Projet de loi de transformation de la fonction publique : Rapport

TITRE IV
FAVORISER LA MOBILITÉ ET
ACCOMPAGNERLES TRANSITIONS PROFESSIONNELLES
DES AGENTS PUBLICS

CHAPITRE IER
FORMATION, MOBILITÉ

Article 21
(art. 22 quater de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits
et obligations des fonctionnaires ; art. 2-1 de la loi n° 84-594
relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale
et complétant la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; art. L. 6323-3 du code du travail)
Garantie de la portabilité des droits liés au compte personnel de formation en cas de mobilité entre secteur public et secteur privé

Le projet de loi de transformation de la fonction publique vise notamment à fluidifier la mobilité des agents du secteur public vers le secteur privé et à faciliter le recrutement de contractuels, dont potentiellement des personnes ayant une expérience professionnelle dans le secteur privé. Dans un contexte où les mobilités entre secteur public et secteur privé vont être amenées à se développer, il est nécessaire d'assurer la portabilité des droits à la formation professionnelle entre ces secteurs. Or cette portabilité n'est actuellement pas possible, en raison de la monétisation, par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, des droits à formation acquis dans le secteur privé et du maintien, parallèlement, d'un décompte des droits à la formation en heures dans le secteur public.

• Le droit à la formation professionnelle dans le secteur privé

La loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale a instauré le compte personnel de formation (CPF), ouvert pour toute personne salariée, à la recherche d'un emploi, travailleur indépendant, membre d'une profession libérale ou d'une profession non salariée ou conjoint collaborateur. Le CPF était comptabilisé en heure, et alimenté de la manière suivante : 24 heures par année de travail à temps complet jusqu'à l'acquisition d'un crédit de 120 heures, puis 12 heures par année de travail à temps complet, dans la limite d'un plafond total de 150 heures ^{421 ( * )} . Les salariés peu qualifiés bénéficiaient d'une alimentation de 48 heures par an pour un plafond porté à 400 heures.

L'article 1 ^er de loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 précitée a réformé le CPF des personnes relevant du code du travail, avec pour principale conséquence de le monétiser. Par ailleurs, cette loi a transféré au niveau réglementaire la fixation du niveau de l'alimentation annuelle et du plafond du CPF, l'article L. 6323-11 du code du travail ne déterminant plus que l'euro comme unité de compte du CPF. C'est désormais l'article R. 6323-1 du code du travail qui établit l'alimentation du CPF à 500 euros par année et son plafond à 5 000 euros. Pour les salariés peu qualifiés, le CPF est alimenté à hauteur de 800 euros par an dans la limite d'un plafond de 8 000 euros ^{422 ( * )} .

Les droits à formation acquis avant l'entrée en vigueur de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel ont été convertis en euros à hauteur de 15 euros par heure ^{423 ( * )} .

• Le droit à la formation professionnelle dans le secteur public

L'ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d'activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique a redéfini le droit à la formation professionnelle dans la fonction publique. L'ordonnance a introduit le CPF dans le statut général des fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales ^{424 ( * )} .

Le CPF comptabilise, en heures, les droits à formation acquis par les fonctionnaires et les agents contractuels de la fonction publique. Comme le secteur privé avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 précitée, il est alimenté à hauteur de 24 heures par année de service jusqu'à l'acquisition de 120 heures, puis de 12 heures par an, dans la limite d'un plafond global de 150 heures. Des conditions d'alimentation et de plafonnement des droits à la formation plus favorables ont été définies pour les fonctionnaires de catégorie C n'ayant pas de BEP ou de CAP : le compte est alors alimenté à hauteur de 48 heures par an, avec un plafond porté à 400 heures. Par ailleurs, les fonctionnaires engagés dans un projet d'évolution professionnelle visant à prévenir une situation d'inaptitude à l'exercice de leurs fonctions bénéficient d'un crédit d'heures supplémentaires, dans la limite de 150 heures.

L'article 21 du projet de loi de transformation de la fonction publique vise à permettre la portabilité des droits liés au CPF en cas de mobilité entre les secteurs public et privé. La portabilité des droits à formation est prévue par l'article 5 de l'ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 précitée pour les agents du secteur public et par l'article L. 6323-3 du code du travail pour les personnes travaillant dans le secteur privé ou en recherche d'emploi. Or, depuis l'entrée en vigueur de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, la différence d'unité de compte du CPF (heures dans le secteur public, euros dans le secteur privé) empêche les personnes ayant effectué une mobilité entre secteur public et secteur privé de se prévaloir des droits acquis dans le secteur dont elles dépendaient auparavant. Concrètement, ces personnes disposent actuellement, sur le service en ligne dédié ^{425 ( * )} , de deux compteurs, comptabilisant leurs droits à formation dans deux unités différentes.

