EXPOSÉ GÉNÉRAL
Madame, Monsieur,
C'est un motif de grande satisfaction que de voir une proposition de loi d'initiative sénatoriale, remarquablement novatrice et utile à nos territoires , parvenir après un peu plus d'un an au terme de son examen parlementaire.
La proposition de loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires , déposée par notre collègue Françoise Gatel le 24 mai 2018, a été adoptée par le Sénat, dans une rédaction enrichie mais conforme à son esprit initial, le 11 décembre dernier.
Alors que le développement des communes nouvelles apparaît comme une voie prometteuse pour redynamiser l'administration communale , cet échelon de proximité indispensable à la qualité du service public comme à la vitalité de la démocratie locale, ce texte a d'abord pour objet de faciliter leur fonctionnement au cours de leurs premières années d'existence, en aménageant une progression plus graduelle vers le droit commun applicable aux communes. C'est ainsi que l' article 1 er tend à relever l'effectif du conseil municipal d'une commune nouvelle après son premier renouvellement, pour éviter une chute trop brusque du nombre de ses conseillers municipaux. L' article 3 vise à déroger au principe de complétude du conseil municipal pour la première élection du maire et des adjoints, et à garantir que le renouvellement anticipé du conseil municipal d'une commune nouvelle n'a pas pour effet d'accélérer le retour à sa composition de droit commun. Dans le même esprit, l' article 6 a pour objet de lisser dans le temps certains effets de seuil auxquels sont exposées les communes nouvelles en raison de la population qu'elles regroupent.
Le régime des communes nouvelles défini par le législateur en 2010 a défini un juste équilibre entre la création d'une collectivité territoriale nouvelle à part entière et la préservation de l'identité des communes historiques , grâce à l'institution facultative de « communes déléguées » . Ce modèle ayant fait ses preuves, l' article 9 de la proposition de loi, introduit par le Sénat en première lecture par l'adoption d'un amendement de notre collègue Martine Berthet, prévoit que, dans les communes nouvelles créées depuis 2010 et ayant englobé une ou plusieurs communes nouvelles créées sous le régime de la loi « Marcellin » de 1971 1 ( * ) , des communes déléguées puissent être recréées, dans un délai d'un an, sur le territoire des anciennes communes « associées ». Pour plus de souplesse, les articles 7 et 10 , introduits à l'initiative de notre collègue Hervé Maurey, ont pour objet d'autoriser le conseil municipal d'une commune nouvelle à supprimer une partie seulement des communes déléguées ou des annexes de la mairie qui leur sont affectées. L' article 11 , issu d'un amendement de notre collègue Olivier Paccaud, prévoit pour sa part que le conseil municipal d'une commune nouvelle puisse, par dérogation, se réunir non pas à la maison commune, mais dans une annexe de la mairie, notamment au « siège » d'une commune déléguée.
Enfin, et c'est là l'une des principales innovations du texte, il est prévu à l' article 4 qu'une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre soit dispensée de l'obligation de se rattacher à un autre EPCI à fiscalité propre, pour constituer ce qu'il est désormais convenu d'appeler une « commune-communauté » . C'est une mesure de bon sens, car une telle commune nouvelle a par définition la taille suffisante pour exercer elle-même les compétences ordinairement transférées au niveau intercommunal ; par hypothèse, son périmètre est également censé être adapté à la carte des bassins de vie et des unités urbaines, cohérent avec les autres échelons de l'action publique et suffisamment large pour garantir la solidarité financière entre des territoires d'inégale richesse 2 ( * ) .
Lors de son examen en première lecture par l'Assemblée nationale , en commission le 3 juillet dernier, puis en séance publique le 10 juillet, la proposition de loi n'a connu que des évolutions limitées, qui ne remettent pas en cause ses principaux objectifs . Elles seront examinées en détail dans la suite de ce rapport.
Malgré quelques réserves ponctuelles, votre commission a estimé que le texte soumis à son examen constituait un excellent compromis . Elle n'a donc pas souhaité le modifier, car certaines dispositions doivent entrer en vigueur sans plus tarder pour s'appliquer lors des prochaines élections municipales, qui se tiendront en mars 2020 .
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Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté la proposition de loi sans modification .
* 1 Loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes .
* 2 Tels sont, en effet, les principaux critères légaux ayant présidé à la refonte de la carte intercommunale au 1 er janvier 2017, en application du III de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales.