B. L'ÉVALUATION DU MONTANT DE LA CONTRIBUTION DE LA FRANCE AU BUDGET EUROPÉEN EST, PLUS ENCORE QUE LES ANNÉES PRÉCÉDENTES, ENTOURÉE DE NOMBREUSES INCERTITUDES
1. Alors que l'exercice 2020 constitue le dernier du cadre financier pluriannuel, le niveau de dépenses de l'Union européenne est difficile à anticiper
L'exercice budgétaire 2020 constitue le dernier de l'actuel cadre financier pluriannuel 2014-2020. Or, les dernières années du cadre financier pluriannuel sont habituellement marquées par une nette progression du niveau de dépenses de l'Union européenne , notamment en raison du décaissement des crédits relatifs à la politique de cohésion.
Cette évolution à la hausse du niveau de dépenses de l'Union européenne se traduit mécaniquement par une contribution accrue des États membres au budget de l'Union européenne .
Comme l'a noté la mission d'information du Sénat relative à la sous-utilisation chronique des fonds européens en France , à laquelle votre rapporteur spécial a participé, la montée en charge progressive des fonds européens n'est pas inédite. « L'utilisation limitée des fonds européens durant les premières années de programmation s'explique par de nombreux facteurs, tels que les délais requis par la désignation des autorités de gestion, le temps nécessaire à l'élaboration des maquettes et l'identification des projets ou encore les problèmes rencontrés dans le développement des systèmes d'information » 11 ( * ) .
Par exemple, en octobre 2019, le taux de paiement des crédits des fonds européens structurels et d'investissement (FESI) ne s'élevait qu'à 36 % pour l'ensemble des États membres de l'Union européenne.
Si le décaissement progressif des dépenses de l'Union européenne correspond à un cycle naturel de dépenses pluriannuelles, il ne peut être occulté que l'actuel cadre financier pluriannuel a connu des retards plus importants au démarrage que le cadre financier pluriannuel précédent.
Ainsi, la Cour des comptes européenne a relevé que le taux de paiement des FESI fin 2018 s'élevait à 27 % , soit 5 points de moins que le taux de paiement constaté à la fin de l'année 2011 12 ( * ) , c'est-à-dire à la fin de la cinquième année du précédent cadre financier pluriannuel.
En tout état de cause, une accélération du versement des crédits de paiement en cette fin de cycle n'est pas à exclure. Les retards « à l'allumage » constatés au début de l'actuel cadre financier pluriannuel rendent difficile tout exercice de prévision relative au niveau de dépenses de l'Union européenne pour 2020.
2. Le règlement financier du Brexit fait peser des incertitudes substantielles
Les hypothèses de dépenses et de recettes présentées par la Commission européenne au CCRP de mai dernier reposent sur le fait que le Royaume-Uni honorera ses engagements financiers envers l'Union européenne , tel qu'il l'avait promis en décembre 2017. Le Royaume-Uni s'était alors engagé à participer au financement du budget de l'Union européenne jusqu'en 2020, soit jusqu'à l'extinction de l'actuel cadre financier pluriannuel.
Néanmoins, le climat d'incertitude politique constaté à la fin du mois d'octobre dernier, à l'issue de l'annonce d'un nouvel accord de retrait trouvé entre les négociateurs britanniques et les négociateurs européens, a laissé planer le doute sur la fiabilité des engagements du Royaume-Uni.
Or, si le Royaume-Uni ne versait pas sa contribution au budget de l'Union européenne en 2020, le manque à gagner pour ce dernier pourrait s'élever entre 12 et 14 milliards d'euros environ , d'après la direction générale du Trésor.
Pour combler cette perte de recettes, la Commission européenne envisagerait d'augmenter les contributions nationales des États membres d'une part, et de procéder à des coupes budgétaires dans les politiques communes de l'Union européenne , telles que la politique de cohésion ou la politique agricole commune, d'autre part.
Reprenant les inquiétudes du Sénat exprimées à plusieurs reprises, le Gouvernement français a manifesté son désaccord à l'encontre de ce « plan » budgétaire . Ainsi, à l'occasion du débat postérieur au Conseil européen des 17 et 18 octobre dernier, la secrétaire d'État chargée des affaires européennes, Amélie de Montchalin, a déclaré au Sénat le 22 octobre 2019 que « si jamais les Britanniques venaient à ne pas payer leur contribution de 2020 (...) il faudrait alors absolument rappeler à la Commission européenne que nous nous opposons au plan qu'elle a imaginé, à savoir 6 milliards d'euros coupés dans les dépenses prévues - ce qui aurait des conséquences immédiates sur nos collectivités locales - et un appel à contribution des États membres de 6 milliards, soit plus d'un milliard d'euros pour la France » 13 ( * ) .
D'autres pistes ont été évoquées pour combler le non-versement par les britanniques de leur contribution. Ainsi, la Secrétaire d'État Amélie de Montchalin a indiqué aux sénateurs qu'il fallait mener « un travail technique sur ce sujet, peut-être par la BEI, la Banque européenne d'investissement, au capital de laquelle le Royaume-Uni a des parts ».
Interrogée sur cette possibilité par votre rapporteur spécial, la direction générale du Trésor a indiqué que l'étude de cette piste n'en était qu'à un stade précoce. En tout état de cause, votre rapporteur spécial constate que cette solution ne permettrait pas de résorber la totalité du manque à gagner pour l'Union européenne , et ne constituerait qu'une possibilité marginale et temporaire pour augmenter la trésorerie de l'Union européenne.
Votre rapporteur spécial considère que les dépenses de l'Union européenne, dont la mise en oeuvre est déjà suffisamment longue et pénible pour les porteurs de projets, ne doivent pas faire les frais des aléas diplomatiques des négociations de l'accord de retrait entre le Royaume-Uni et l'Union européenne .
Votre rapporteur spécial rappelle que le scénario selon lequel le Royaume-Uni ne s'acquitterait pas de sa contribution au budget européen pour 2020 est écarté si l'accord trouvé en octobre entre les négociateurs européens et britanniques est ratifié . En effet, celui-ci ne revient pas sur les engagements financiers pris par le Royaume-Uni en décembre 2017.
En cas de sortie sans accord, un « plan de contingence » 14 ( * ) a également été mis en place afin de sécuriser les dépenses de l'Union européenne au profit du Royaume-Uni en contrepartie de la contribution du Royaume-Uni au budget européen.
La perte sèche de recettes pour l'Union européenne ne se matérialiserait qu'en cas de sortie sans accord . Si celle-ci intervient au 31 janvier 2020, le Royaume-Uni ne se serait acquitté que d'un douzième de sa contribution au budget pour 2020, et les contributions nationales des États membres seraient alors augmentées. Si ce scénario n'est que l'une des possibilités envisagées, votre rapporteur spécial rappelle que les multiples rebondissements du « Brexit » nous invitent à anticiper tous les risques.
3. À plus long terme, le niveau de la contribution de la France dépend de l'issue des négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel
La Commission européenne a présenté le 2 mai 2018 ses propositions relatives au prochain cadre financier pluriannuel pour les années 2021 à 2027 . S'élevant à 1 135 milliards d'euros en crédits d'engagement (euros constants), ce budget pluriannuel correspondrait à 1,114 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne à 27 États membres, contre 1 % actuellement . Si cette progression doit être soulignée, compte tenu du fait que l'Union européenne devra faire face au retrait de l'un de ses principaux contributeurs, le Royaume-Uni, le niveau de dépenses proposé par la Commission européenne est inférieur aux ambitions précédemment affichées. En outre, le Parlement européen s'est prononcé à plusieurs reprises en faveur d'un niveau de dépenses fixé à 1,3 % du RNB 15 ( * ) .
