |
Source : DGFIP, service des retraites de l'État, base des PMIVG 2017
Au total, la valeur unitaire des pensions militaires d'invalidité se replierait une fois de plus très fortement, évolution au terme de laquelle, en euros courants, la PMI individuelle moyenne aura reculé depuis 2017 de 308 euros, soit un repli de sa valeur unitaire de 6 %.
De 5 033 euros en 2018 et 4 923 euros en 2019 (- 5 %), elle ne serait plus que de 4 765 euros en 2020.
Pour la retraite du combattant, la valeur unitaire fixée par la réglementation serait inchangée mais la valeur unitaire réelle, qui tient compte du rythme des décaissements, se replierait un peu. En théorie, en l'absence de revalorisation, les dépenses correspondantes suivent la population des bénéficiaires à ces effets intercalaires près.
Le nombre des titulaires de la carte du combattant se trouverait quelque peu soutenu par les attributions réalisées à l'occasion des opérations extérieures ainsi qu'à la mesure d'attribution de la carte de combattant aux soldats présents en Algérie après le 2 juillet 1962.
Dans les années à venir les dépenses liées à la retraite du combattant devrait connaître une baisse significative, que ne viendrait freiner que l'atteinte de l'âge de service par les titulaires de la carte du combattant au titre des OPEX.
Or, comme l'indiquent les données ci-dessous, ces derniers ne représentent qu'une faible proportion des titulaires de la carte.
|
Point sur les titulaires de la carte du combattant Aucune statistique ne recense le nombre de titulaires de la carte du combattant en vie chaque année. Toutefois, une estimation relativement précise peut être réalisée à partir du nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant. |
|
Années |
(a) Titulaires de la retraite du combattant au 1 er janvier |
(b) Titulaires de la carte du combattant OPEX au 1 er janvier âgés de moins de 65 ans au 1 er janvier** |
+ (b) Nombre total estimé de titulaires de la carte du combattant |
|
2010 |
1 393 201 |
36 000 |
1 429 201 |
|
2011 |
1 339 730 |
36 000 |
1 375 730 |
|
2012 |
1 287 388 |
40 000 |
1 327 388 |
|
2013 |
1 237 694 |
48 000 |
1 285 694 |
|
2014 |
1 200 185 |
63 000 |
1 263 185 |
|
2015 |
1 159 167 |
78 000 |
1 237 167 |
|
2016 |
1 108 996 |
100 000 |
1 208 996 |
|
2017 |
1 059 106* |
124 000 |
1 182 947 |
|
2018 |
1 003 202 |
140 000 |
1 143 202 |
*Donnée consolidée RAP 2017.
** Estimations.
Cartes du combattant délivrées entre 2010 et 2018
|
Années |
Cartes du combattant attribuées |
|
2010 |
2 228 |
|
2011 |
113 593 |
|
2012 |
24 192 |
|
2013 |
24 773 |
|
2014 |
32 856 |
|
2015 |
37 712 |
|
2016 |
30 661 |
|
2017 |
19 705 |
|
2018 |
670* |
* Chiffre arrêté au 1 er juillet 2018.
3. Un quasi gel de la revalorisation des droits
Ces tendances démographiques sont occasionnellement contrebalancées, dans leurs effets sur les dépenses, par l'extension en année pleine de mesures acquises au cours des exercices budgétaires précédents.
L'absence de toute revalorisation significative des prestations du programme 169 pour 2020 n'exercera pas cet effet stabilisant l'an prochain.
Si les dépenses du programme sont allégées par la baisse du nombre des bénéficiaires (effet de volume), une autre composante des économies doit être attribuée à une perte du pouvoir d'achat des principales prestations qu'il finance.
Ces perspectives ne sont hélas pas nouvelles. C'est structurellement que les prestations allouées aux anciens combattants voient entamer leur valeur réelle jusqu'à ce qu'au gré du cycle électoral, interviennent des corrections partielles et souvent hélas inutiles pour ceux qui décèdent entre-temps.
Il convient, en premier lieu, de rappeler les principes de base de l'indexation des principales prestations financées par le programme, marqués par la préoccupation d'assurer un « rapport constant » entre la valeur de ces allocations et celle des traitements des fonctionnaires.
|
Principes d'indexation des prestations versées
au monde combattant
Les prestations assurées au titre de la dette viagère (pensions militaires d'invalidité et retraite du combattant), la majoration des rentes mutualistes et de l'allocation de reconnaissance font l'objet de mécanismes de revalorisation. Les règles suivies varient selon les allocations considérées. Les autres prestations subventionnées par le programme 169 sont attribuées au cas par cas à partir de l'étude particulière des besoins (soins médicaux, dépenses d'appareillages, remboursement de prestations de sécurité sociale, frais de transport, aides sociales, prestations aux rapatriés...) des différents bénéficiaires. Action 01 - « Administration de la dette viagère » Pensions militaires d'invalidité : Le montant des pensions d'invalidité est calculé, selon le taux d'invalidité, en nombre de points d'indice de pension militaire d'invalidité (point PMI). La valeur du point PMI évolue selon les variations de l'« indice de traitement brut - grille indiciaire » , publié conjointement et trimestriellement par l'INSEE et la DGAFP. C'est le mécanisme dit du « rapport constant ». Retraite du combattant : La retraite du combattant est calculée également en nombre de points PMI . Le nombre de points d'indice était fixé à 48 depuis le 1 er juillet 2012 (article 116 de la loi de finances pour 2012) mais a été revalorisé dans le cadre de la loi de finances pour 2017. Il est aujourd'hui de 52 contre 50 avant le 1 er septembre 2017. Pour le reste, la retraite du combattant évolue à raison de la valeur du point de PMI. Action 03 - Solidarité Majoration des rentes mutualistes : Le plafond donnant lieu à majoration est également déterminé depuis 1998 par référence à l'indice du point PMI . Le plafond annuel majorable a été fixé à 125 points PMI à compter du 1 er janvier 2007 (article 101 de la loi de finances pour 2007). Action 07 - « Actions en faveur des rapatriés » Allocation de reconnaissance : Avant la loi de finances pour 2019, il était prévu par voie législative que l'allocation de reconnaissance versée aux rapatriés soit indexée sur l'évolution annuelle des prix à la consommation des ménages (hors tabac). Ce type de disposition paraissant ne pas devoir figurer au rang des dispositions d'une loi de finances, en ce qu'elle conduirait à outrepasser les limites de l'annualité budgétaire aux yeux du Conseil Constitutionnel, l'indexation des allocations de reconnaissance est désormais entièrement aux mains du pouvoir exécutif. Un vide juridique s'ensuit, les conditions de revalorisation de cette allocation n'étant plus encadrées, ce qui est fâcheux. La sécurité juridique de l'indexation en ressort affectée de même que la qualité des textes puisqu'aussi bien le visa du dernier arrêté fixant la valeur des allocations correspondantes est erroné. Source : commission des finances à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial |
La valeur du point de pension militaire d'invalidité sert ainsi de référence à de nombreuses prestations servies à partir des crédits du programme.