Afin de permettre cette portabilité, l'article 21 modifie donc l'article 22 quater de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et l'article 2-1 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, afin :

- de prévoir la conversion des droits acquis en euros au titre d'une activité relevant du code du travail ;

- de faire passer du domaine législatif au domaine réglementaire la détermination du niveau maximal d'alimentation annuelle du CPF et du niveau de son plafond. Il est à noter toutefois que ces niveaux ont initialement été fixés par ordonnance ^{426 ( * )} et que les niveaux du droit individuel à la formation DIF, système ayant précédé celui du CPF, étaient fixés par décret.

L'article 21 modifie également l'article L. 6323-3 du code du travail afin de prévoir la conversion des droits à formation acquis dans le secteur public.

Un décret en Conseil d'État est prévu afin de préciser les quotités d'heures pour l'alimentation annuelle et le plafond du CPF, ainsi que les modalités de conversion des droits à formation acquis d'heures en euros et d'euros en heures.

À l'Assemblée nationale, la commission des lois a adopté un amendement de notre collègue députée Mme Catherine Fabre, prévoyant l'information des fonctionnaires sur l'ouverture et l'utilisation de leurs droits lors de leur entretien professionnel annuel. Cet amendement, modifiant l'article 55 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, a été intégré au 2° du II de l'article 12 du projet de loi, qui proposait une nouvelle rédaction de cet article 55. La commission a également adopté un amendement rédactionnel de Mme la rapporteure Émilie Chalas.

Sur proposition de vos rapporteurs, votre commission a adopté un amendement COM-407 de clarification rédactionnelle. Elle a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 22
Habilitation à légiférer par ordonnances pour réformer les modalités
de recrutement et de formation des fonctionnaires

L'article 22 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour réformer les modalités de recrutement et de formation des fonctionnaires.

Le délai d'habilitation serait fixé à dix-huit mois à compter de la publication de la loi , le Gouvernement disposant ensuite de trois mois pour déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement.

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a encadré beaucoup plus strictement cette habilitation . Elle a explicité ses attentes concernant la diversification des profils dans la haute fonction publique et a refusé la fusion, par voie d'ordonnances, de diverses écoles.

1. La formation des fonctionnaires

74 écoles de service public interviennent dans la formation des fonctionnaires ^{427 ( * )} . Dans le versant étatique, « la répartition des rôles entre écoles, et entre écoles et administrations, est loin de s'apparenter à un jardin à la française » ^{428 ( * )} .

Responsables de la formation des enseignants, les écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ESPE) forment près de 30 % des agents.

Les écoles du service public

Versants	Écoles	Lieux d'implantation
État	Centre d'instruction navale	Brest
	Centre de formation de l'INSEE	Libourne
	Centre de formation de la police nationale	Chassieu
	Centre de ressources, d'expertise et de performance sportive	17 répartis sur le territoire
	Centre des hautes études de Chaillot	Paris
	École nationale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes	Montpellier-Montreuil
	École de formation des sous-officiers de l'armée de l'air	Rochefort
	Cinq écoles de gendarmerie	Châteaulin, Chaumont, Montluçon, Rochefort, Tulle
	École de santé des armées	Paris
	École des commissaires des armées	Salon-de-Provence
	École des officiers de l'armée de l'air	Salon-de-Provence
	École des officiers de la gendarmerie nationale	Melun
	École nationale de l'administration	Strasbourg
	École nationale d'administration pénitentiaire	Agen
	École nationale de formation agronomique	Castanet Tolosan
	École nationale de l'aviation civile	Toulouse
	École nationale de la magistrature	Bordeaux
	École nationale de la sécurité et de l'administration de la mer	Nantes
	École nationale de la statistique et de l'administration économique	Palaiseau
	École nationale de la statistique et de l'analyse de l'information	Bruz
	Sept écoles nationales de police	Oissel, Nîmes, Périgueux Reims, Roubaix, Saint-Malo, Sens
	École nationale de protection judiciaire de la jeunesse	Roubaix
	École nationale des brigades des douanes	La Rochelle
	École des douanes	Tourcoing
	Cinq écoles nationales des finances publiques	Clermont-Ferrand, Lyon, Noisiel, Toulouse, Nevers
	École nationale des greffes	Dijon
	École nationale des ponts et chaussées	Champs-sur-Marne
	École nationale des sciences géographiques	Champs-sur-Marne
	École nationale des services vétérinaires	Marcy-l'Étoile
	École nationale des sous-officiers d'active	Saint-Maixent-l'École
	École nationale des techniciens de l'équipement	Valenciennes
	École nationale des travaux publics de l'État	Vaulx-en-Velin
État (suite)	École nationale du génie de l'eau et de l'environnement	Strasbourg
	École nationale du génie rural, des eaux et des forêts	Paris
	École nationale supérieure d'application de la police nationale	Toulouse
	École nationale supérieure de la police	Cannes-Écluse
	École nationale supérieure de météorologie	Toulouse
	École nationale supérieure des sciences de l'information et des bibliothèques	Villeurbanne
	École navale et groupe des écoles du Poulmic	Lanvéoc
	École spéciale militaire	Saint-Cyr
	École supérieure de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche	Chasseneuil-du-Poitou
	École supérieure du professorat et de l'éducation	32 réparties sur le territoire
	Institut de formation de l'environnement	Paris
	Institut national de formation de la police nationale	Clermont-Ferrand
	Institut national de formation des personnels du ministère de l'agriculture	Corbas
	Institut national du patrimoine	Paris
	Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle	Marcy-l'Étoile
	Institut national supérieur des sciences agronomiques, de l'alimentation et de l'environnement	Dijon
	Cinq instituts régionaux d'administration	Bastia, Lille, Lyon, Metz, Nantes
	École nationale supérieure de techniques avancées - École polytechnique	Palaiseau
	École nationale supérieure des mines	Paris
Hospitalier	École des hautes études en santé publique	Rennes
	École nationale supérieure de la sécurité sociale	Saint-Étienne
Territorial	École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers	Aix-en-Provence
	Quatre instituts nationaux spécialisés d'études territoriales	Angers, Dunkerque, Montpellier, Nancy
	Institut national des études territoriales	Strasbourg