Alors que la Commission européenne ambitionnait d'obtenir un accord de principe sur le volume du prochain cadre financier pluriannuel avant les élections européennes de mai 2019, ce calendrier a nécessairement été perturbé par les blocages persistants entre les États membres .
La question du volume global du cadre financier pluriannuel cristallise toujours une partie de l'opposition. Ainsi, certains États membres contributeurs nets comme le Danemark, la Suède, l'Autriche, l'Allemagne et les Pays-Bas défendent l'idée d'un budget limité à 1 % du RNB à 27 États membres, au motif que le retrait du Royaume-Uni devrait se traduire par une diminution des dépenses de l'Union européenne.
Par ailleurs, la question des priorités politiques à financer continue de diviser . Alors que la Commission européenne souhaite mettre l'accent sur le financement de la recherche, de l'innovation, de la défense et de la sécurité des frontières, certains États membres, y compris la France appellent à ne pas opposer les « anciennes » politiques communes, comme la politique de cohésion, et les « nouvelles » politiques, au regard de l'importance des premières en matière de réduction des inégalités et de convergence économique.
Votre rapporteur spécial rappelle que le Sénat a pris des positions fermes quant à la préservation de la politique agricole commune (PAC) d'une part, et la politique de cohésion d'autre part.
Ainsi, il a adopté deux propositions de résolutions européennes concernant la PAC, le 6 juin 2018 16 ( * ) puis le 7 mai 2019 17 ( * ) , appelant au maintien de ses moyens budgétaires et en refusant que la PAC constitue une variable d'ajustement pour le budget de l'Union européenne. Le Sénat estime « l'état de l'agriculture européenne et française trop fragile pour faire l'objet de "coupes sombres" budgétaires » , et « déplore que la PAC soit présentée comme une "vieille politique" ayant une moindre " valeur ajoutée européenne " ».
Concernant la politique de cohésion , le Sénat a adopté une proposition de résolution le 2 juillet 2018 18 ( * ) déplorant que les propositions pour le prochain cadre financier pluriannuel entérinent une réduction des crédits qui lui sont alloués, et demandant au Gouvernement « de tenir une position ferme et exigeante sur la mobilisation des ressources nécessaires pour atteindre les objectifs stratégiques de la politique de cohésion régionale au risque, à défaut, de mettre en péril une politique européenne d'innovation, de croissance et d'inclusion sociale , décidée et mise en oeuvre au plus près des territoires ».
Pour sa part, votre rapporteur spécial estime que les propositions de la Commission européenne présentées en mai 2018 n'intègrent pas suffisamment les besoins des territoires non urbains de l'Union européenne . Ainsi, votre rapporteur spécial continue de rappeler au Gouvernement la nécessité de garantir une meilleure prise en compte des territoires ruraux dans les négociations en cours.
Outre la définition des volumes financiers, les négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel devraient permettre une remise à plat de certains mécanismes en matière de recettes , ce qui aurait un effet sur les contributions nationales des États membres.
Ainsi, la Commission européenne a proposé la suppression progressive des « rabais » , c'est-à-dire les mécanismes de correction des contributions de certains États membres qui, historiquement, faisaient face à de déséquilibres entre leur participation au budget européen et leur taux de retour sur les dépenses de l'Union européenne. Actuellement, outre le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Autriche, la Suède et les Pays-Bas bénéficient d'un mécanisme de compensation.
La disparition de la correction britannique, puis de l'ensemble des rabais, diminuerait en théorie la contribution de la France d'un montant compris entre 1 et 1,5 milliard d'euros , d'après la direction du budget. Toutefois, il serait erroné d'estimer que la contribution de la France diminuerait nécessairement, étant donné que le retrait du Royaume-Uni entrainerait, à niveau de dépenses de l'Union européenne inchangé, une hausse de la contribution de la France 19 ( * ) .