Conformément au « rapport constant », elle est révisée en fonction de l'indice de traitement brut-grille indiciaire publié conjointement par l'INSEE et la direction générale de l'administration et de la fonction publique.
Or, faute de revalorisation générale du point d'indice de la fonction publique, l'index en question n'a été que fort peu revalorisé ces dernières années : de 2012 à 2015, il n'a augmenté que de 0,06 % sous l'effet de mesures catégorielles.
Si 2016 et 2017 font exception 13 ( * ) conduisant à une augmentation de l'index de 2,8 % par rapport à 2015, dans l'ensemble les modalités d'indexation appliquées aux prestations servies par le programme 169 se traduisent par des pertes de pouvoir d'achat des prestations perçues par les anciens combattants.
Les revalorisations appliquées entre 2016 et 2017 ont porté la valeur du point de PMI à 14,45 euros (arrêté du 5 novembre 2018).
Les revalorisations à venir devraient être plus limitées.
La valeur du point PMI devrait connaître les revalorisations suivantes avec effet rétroactif en 2017, 2018 et 2019 :
- 14,46 euros au 1 er octobre 2017, qui devrait se traduire par un coût supplémentaire en 2019 de 2,69 millions d'euros réparti de la façon suivante : pour les pensions militaires d'invalidité : 1,59 million d'euros dont 0,91 million d'euros au titre des rappels de 2017 et 2018 ; pour la retraite du combattant : 1,1 million d'euros dont 0,63 million d'euros au titre des rappels de 2017 et 2018 ;
- 14,57 euros à compter du 1 er janvier 2019, soit +0,8 %, qui devrait se traduire par un coût supplémentaire en 2019 de 12,77 millions d'euros réparti de la façon suivante : pour les pensions militaires d'invalidité : 7,52 millions d'euros; pour la retraite du combattant : 5,25 millions d'euros ;
- 14,58 euros à compter du 1 er janvier 2020, et 14,59 euros au 1 er juillet 2020, soit un quasi-gel par rapport à la valeur moyenne de 2019, qui devrait se traduire par un coût supplémentaire en 2020 de 1,6 million d'euros réparti de la façon suivante : pour les pensions militaires d'invalidité : 0,9 million d'euro ; pour la retraite du combattant : 0,7 million d'euros.
Dans la réponse transmise au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère tend à faire valoir l'ampleur des charges résultant des revalorisations ci-dessus exposées. Il les évalue pour la période 2017-2019 à 47,41 millions d'euros pour les PMI et 27,05 millions d'euros pour la retraite du combattant. Il convient d'ajouter 1,6 million d'euros pour l'année 2020 si bien qu'au total la revalorisation du point PMI aura eu un impact à la hausse des dépenses correspondantes de 76,06 millions d'euros de 2017 à 2020.
Cette présentation doit être remise dans un contexte où, au cours de cette période, les économies réalisées sur ces deux prestations ont atteint 306,5 millions d'euros.
Tout juste peut-on dire que les revalorisations en cause ont réduit les économies produites par la combinaison de la réduction du nombre des bénéficiaires de ces prestations et par la baisse de leur valeur unitaire, qui, si elles n'avaient pas été mises en oeuvre auraient atteint 383 millions d'euros.
Il faut donc retenir que les revalorisations du point de PMI se sont traduites par un effritement du pouvoir d'achat des prestations principales allouées aux anciens combattants.
S'agissant des pensions militaires d'invalidité (PMI) et de la retraite du combattant, le tableau ci-dessous présente les estimations des économies de charges résultant de la sous-indexation de ces allocations par rapport à l'évolution des prix au cours des cinq années écoulées entre 2014 et 2018.
Évolution des PMI et de la retraite du
combattant sous différentes hypothèses
de revalorisation du
point de PMI
Source : calcul en variante réalisé à la demande du rapporteur spécial par les services du ministère
Les économies réalisées se montent à 70,9 millions d'euros en 2018.
Elles se décomposent en 41,4 millions d'euros pour les PMI et 29,8 millions d'euros pour la retraite du combattant.
Encore faut-il tenir compte de ce que la réduction du nombre des bénéficiaires de ces prestations contribue à limiter les économies ainsi calculées, mais aussi de ce que les revalorisations exceptionnelles mises en oeuvre en 2017 ont pu transitoirement les plafonner.
Si aux contraintes financières du moment les anciens combattants ne sauraient, ni ne souhaitent, se soustraire, encore faut-il qu'elles ne pèsent pas davantage sur eux que sur les reste des Français.
Sur ce point, il convient de rappeler que l'argument avancé pour défendre l'absence d'indexation des traitements publics, à savoir l'existence d'un glissement-vieillesse-technicité, ne saurait en rien s'appliquer à une population qui de toute évidence n'est pas positivement concernée par lui.
Votre rapporteur spécial engage chaque année le Gouvernement à veiller à ce que l'accélération des prix n'aboutisse pas à dégrader la situation faite aux anciens combattants.
Il regrette qu'une fois encore cet appel n'ait pas été entendu.
La perspective de la constitution d'une commission tripartite pour examiner les conditions de revalorisation des allocations annoncée par le Gouvernement appelle quelques précisions sur son format, ses missions et son calendrier.
En l'état, elle inspire une certaine perplexité, conduisant votre rapporteur spécial à souhaiter qu'intervienne au plus vite une solution permettant d'obvier aux pertes de valeur réelle de l'effort en faveur des anciens combattants.
4. Une déformation des équilibres de la politique de reconnaissance en faveur du monde combattant malgré des avantages peu mobilisés
Les interventions financées par le programme 169 sont composites. Certaines à vocation universelle (PMI, retraite du combattant) sont versées à tous ceux qui réunissent des conditions objectives tenant à leur situation de combattant et à raison de celles-ci, d'autres impliquent un choix du bénéficiaire, et l'influence de variables tierces par rapport à celles en rapport avec la seule situation d'ancien combattant.
En dehors de l'effet asymétrique des dépenses fiscales déjà relevé, il en va tout particulièrement ainsi de la majoration des rentes mutualistes qui, pour concerner 314 445 bénéficiaires 14 ( * ) , n'est servie qu'à un peu plus de 28 % des titulaires de la carte du combattant (et à moins de 20 % des bénéficiaires potentiels, qui incluent les titulaires du titre de reconnaissance de la Nation).
|
La rente mutualiste La retraite mutualiste du combattant, devenue rente mutualiste du combattant, bénéficie d'un certain nombre d'avantages, de nature fiscale ou liés au régime de majoration légale institué par la loi du 4 mai 1948. Les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite d'un plafond, les versements effectués en vue de la constitution d'une rente donnant lieu à majoration de l'État. Cette rente bénéficie, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d'une majoration spécifique de l'État de 12,5 % à 60 % selon le titre détenu et sa date d'obtention. Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'État est limité à un plafond, dit « plafond majorable » (1 806,25 euros en 2019). La rente mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. Elle est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond légal. Au-delà de ce plafond, le régime fiscal est celui de l'assurance-vie. |
Or, cet avantage mobilise une part importante des dotations du programme comme le montre le tableau ci-dessous (11,5 % du total).
Évolution de la réparation des
principales interventions
du programme
|
Dispositif |
Part dans le total 2019 |
Part dans le total 2020 |
|
PMI |
46,3 % |
46,5% |
|
Retraite du combattant |
34 % |
33,70 % |
|
Soins médicaux gratuits, appareillage, expertises |
2,2 % |
2,30 % |
|
Remboursement réductions de transport |
0,1 % |
0,09 % |
|
Remboursement prestations sécurité sociale |
3,70 % |
3,80 % |
|
Majoration des rentes mutualistes |
11,3% |
11,5 % |
|
ONAC (action sociale) |
1,3% |
1,3 % |
|
Rapatriés |
10,7 % |
9,5 % |
|
TOTAL |
100,00 % |
100 % |
Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2020
Votre rapporteur spécial rappelle que la majoration des rentes mutualistes n'absorbait que 8 % des dépenses du programme en 2011.
Le montant unitaire de la rente mutualiste a augmenté de l'ordre de 8 % entre 2014 et 2019.
Données relatives aux rentes mutualistes (2014-2019)
|
Année de facturation |
Montant des remboursements des majorations légales (M€) |
Montant des remboursements des majorations spécifiques (M€) |
Total
|
Nombre de bénéficiaires
|
Montant moyen annuel des majorations remboursées |
|
2014 |
118,26 |
132,29 |
250,55 |
385 434 |
650,09 |
|
2015 |
119,91 |
133,89 |
253,8 |
374 608 |
676,72 |
|
2016 |
116,78 |
133,75 |
250,53 |
362 770 |
690,61 |
|
2017 |
113,12 |
131,55 |
244,67 |
353 031 |
693,05 |
|
2018 |
107,6 |
129,4 |
237 |
340 918 |
695,18 |
|
2019 |
105,95 |
126,62 |
232,5 |
328 943 |
707,01 |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Cette évolution a limité l'impact de la baisse du nombre des bénéficiaires sur la réduction des dépenses.
Les dépenses correspondantes ont connu une certaine résistance, qui contraste avec les prestations plus universelles financées par le programme 169.
Évolution de la charge des avantages
attribués aux rentes mutualistes
des anciens combattants et des
effectifs bénéficiaires
(2009-2020)
Source : commission des finances du Sénat
Le déficit de revalorisation mentionné plus haut a toutefois, comme pour les autres prestations liées à la valorisation du point de PMI, également altéré la dynamique de dépense correspondante, avec pour effet l'extériorisation d'économies budgétaires (voir le tableau infra ).
Évolution des majorations de rentes mutualistes sous différentes hypothèses de revalorisation du point de PMI
(en euros)
* Le plafond majorable équivaut à 125 points PMI.
Source : calcul en variante réalisé à la demande du rapporteur spécial par les services du ministère
Par rapport à une indexation du plafond majorable sur l'inflation, qui aurait porté ce plafond à 1 884,92 euros en 2018, compte tenu d'un nombre de bénéficiaires au plafond qui reste limité par rapport au nombre des porteurs (39 164 contre 328 943 bénéficiaires), la sous-indexation du plafond a permis de dégager 3,1 millions d'euros d'économies en 2018.
La contribution de l'État aux rentes mutualistes (707 euros par bénéficiaire en 2019) apporte aux bénéficiaires, un quasi doublement de la valeur de la retraite du combattant qu'ils perçoivent.
Il convient de considérer que ce doublement touche un nombre des bénéficiaires limité par rapport aux prestataires de la retraite du combattant.
Dans ces conditions, votre rapporteur spécial est conduit à s'interroger sur les facteurs expliquant une éventuelle sous-utilisation de la faculté ouverte aux ayants droit de se constituer un complément de retraite disposant d'un soutien élevé de l'État.
Elle appelle une élucidation. Le ministère renvoie sur ce point à la décision individuelle des souscripteurs. Il conviendrait de vérifier que le dispositif fait l'objet d'une publicité suffisante de sa part.
À ce stade, votre rapporteur spécial se limitera à relever que cette sous-utilisation conduit à des économies significatives.
Le ministère avance à ce propos un chiffre de 40 millions d'euros sur la base du ratio des militaires âgé de 50 ans et plus (soit 4,5 % des bénéficiaires potentiels non entrés dans le dispositif) susceptible de bénéficier de la majoration instantanément.
Sur plus longue période, les économies liées à la faible mobilisation de l'avantage sont en cumulé nettement plus fortes et allègent très significativement les engagements financiers de l'État par rapport à une situation de saturation des droits.
En outre, il conviendra de suivre avec attention le sort de cet avantage dans le cadre de la mise en place d'un régime universel de retraites dans la mesure où celui-ci devrait déboucher sur une revue générale des dispositifs de solidarité pouvant impacter la situation des personnes en retraite.
5. Les opérateurs du programme, quel avenir pour l'ONAC-VG ?
Les évolutions imprimées à l'effort financier de la Nation pour ses anciens combattants - en lien avec le décrochage de la valeur des prestations par rapport à l'inflation et une tendance à la déformation de la structure des transferts vers une forme de concentration aux effets globalement peu redistributifs - conduit à souligner l'importance d'assurer la mutation des deux principaux opérateurs du programme 169, l'Institution nationale des Invalides (INI) et l'ONAC-VG.
Les dotations des deux principaux opérateurs de la mission (l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre - ONAC-VG - et l'Institution nationale des Invalides-INI) évolueraient dans un sens différent. Les dotations pour l'ONAC-VG seraient très fortement réduites, de 12,5 millions d'euros, soit un repli de près de 15 %.
Celles destinées à l'INI progresseraient de 11 millions d'euros, soit un peu moins qu'un doublement par rapport aux 14,8 millions d'euros de 2019. Mais cette évolution ne concernerait que les crédits de paiement, les autorisations d'engagement s'inscrivant en forte baisse (- 35 millions d'euros).
Au total, les dépenses destinées aux deux opérateurs seraient en légère baisse par rapport à l'an dernier. Elles atteindraient 97,3 millions d'euros soit 4,8% des crédits du programme 169.
Évolution des dépenses versées aux
opérateurs du programme 169
(2013-2020)
(en milliers d'euros)
|
Exécution 2013 |
Exécution 2014 |
Exécution 2015 |
Exécution 2016 |
Exécution 2017 |
2018 |
PLF 2019 |
PLF 2020 |
|
|
INI |
12 154 |
11 839 |
12 089 |
12 089 |
12 089 |
12 089 |
14 789 |
25 789 |
|
ONAC-VG |
56 871 |
56 432 |
56 978 |
57 149 |
55 937 |
58 028 |
84 027 |
71 533 |
|
Total |
69 025 |
68 271 |
69 067 |
69 238 |
68 026 |
70 117 |
98 816 |
97 322 |
Source : commission des finances du Sénat
L'accroissement des crédits de paiement inscrits pour l'INI proviendrait en totalité de premiers besoins immobiliers. La subvention pour charges de service public resterait constante.
De son côté, la subvention pour charges de service public de l'ONAC-VG se réduirait fortement par rapport à la loi de finances pour 2019, tandis que les crédits destinés à l'action sociale seraient réduits mais plus légèrement (-1,5 %).
Ces évolutions se dérouleraient dans un contexte marqué par la poursuite de la réduction tendancielle des plafonds d'emplois des deux opérateurs.
Le recul s'amplifierait par rapport aux années précédentes avec - 64 ETPT, dont - 14 pour l'INI et - 60 pour l'ONAC-VG.
Évolution des emplois ouverts aux deux
principaux opérateurs du programme
(2013-2020)
|
Exécution 2013 |
Exécution 2014 |
Exécution 2015 |
Exécution 2016 |
Exécution 2017 |
Exécution 2018 |
PLF 2019 |
PLF 2020 |
|
|
INI |
440 |
439 |
434 |
439 |
429 |
435 |
432 |
418 |
|
dont sous plafond |
438 |
436 |
432 |
436 |
424 |
430 |
424 |
418 |
|
ONAC-VG |
1 604 |
1 594 |
1 604 |
1 636 |
1 053 |
901 |
895 |
845 |
|
dont sous plafond |
873 |
860 |
863 |
871 |
848 |
883 |
878 |
845 |
|
Total |
2 044 |
2 033 |
2 038 |
2 075 |
1 482 |
1 336 |
1 327 |
1 263 |
|
dont sous plafond |
1 311 |
1 296 |
1 295 |
1 307 |
1 272 |
1 313 |
1 327 |
1 263 |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial de la commission des finances
a) L'ONAC-VG, une nette attrition des moyens dans le cadre d'un projet de restructuration aux contours très incertains
Le projet annuel de performances de la mission justifie la forte réduction de la subvention pour charges de service public de l'ONAC-VG (un recul de 12,1 millions d'euros), qui tend à amputer les ressources attribuées à l'ONAC-VG pour assurer son fonctionnement de plus d'un cinquième, par la « déflation des effectifs dans le cadre d'une démarche de réorganisation impulsée par l'ONAC-VG » .
En réalité, la réduction de la subvention de fonctionnement va très au-delà des baisses d'effectifs qui, en l'état, pour atteindre une réelle ampleur, s'élève à - 3,7 %.
On peut en déduire que la trésorerie de l'établissement, déjà engagée par les charges qui lui sont imputées dans le cadre de la rénovation des sépultures et des hauts lieux de mémoire (pour un montant de plus de 4 millions d'euros, voir supra ), sera ponctionnée afin de couvrir l'impasse de financement de la masse salariale de l'ONAC-VG suscitée par la baisse de la subvention de fonctionnement.
Le projet de budget pour 2020 se traduit ainsi par de lourds transferts de charges reportées sur la trésorerie de l'ONAC-VG, la débudgétisation ainsi opérée n'étant pas soutenable en l'état actuel de la réorganisation de l'ONAC-VG.
Ces transferts de charges s'inscrivent dans une forme de continuité puisque le fonds de roulement de l'ONAC-VG a été considérablement ponctionné ces dernières années.
Évolution du fonds de roulement de l'ONAC-VG
|
Exécuté |
Exécuté |
Exécuté |
Exécuté |
Budget |
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
45 151 213 |
34 483 177 |
35 271 962 |
41 263 061 |
28 260 508 |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Entre 2015 et 2016, la baisse du fonds de roulement de l'ONAC-VG a été suscitée par les frais liés au transfert des établissements médico-sociaux, transfert dont les conditions ont été largement exposées dans les rapports budgétaires des années précédentes, et qui étaient principalement liés à la remise à niveau du bâti et à l'ajustement de leur trésorerie.
