EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 6 novembre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Joly, rapporteur spécial, sur la participation de la France au budget de l'Union européenne (article 36 du projet de loi de finances pour 2020).
M. Patrice Joly , rapporteur spécial . - Les crédits dédiés à la participation de la France au budget de l'Union européenne s'inscrivent dans le cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne voté il y a plusieurs années. Or, pour l'exercice 2020, le contexte a changé, et nous sommes à la charnière d'un nouveau CFP pour la période 2021-2027, qui est toujours en cours de discussion. De plus, les élections européennes ont modifié la donne, et nous sommes en attente de la constitution de la nouvelle Commission.
Si le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne constituait une mission budgétaire, ces crédits représenteraient notre quatrième poste de dépense. Ils s'élèvent cette année à 21,3 milliards d'euros ; si on y ajoute les droits de douane nets, la contribution de la France s'élève à 23,2 milliards d'euros, ce qui est relativement stable par rapport à l'année dernière. Il s'agit en effet d'une augmentation de 0,7 %, alors que la loi de programmation des finances publiques prévoyait une augmentation de 3,4 % entre 2019 et 2020.
Cette faible augmentation résulte d'un rythme de consommation des crédits plus faible que celui qui avait été prévu. Le rapport de la mission d'information sur la sous-utilisation chronique des fonds européens en France, qui a déposé son rapport le mois dernier, a estimé qu'avec une consommation d'environ 40 % des crédits disponibles, notre pays se situait dans la moyenne. Cette situation n'est pas satisfaisante, et les fonds européens pourraient davantage contribuer au soutien et à la vitalité de l'économie nationale.
Le retard dans la consommation des crédits génère un reste à liquider considérable. En 2017, le reste à liquider s'élevait à 267 milliards d'euros. Il devrait s'établir à 313 milliards d'euros à la fin de l'année 2020, ce qui équivaut à presque deux années budgétaires de l'Union européenne. La Cour des comptes européenne s'en est récemment inquiétée.
Cette évaluation reste toutefois encore très incertaine, en raison du rythme de consommation des crédits que j'ai évoqué, mais également du fait de l'issue incertaine du Brexit. Si le Royaume-Uni décidait de ne pas honorer ses engagements financiers pris en décembre 2017, la contribution de la France pourrait être augmentée d'au moins un milliard d'euros. Des coupes budgétaires pourraient également être effectuées dans les dépenses de l'Union européenne, affectant les politiques communes.
La France est aujourd'hui le troisième contributeur net au budget de l'Union européenne, après l'Allemagne et le Royaume-Uni, mais le deuxième bénéficiaire des dépenses européennes en volume, après la Pologne, avec des dépenses réalisées en France s'élevant à près de 15 milliards d'euros en 2018. L'essentiel de ces crédits relèvent de la politique agricole commune, au titre du premier pilier à hauteur de 9,5 milliards d'euros et de 1,6 milliard d'euros pour le second pilier, dont une partie participe au développement local et à la transition des territoires ruraux.
Le budget 2020 de l'Union européenne n'est pas encore adopté à ce jour. La Commission européenne a présenté un budget prévoyant 168,3 milliards d'euros de crédits d'engagement et 153,6 milliards d'euros de crédits de paiement. Le Parlement européen a proposé une hausse de ces crédits, et notamment une augmentation de 2 milliards d'euros environ des dépenses en faveur du climat.
Cette préoccupation environnementale est d'ailleurs partagée par la nouvelle présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen. Dans son discours au Parlement européen en juillet dernier, elle a mentionné les enjeux climatiques. Autre point intéressant, elle a également proposé la création d'un système européen d'assurance chômage afin de prévoir le versement d'indemnités dans l'hypothèse d'une crise majeure et des interventions contra-cycliques.
Enfin, je souhaiterais revenir sur la création d'un budget de la zone euro, dont l'ambition était de mener des actions budgétaires contra-cycliques en cas de crise, en particulier en cas de chocs asymétriques entre les différents États de la zone euro. Cet instrument se justifiait aussi par le fait que la politique monétaire ne peut pas être mobilisée dans ces cas-là, car elle s'applique à l'ensemble des pays de la zone euro. Les ambitions initiales ont toutefois été fortement revues à la baisse, puisqu'il ne s'agirait plus d'un budget de la zone euro mais plutôt d'un instrument financier négocié dans le cadre de la programmation pluriannuelle 2021-2027, et que l'enveloppe qui lui serait allouée serait de l'ordre de 17 milliards d'euros sur sept ans, ce qui est faible. Par comparaison, le plan « Juncker » s'élevait à 315 milliards d'euros, ce qui donne une idée de la faible ambition de cet instrument. Une partie de ces crédits devrait être répartie selon des critères classiques d'allocation des fonds européens, et 20 % de cette enveloppe pourrait être alloué selon les besoins particuliers des pays faisant face à des difficultés, de façon différenciée.
Alors que les appels à la relance budgétaire apparaissent de plus en plus partagés, y compris en Allemagne, la faible capacité budgétaire de cet instrument est regrettable.
Quoi qu'il en soit, je vous propose, en l'état actuel des données disponibles, d'adopter l'article 36 sans modification.
M. Bernard Delcros . - Il y a des grandes disparités dans la facilité d'accès aux fonds européens, entre les petits et les grands porteurs de projet, il y a une asymétrie dans l'ingénierie dont ils disposent pour accéder à ces fonds.
Où en sommes-nous dans les négociations du prochain cadre financier pluriannuel, en particulier en ce qui concerne les dépenses de la politique agricole commune (PAC) ? Le budget de la PAC, et en particulier du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) qui est le principal outil de développement rural, devrait baisser. Quelle est la position de la France dans ces négociations ? A-t-elle évolué ? Peut-on avoir l'espoir de voir ces crédits augmenter ?