Ainsi, il n'est pas étonnant que les États membres bénéficiant du mécanisme de compensation soient les mêmes que ceux qui défendent l'idée d'un budget pluriannuel limité à 1 % du RNB à 27 États membres.
Par ailleurs, la Commission européenne a proposé de réduire de 20 % à 10 % la quote-part des droits de douane conservés par les États membres au titre des frais de perception .
Étant donné que la ressource RNB de l'Union européenne constitue la « ressource d'équilibre », l'abaissement de la part des frais de perception ne se traduirait pas par un surplus de recettes budgétaires pour l'Union européenne, mais par un changement de répartition entre les différents types de recettes alimentant son budget . De plus, toute modification du taux de retenue au titre des frais de perception modifie la répartition entre les États membres de leur contribution au titre des droits de douanes, et celle au titre de la ressource RNB .
La direction du budget a indiqué à votre rapporteur spécial que cette proposition pourrait avoir un effet non négligeable sur le montant de la contribution française. En effet, « pour la France qui, au titre de sa ressource RNB, contribue davantage en proportion par rapport à la ressource des droits de douanes, la proposition de la Commission se traduirait pour le cadre financier pluriannuel 2021-2027 par une diminution nette de sa contribution d'environ 230 millions d'euros par an en moyenne . En valeur, elle serait la principale bénéficiaire de cette modification . À l'inverse, le coût du changement de répartition serait presque entièrement supporté par deux pays : la Belgique et les Pays-Bas (...) qui par leur situation portuaire collectent beaucoup de droits de douanes » 20 ( * ) .
En tout état de cause, votre rapporteur spécial déplore que les négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel pâtissent d'un retard qui pourrait porter préjudice au démarrage des programmes opérationnels dès janvier 2021 . Dans cette perspective, les conclusions du Conseil européen des 17 et 18 octobre paraissent peu encourageantes, dans la mesure où le Conseil européen attend décembre prochain pour évaluer un cadre de négociations chiffré 21 ( * ) .
* 11 « Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires », rapport d'information n° 745 (2018-2019) de Colette Mélot, fait au nom de la mission d'information sur la sous-utilisation chronique des fonds européens en France, p. 69.
* 12 Rapport annuel de la Cour des comptes sur l'exécution du budget relatif à l'exercice 2018, point 2.22, p. 44.
* 13 Compte-rendu de la séance publique du 22 octobre 2019.
* 14 Proposition de règlement du Conseil relatif à des mesures portant sur l'exécution et le financement du budget général de l'Union en 2020 eu égard au retrait du Royaume-Uni de l'Union (COM(2019) 461 final), approuvé en première lecture par le Parlement européen le 22 octobre 2019.
* 15 Le lecteur est invité à se reporter à « Les ambitions de l'Union européenne et de la France pour le prochain cadre financier pluriannuel », rapport d'information n° 651 (2017-2018) du 11 juillet 2018 de Patrice Joly, fait au nom de la commission des finances, p. 20.
* 16 Résolution européenne n° 116, devenue résolution du Sénat le 6 juin 2018, en faveur de la préservation d'une politique agricole commune forte, conjuguée au maintien de ses moyens budgétaires.
* 17 Résolution européenne n° 96, devenue résolution du Sénat le 7 mai 2019, sur la réforme de la politique agricole commune (PAC).
* 18 Résolution n° 131, devenue résolution du Sénat le 2 juillet 2018, pour une politique régionale européenne ambitieuse au service de la cohésion territoriale.
* 19 D'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial.
* 20 Idem.
* 21 Les conclusions du Conseil européen des 17 et 18 octobre 2019 indiquent que « le Conseil européen a procédé à un échange de vues sur des points essentiels du prochain cadre financier pluriannuel (...). A la lumière de cet échange de vues, il invite la présidence à présenter un cadre de négociation, assorti de chiffres, avant la réunion du Conseil européen de décembre 2019 ».