Les évolutions à la hausse du fonds de roulement observées les années suivantes ont tenu davantage à des inscriptions comptables liées notamment à des reprises qu'à des flux réels.
Quoi qu'il en soit en 2019, le fonds de roulement serait ramené à 28,3 millions d'euros, soit une réduction de près de 40 % par rapport à 2015.
Les conditions de la programmation budgétaire pour 2020 laissent présager une nouvelle très nette dégradation des disponibilités de l'ONAC-VG.
On peut ainsi d'ores et déjà anticiper que la restructuration en cours, qui, en l'état n'est pas financée durablement, ne fera que s'amplifier au détriment des capacités de l'ONAC-VG à poursuivre ses missions.
Les effectifs de l'ONAC-VG devraient être considérablement réduits à l'avenir.
Ces orientations sont franchement problématiques alors même que les missions attribuées à l'établissement ont été constamment diversifiées et sont accomplies avec quelques difficultés.
Il est peu contestable que le nombre des ressortissants de l'ONAC-VG accuse une baisse tendancielle, reflétant ainsi les évolutions mentionnées plus haut dans le présent rapport.
Évolution passée et prévue des ressortissants de l'ONAC-VG
|
2013 |
2018 (estimation rapport CGA) |
2018 (estimation actualisée) |
2023 |
|
|
Combattants15 ( * ) |
1 419 300 |
1 187 400 |
1 195 108 |
922 400 |
|
PMI et pensions de victimes civiles (PVC) hors double titre & VG non pensionnées16 ( * ) |
131 500 |
93 000 |
93 000 |
64 200 |
|
Total des ayants droit |
1 550 800 |
1 280 400 |
1 288 108 |
986 600 |
|
Ayants cause PMI et PVC17 ( * ) |
80 200 |
72 300 |
72 300 |
45 800 |
|
Veuves de ressortissants |
1 128 400 |
799 500 |
799 500 |
655 300 |
|
Orphelins de guerre |
222 700 |
200 600 |
200 600 |
147 100 |
|
Total des ayants cause |
1 431 300 |
1 072 400 |
1 072 400 |
848 200 |
|
Total des ressortissants |
2 982 100 |
2 352 800 |
2 360 508 |
1 834 800 |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Par rapport à 2013, le nombre des ressortissants a diminué de 622 000, soit un repli de 20 %. La baisse devrait se poursuivre.
Pour autant, cet indicateur est à la fois trop global et trop incomplet pour apprécier les conditions du plan de charges de l'ONAC-VG.
Du premier point de vue, force est de nuancer l'impression suscitée par les données globales mentionnées ci-dessus que ces dernières permettraient de réduire les moyens de l'ONAC-VG.
Les ressortissants de cet établissement ne sont pas une masse compacte d'individus pouvant constituer un public unique. Les ressortissants de l'ONAC-VG sont répartis sur le territoire national, ce qui justifie le déploiement des services de l'ONAC-VG sur le territoire, en proximité, et même sur des territoires étrangers ; les problématiques auxquelles ils sont confrontés sont souvent individuelles.
En bref, les ressortissants de l'ONAC-VG constituent une population à tous égards composite qui ne saurait relever d'une approche aux termes de laquelle toute réduction du nombre des ressortissants de l'ONAC-VG pourrait être mise à profit pour appliquer des « rabots budgétaires » à due proportion.
|
Aperçu sur les ressortissants de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre Sont ressortissants de l'ONAC-VG : 1-Les invalides pensionnés de guerre et des opérations extérieures ; 2-Les titulaires de la carte du combattant ; 3-Les combattants volontaires de la Résistance ; 4- Les conjoints et partenaires survivants pensionnés au titre du présent code ou qui auraient bénéficié d'une pension militaire ou de victime civile, s'ils n'avaient pas opté pour un autre régime de pension ; 5- Les ascendants de militaires ou de civils morts pour la France ; 6-Les pupilles de la Nation et orphelins de guerre ; 7-Les déportés et internés résistants et politiques ; 8-Les anciens prisonniers de guerre ; 9-Les patriotes résistant à l'occupation des départements du Rhin et de la Moselle, incarcérés en camps spéciaux ; 10-Les réfractaires ; 11- Les patriotes transférés en Allemagne ; 12- Les patriotes réfractaires à l'annexion de fait ; 13-Les victimes civiles de guerre ; 14-Les personnes contraintes au travail en pays ennemi ; 15-Les victimes de la captivité en Algérie ; 16-Les titulaires du titre de reconnaissance de la Nation ; 17-Les prisonniers du Viet-Minh ; 18-Les conjoints ou partenaires survivants de titulaires de la carte du combattant ou de bénéficiaires du présent code. |
Au demeurant, les compétences attribuées à l'établissement n'ont cessé d'être diversifiées et complexifiées.
Ainsi, l'action sociale de l'ONAC-VG a été reconfigurée dans le sens d'interventions plus qualitatives. De même, il s'est vu confié la charge de gérer la totalité des allocations de reconnaissance aux rapatriés et à leurs enfants, ce qui peut susciter des traitements complexes.
En bref, il faut pondérer d'une dimension qualitative les indicateurs purement quantitatifs sur la base desquels on pourrait trouver justifié de réduire la voilure de l'établissement.
Il faut d'ailleurs ajouter que ce dernier est prié de contribuer à la politique mémorielle qui tend à se complexifier à mesure des exigences des autorités publiques elles-mêmes et implique souvent d'épouser des réalités locales.
Les voies d'atténuation des impacts de la restructuration de l'ONAC-VG ne sont pas clairement appréciables. Il est question de mutualisation mais jusqu'à présent les suppléments de mission confiés à l'ONAC-VG se sont plutôt traduits par des désengagements des ministères (intérieur, Outre-mer) tandis que l'étiolement des services déconcentrés de l'État ne laisse pas percevoir de grands opportunités de mutualisation.
Il est également question de recours à l'e-administration. Mais, là encore les potentialités de cette dernière semblent plus vagues que concrètement étayées.