M. Jérôme Bascher . - Les variations de ce prélèvement sur recettes jouent énormément dans notre déficit public. Or, elles sont trop souvent passées sous silence. Or, les écarts sont considérables entre 2017 et 2020. Il s'agit d'une dépense publique au sens de la comptabilité nationale, mais d'un prélèvement sur recettes au sens budgétaire.
Quel sera selon vous l'impact du Brexit sur le montant du prélèvement sur recettes ?
M. Jean-François Rapin . - L'année dernière, on estimait déjà l'incertitude relative à l'issue du Brexit à 1 milliard d'euros. Cette année encore, nous faisons le choix de ne pas budgétiser cette incertitude. C'est une attitude de déni, et je le regrette et nous restons dans une situation d'incertitude, plutôt que de la clarifier.
M. Jean Bizet . - Je voterai évidemment les crédits de la participation de la France au budget de l'Union européenne, mais je formulerai trois regrets.
Premièrement, les ressources propres ne décollent pas. Je regrette qu'aucune solution pertinente n'ait émergé du rapport Monti pour diminuer la quote-part de participation des États.
Deuxièmement, je regrette que l'on ne règle pas le problème du « rabais du rabais » à l'occasion du Brexit. Ce point fait partie de nos principaux contentieux avec certains États membres, notamment l'Allemagne.
Troisièmement, je regrette que les États membres ne fassent pas davantage de prospective. D'un côté, l'Union européenne se tourne vers de nouvelles missions qui sont nécessaires, comme l'augmentation des moyens alloués à la politique de défense, ou encore la sécurité avec Frontex. Néanmoins, on utilise les lignes budgétaires des anciennes politiques, mais qui justement n'en sont pas. Je regrette que l'on ait de la PAC une perception d'une ancienne politique, alors qu'elle n'a jamais été aussi pertinente.
L'Europe est à front renversé par rapport à ses concurrents qui augmentent les moyens alloués à l'agriculture, notamment les États-Unis. Nous devons en la matière adopter une vision stratégique de cette activité. Les trois résolutions adoptées par le Sénat en ce sens sont restées lettre morte. Or, dans le prochain cadre financier pluriannuel, les crédits du second pilier devraient baisser de 25 %. Dans le même temps, les cofinancements nationaux devraient augmenter de près de 10 %.
Avec les membres de la commission des affaires européennes, nos homologues députés, et d'autres parlementaires européens, nous essayons d'interpeller la Commission européenne en vain. Si une baisse tendancielle des crédits de la PAC est amorcée, on ne pourra plus revenir en arrière. C'est une erreur d'analyse dramatique.
M. Philippe Dominati . - Quel est l'impact des élections européennes qui ont eu lieu cette année en termes de vision budgétaire pour les années à venir ? La mise en place de la nouvelle Commission européenne a-t-elle modifié les perspectives budgétaires pour les années à venir ? Une attention particulière a-t-elle été portée cette année au débat budgétaire, y compris dans les autres États membres ?
M. Patrice Joly , rapporteur spécial . - Pour répondre à Bernard Delcros, il convient effectivement de simplifier les conditions d'accès aux crédits européens pour les petits porteurs de projets dans la prochaine programmation pluriannuelle.
Les négociations du prochain cadre financier pluriannuel sont bloquées car les États membres ne parviennent pas encore à s'accorder sur un montant global du budget. La Commission européenne a proposé un budget à 1,14 % du RNB européen, le Parlement européen s'est prononcé en faveur d'un budget à hauteur de 1,3 %. Par conséquent, les négociations par politique, dont la PAC, sont encore en cours.
Si la France a pu faire preuve d'une forme de vague à l'âme concernant le futur budget de la PAC, notre pays reste bénéficiaire net de cette politique. Par conséquent, la France s'est prononcée plus fermement en faveur d'une préservation du budget de la PAC. On observe une stratégie d'alliance avec d'autres pays pour conserver le niveau de crédits de la PAC.
Concernant l'impact du Brexit, le risque est plus faible que l'année dernière car le Brexit a été reporté à plusieurs reprises. Par ailleurs, le nouvel accord trouvé le mois dernier entre les négociateurs britanniques et européens ne revient pas sur l'engagement financier pris en décembre 2017.
Sur la question des rabais, le coût de la correction britannique pour la France s'élève à 1,3 milliard d'euros environ. Toutefois, le retrait du Royaume-Uni se traduirait par une hausse de la quote-part de la France au budget de l'Union européenne. Donc la suppression des rabais pourrait être neutre pour la contribution de la France.
Il faut mener un travail politique afin de considérer que les problématiques agricoles sont devant nous et pas derrière nous. Il est fondamental que nous ayons une PAC intégrée et forte, c'est un enjeu de qualité de l'alimentation, mais aussi de souveraineté alimentaire. Ces sujets ne sont pas encore complètement portés par les sphères politiques, en particulier au niveau de l'Union européenne.
Le résultat des élections européennes s'est déjà traduit par les orientations du Parlement européen sur la question du budget de l'Union européenne pour 2020. L'agenda de la prochaine commission présenté par Ursula von der Leyen incarne également ces nouvelles orientations, sur la question du climat, mais aussi avec la création d'un mécanisme européen de réassurance chômage. Les négociations relatives au nouveau cadre financier pluriannuel interviendront dans le courant de l'année prochaine et s'inscriront dans cette perspective. Les choix politiques faits par les européens devront être traduits dans le budget de l'Union européenne, qui constitue le premier acte politique d'une institution.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 36 du projet de loi de finances pour 2020.