La restructuration de l'ONAC-VG ainsi entamée doit susciter l'inquiétude d'autant que les plans de charge de l'ONAC-VG sont mal anticipés par le ministère.
À cet égard, les données fournies dans le cadre de la maquette de performance du programme 169 ne manquent pas de susciter une certaine perplexité.
Il s'agit du domaine particulièrement important de la gestion des cartes et titres, l'ONAC-VG assure la chaîne complète de l'instruction des demandes relatives à la reconnaissance, que constituent les demandes de carte du combattant et de titre de reconnaissance de la Nation ainsi que l'ensemble des demandes de statuts. Il est également chargé de la certification, de l'instruction et, in fine de la liquidation de la retraite du combattant et exerce un rôle majeur, par ses unités départementales de guichet unique en matière de pensions militaires d'invalidité (PMI), les demandes en la matière devant leur être adressées. Par-là, les services de l'ONAC sont le contact des ressortissants afin de les renseigner sur l'état d'avancement de leur dossier.
Sur ce point, votre rapporteur spécial s'était interrogé l'an dernier sur les sous-performances de l'indicateur de gestion mesurant l'efficacité des services de l'ONAC.
L'indicateur mesure le nombre de cartes et titres traités par agent. La cible 2017 réévaluée lors du PAP 2017 (1 000) n'était pas atteinte fin 2017 (880). Le projet annuel de performances pour 2019 en avait tiré les conséquences en abaissant la cible à 900 cartes. Les explications avancées par le ministère apparaissaient un peu contradictoires. D'un côté, il faisait valoir la portée limitée d'une cible (qu'il avait choisi lui-même) dépendant du nombre de dossiers adressés à l'établissement, dans un contexte où les agents sont « plus ou moins figés à court terme » . De l'autre, il relevait des effets de débordement dus à des modifications réglementaires susceptibles d'augmenter le flux de dossiers.
Ainsi, en serait-il allé avec l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 87 de la loi de finances pour 2015 étendant l'attribution de la carte du combattant après 4 mois de présence en OPEX. Cette mesure aurait suscité la délivrance de plus de 56 000 cartes du combattant OPEX en 2015 et 2016, gonflant conjoncturellement la valeur de l'indicateur et justifiant, selon le ministère, une baisse de la valeur du ratio-cible. Or, cette dernière avait quelque chose d'étonnant puisqu'aussi bien la mesure envisagée n'avait pas produit tous ses effets.
En effet, selon les estimations réalisées par le ministère de la défense, elle devait entraîner l'attribution de près de 150 000 cartes du combattant en 4 ans. Il y a là de quoi nourrir un courant d'activité et matière à maintenir des performances productives analogues à celles observées en 2016.
Le projet annuel de performances pour 2020 indique, à cet égard, que la cible a été à nouveau actualisée. Elle est passée pour 2019 de 900 dossiers traités par agent à 1 640, un objectif de 1 340 demandes traitées par agent étant fixé pour 2020.
La révision des objectifs pour 2019 et 2020 semble due à l'intégration tardive des effets de la mesure adoptée au bénéfice des militaires présents en Algérie de 1962 à 1964.
Votre rapporteur spécial se félicite de ce qui apparaît comme une forme de renforcement de l'efficience des services.
Cependant, au-delà des difficultés que paraît rencontrer le ministère dans la détermination des demandes adressées à l'ONAC-VG dans le cadre de l'exercice des droits ouverts aux anciens combattants, l'amplitude des révisions des objectifs fixés aux effectifs de l'ONAC-VG conduit à s'interroger sur leur réalisme.
Il convient de rappeler qu'en 2017 l'indicateur faisait état de 880 dossiers traités par agent. La cible pour 2019 est ainsi près de deux fois supérieure et celle de 2020 demeure élevée.
Le programme annuel de performances explique que l'augmentation de la productivité des agents de l'ONAC-VG a pu provenir d'une multiplication des commissions et d'un allègement de la procédure de traitement des demandes afférentes à l'attribution de la carte du combattant aux militaires présents en Algérie entre 1962 et 1964.
Il reste que le délai de traitement des demandes reste inchangé de sorte que, pour les demandeurs, les améliorations alléguées n'ont que peu de prolongements perceptibles.
Il est fait état, qu'en 2019, 75 725 cartes de combattants pourraient être ainsi délivrées, dont 35 000 cartes au titre de la mesure précitée 18 ( * ) (sur un total de 50 000 cartes anticipées).
Il faudra veiller à ce que les objectifs fixés soient pleinement tenus.
À cette importante mission, doit être ajoutée, notamment, la considération du rôle de l'établissement dans la gestion de la solidarité plus ponctuelle au bénéfice des anciens combattants, en sus de l'activité sociale conduite par le ministère des Armées lui-même.
La subvention versée par l'État pour couvrir les besoins serait réduite de 1,5 % (de 26,4 millions d'euros à 26 millions d'euros) dans un contexte de baisse des personnes éligibles.
Cependant, des besoins nouveaux interviennent du faits des suites des engagements de la France, et, en particulier, de la hausse tragique du nombre des pupilles de la Nation, et des actes de terrorisme.
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ONAC-VG, OPEX et terrorisme L'accompagnement des militaires engagés dans les OPEX et des victimes d'actes de terrorisme mérite une attention sans failles. Les militaires et les civils qui, en exécution des décisions des autorités françaises, ont participé, au sein d'unités françaises, ou alliées, ou de forces internationales, soit à des conflits armés, soit à des opérations ou missions menées conformément aux obligations et engagements internationaux de la France (OPEX), peuvent : - obtenir la carte du combattant s'ils justifient une durée de quatre mois de services sur l'un ou des théâtre(s) pris en compte par arrêté, - ou prétendre au titre de reconnaissance de la nation (TRN) s'ils justifient une durée de trois mois de services sur ces mêmes théâtres. La détention de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation rend éligibles ces « jeunes anciens combattants » aux dispositifs mis en place par l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG) pour les aider, en cas de difficultés, à se réinsérer dans la vie civile. En 2017, plus de 330 dossiers d'aide à la reconversion ont été traités, pour un montant d'aides de 500 000 euros, correspondant à une aide unitaire moyenne de 1 666 euros, qui, de prime abord, se caractérise par sa modicité. |
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Sur cet aspect de la reconversion, l'ONAC indique avoir lancé un marché public pour la mise en oeuvre d'un accompagnement complémentaire en amont (bilan de compétences, bilan d'orientation) et en aval (proposition d'emploi) permettant aux ressortissants qui n'ont pas pu bénéficier du soutien de l'Agence de reconversion de la défense d'aller jusqu'au terme de la démarche d'accès à l'emploi. En somme, l'ONAC-VG est appelé à se substituer aux efforts normalement assignés à l'agence de reconversion de la défense et à Pôle Emploi, dont les guichets pourraient être mieux accueillants aux personnes concernées. Au-delà du dispositif de reconversion, l'Office propose aux ressortissants de la 4 ème génération du feu des aides pouvant contribuer à couvrir les dépenses liées à l'état de santé et au handicap : subventions pour des frais médicaux, pour l'adaptation du logement, pour l'aménagement du véhicule... Le nombre et le montant des aides financières ont progressé de près de 45 % au cours de la période 2016-2017, pour atteindre une dépense de 1,3 million d'euros au 31 décembre 2017. À ce jour, dans ce cadre, le suivi de 222 blessés a été confié à l'Office par les cellules d'aide aux blessés. Les services de proximité de l'ONAC-VG accompagnent également de nombreux blessés ressortissants de l'Office, qui ne sont pas nécessairement suivis par les cellules d'aide. Ils sont aujourd'hui plus de 1 000 à bénéficier ainsi d'un soutien administratif et social . Quant aux victimes d'actes de terrorisme, la loi n° 90-86 du 23 janvier 1990 leur a étendu le bénéfice des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre applicables aux victimes civiles de guerre. Elles ont donc théoriquement la qualité de ressortissants de l'ONAC-VG. Cette qualité leur permet de bénéficier de l'action sociale et de l'assistance administrative mises en oeuvre par les services de proximité de l'Office. À ce jour, plus de 3 600 victimes directes d'actes de terrorisme, familles des victimes décédées, victimes blessées et victimes de traumatismes sont accompagnées par l'Office au titre des actes perpétrés en 2015, 2016 et 2017. Au coeur de cet accompagnement, se trouve notamment la procédure d'adoption par la Nation des enfants des victimes d'actes de terrorisme tuées ou gravement blessées, ou des enfants victimes directes de ces attentats. Le budget consacré aux pupilles de la Nation a ainsi augmenté de près de 30 % en 2016 et de 38 % en 2017. Par ailleurs, un nouvel accompagnement est désormais proposé aux victimes du terrorisme qui souhaiteraient être assistées dans leur démarche de réinsertion professionnelle. Elles peuvent être suivies par des spécialistes qui les conseillent et les orientent vers les secteurs les plus adaptés à leurs compétences. |
Il importe tout particulièrement de soutenir les efforts fait par l'ONAC-VG pour apporter des réponses à des situations qu'un filet de sécurité consistant en des prestations monétaires ne saurait toutes contenir.
b) L'Institution nationale des Invalides
Le projet de budget témoigne de la stabilité de la subvention de fonctionnement versée par la mission à l'Institution nationale des Invalides (INI).
Celle-ci reste fixée à 12,09 millions d'euros, niveau inchangé depuis 2015.
En revanche, des crédits de paiement pour dépenses d'opérations financières sont ouverts à hauteur de 13,7 millions d'euros. Ils sont la suite logique de la dotation en fonds propres de 35 millions d'euros en autorisations d'engagement inscrits l'an dernier 19 ( * ) , sur laquelle 2,7 millions d'euros de crédits de paiement avaient été inscrits en 2019. Il s'agit d'accompagner le projet de rénovation de l'établissement.
La subvention pour charges de service public versée par le ministère des Armées représente un peu plus d'un tiers des ressources de l'INI qui est par ailleurs attributaire d'une dotation annuelle de financement versée par le ministère de la santé (11,8 millions d'euros) et s'efforce de développer des ressources propres.
La programmation 2019 prolonge ainsi une dynamique de financement courant de l'INI qui s'est révélée insoutenable comme l'a exposé votre rapporteur spécial dans son rapport de contrôle sur l'établissement 20 ( * ) . Toutefois, le résultat courant de l'établissement a pu progressivement être ramené à une situation plus ou moins proche de l'équilibre en raison d'une réduction des emplois.
Les évolutions en matière de ressources humaines liées au nouveau projet d'établissement 2016-2020 de l'INI décrites dans le contrat d'objectifs et de performance (COP 2017-2021), signé le 27 avril 2017 prévoient que « l'adaptation de ses effectifs à ses missions implique une diminution de 10 % des postes en organisation sur la période du COP, soit un objectif cible à 400 équivalents temps plein (ETP) fin 2021 » .
Votre rapporteur spécial s'interroge sur ces orientations alors même que les patients et pensionnaires accueillis par l'établissement supposent souvent d'être très entourés. Si les taux d'encadrement par les personnels soignants paraissent supérieurs à l'INI à ce qu'ils sont dans des établissements comparables, ces derniers qui assument de plus en plus difficultueusement leurs missions ne devraient pas être considérés comme susceptibles de servir de référence indépassable.
Au demeurant, la cible du CP pourrait faire l'objet d'une révision dans le cadre de la clause de rendez-vous du COP de l'établissement prévue à l'automne 2019, afin d'assurer un effectif médical et paramédical suffisant lors de l'ouverture du nouveau service de réhabilitation psychiatrique dont l'ouverture a, hélas, été reportée à l'automne 2022.
Le « jeu de rôles » entre le ministère des armées et le ministère de la santé, qui s'est affranchi des règles d'indexation de sa dotation pourtant prévues par des dispositions légales et réglementaires, a abouti à un effet de ciseaux entre des subventions publiques déclinant en euros constants et des charges de fonctionnement progressant en valeur, au point que le bouclage financier de l'INI a reposé sur une ponction du fonds de roulement et sur un décalage des investissements programmés mais non exécutés.
Cette gestion « au fil de l'eau » présente à l'évidence des dangers pour les usagers de l'INI et pour l'établissement consacré par la loi et par l'histoire.
Elle n'est pas en pleine cohérence avec une patientèle de plus en plus extérieure au monde combattant ni avec le renforcement de l'intégration de l'INI à l'offre générale de santé.
Votre rapporteur spécial a pu rendre compte des progrès réalisés en 2016 pour redonner un horizon à l'INI : l'adoption du schéma d'investissement, l'adoption d'un nouveau projet d'établissement, le maintien de la spécificité de l'institution dans un contexte de plus fort engagement dans l'offre globale de soins.
Ces évolutions favorables demandent encore à être traduites dans les faits. Elles requerront une attitude positive des partenaires mais aussi des moyens financiers et une politique du personnel à la hauteur des enjeux.
Le programme d'investissement comporte des enjeux importants puisqu'il représente au minimum 50 millions d'euros.
En l'état des informations de votre rapporteur spécial, il serait financé à hauteur de 10 millions d'euros par le fonds de roulement, le reste étant pris en charge par une dotation du ministère de la défense.
Fin 2020, les dotations en fonds propres accordée à l'INI en 2017 et 2019 correspondant à ce plan de financement (35 millions d'euros) seraient consommées pour un peu moins de la moitié si le programme prévu devait se dérouler sans heurts.
Quant à la sollicitation du fonds de roulement de l'INI, si elle est restée limitée jusqu'à présent, le plan de financement de la rénovation de l'INI tel qu'annoncé devrait conduire à une ponction très forte sur un fonds de roulement qui serait ramené à l'étiage.
Évolution du fonds de roulement de l'INI depuis 2015
(en millions d'euros)
|
En millions d'euros |
2015 |
2016 |
Variation 2016/2015 |
2017 |
Variation 2017/2016 |
2018 |
2018/2017 |
2019 (p) |
Variation 2019/2018 |
|
21,4 |
21,27 |
-0,13 |
19,94 |
-1,33 |
20,28 |
0,34 |
18,48 |
-1,8 |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Votre rapporteur spécial, qui s'interroge sur le principe apparemment adopté d'une exclusivité de la participation des budgets militaires au financement du projet, dès lors que la patientèle de l'INI est principalement civile, restera attentif aux prolongements des impulsions données pour rénover l'INI.
6. De quelques situations à mieux prendre en considération
Les interventions de l'ONAC-VG et de l'INI sont d'autant plus stratégiques que, sans elles, certaines situations ne seraient que peu, voire nullement, prises en compte au titre de l'effort en faveur des anciens combattants.
Il convient notamment de rappeler que les conditions d'âge exigées pour disposer de la retraite du combattant (65 ans ou 62 ans mais sous certaines conditions) peuvent éloigner considérablement l'apparition des besoins de reconnaissance de la reconnaissance effective. Dans ces conditions, l'attribution d'une carte du combattant permet d'accéder à un certain nombre de processus d'accompagnement des anciens combattants, en particulier aux soutiens procurés par l'ONAC-VG.
Celui-ci fait alors office de filet de sécurité, ce qui, à défaut d'être optimal, doit être considéré comme précieux.
Les perspectives ouvertes par la réforme des retraites en cours de définition, qui appellent des clarifications, pourraient être de nature à aviver cette problématique. Les conditions dans lesquelles le bénéfice d'une retraite à jouissance immédiate pourra être maintenu doivent être au plus vite éclaircies.
|
En outre, il faut rappeler que le ministère a mis en oeuvre en 2018 une revue de certaines de ses interventions et des sollicitations qui lui sont adressées par le monde « anciens combattants ». Il convient de saluer cette initiative. Toutefois, sur les vingt-six sujets abordés, seul un petit nombre d'entre eux a fait l'objet d'une suite favorable. Votre rapporteur spécial insiste pour que des situations mal couvertes, comme celle des forces participant aux opérations de sécurité conduites dans le cadre de la protection des Français contre les actions terroristes (les opérations intérieures- OPINT) ou celle des personnes en charge, ou l'ayant été, de grands invalides de guerre soient mieux prises en compte. Sur ce dernier point, la mesure annoncée (voir supra) pour constituer une avancée, demeure trop partielle. Votre rapporteur spécial s'en est expliqué. Quant à la situation des rapatriés , s'il faut certes signaler la revalorisation substantielle de l'allocation de reconnaissance versée aux supplétifs de l'armée française en Algérie - une nouvelle revalorisation de 400 euros étant intervenue l'an dernier, il convient d'en souligner l'impact limité sur la situation des bénéficiaires malgré la création d'un dispositif de solidarité pour les enfants de harkis. Au demeurant, ces limites se retrouvent dans la charge budgétaire correspondante. En 2020, les crédits prévus se replient de 4,7 millions d'euros, le ministère recourant une fois de plus à la débudgétisation par prélèvement de la trésorerie de l'ONAC-VG d'une partie du coût des dispositifs correspondants. Tant le traitement budgétaire de ces allocations que leur niveau beaucoup trop éloigné de la logique de réparation qui devrait les inspirer ne peuvent être vus avec faveur par votre rapporteur spécial. |
* 11 Voir infra pour de plus amples développements sur les conditions d'indexation.
* 12 L'article L. 16 accorde des majorations de pensions aux victimes de motifs multiples d'invalidité.
* 13 Principalement sous l'effet des revalorisations du point d'indice de la fonction publique (0,6 % au 1 er juillet 2016 et 0,6 % au 1 er février 2017)
* 14 Hors rentes en cours de constitution (57 000).
* 15 Titulaires de la carte du combattant (CC) et/ou du titre de reconnaissance de la Nation (TRN). Ce chiffre, pour 2018, tient compte des nouvelles attributions de cartes et titres ainsi que des décès survenus en 2017.
* 16 Il s'agit des titulaires de pensions militaires d'invalidité (PMI) et de pensions de victimes civiles (PVC), hors détention de CC ou TRN, et des autres victimes de guerre non pensionnées.
* 17 Conjoints survivants, ascendants et orphelins de titulaires d'une PMI et PVC.
* 18 27 809 cartes auraient été délivrées à ce titre au 15 juillet 2019.
* 19 En complément d'une dotation de 5 millions d'euros mise en place en 2017.