Source : commission des lois du Sénat, à partir du rapport
Les écoles de service public et la diversité , op. cit.

L'organisation de la formation varie d'un versant à l'autre de la fonction publique.

1.1. La fonction publique d'État

En matière de formation initiale, il faut distinguer les écoles interministérielles (École nationale d'administration, Instituts régionaux d'administration) ^{429 ( * )} et les écoles ministérielles (École nationale des finances publiques, École nationale de l'administration pénitentiaire, etc .).

Comme l'indique l'étude d'impact, les organismes de formation relèvent de différentes catégories juridiques . À tire d'exemple, l'École nationale des ponts et chaussées est un établissement public à caractère scientifique alors que les Instituts régionaux d'administration sont des établissements publics à caractère administratif.

Dans la plupart des cas, les règles de fonctionnement de ces écoles sont fixées par décret, sauf pour quelques entités qui relèvent du domaine législatif .

Les écoles relevant du domaine législatif (versant étatique)

Écoles	Base juridique
École nationale de la magistrature	Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature
École nationale de l'administration	Ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et au statut de certaines catégories de fonctionnaires et instituant une direction de la fonction publique et un conseil permanent de l'administration civile
École polytechnique	Art. L. 675-1 du code de l'éducation

Source : commission des lois du Sénat

À l'issue de leur formation initiale, les fonctionnaires sont répartis entre les 293 corps de l'État .

Chaque ministère reste libre de définir ses plans de formation continue . En 2017, la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) a toutefois élaboré un schéma directeur de la formation professionnelle tout au long de la vie, censé orienter les actions de formation des ministères.

1.2. La fonction publique territoriale

Dans le versant territorial, chaque employeur verse une cotisation de 0,9 % de sa masse salariale au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ^{430 ( * )} , pour un montant annuel d'environ 350 millions d'euros. En contrepartie, ses agents peuvent assister aux formations proposées par le CNFPT ^{431 ( * )} .

Le CNFPT gère également l'Institut national des études territoriales (INET) , chargé de la formation initiale des administrateurs territoriaux, des ingénieurs en chef territoriaux et des conservateurs territoriaux de bibliothèques et du patrimoine.

Outre les formations du CNFPT, les employeurs territoriaux peuvent recourir à des prestataires extérieurs, sur leur budget propre.

Les agents territoriaux sont répartis dans cinquante-trois cadres d'emplois, eux-mêmes regroupés en dix filières (« administrative », « culturelle », « médico-sociale », etc .).

1.3. La fonction publique hospitalière

Dans le secteur hospitalier, la formation initiale des cadres administratifs est principalement assurée par l'École des hautes études en santé publique (EHESP) située à Rennes.

L'école dispose de 14 filières de formation (directeurs d'hôpitaux, directeurs d'établissement sanitaire, social et médico-social, etc .).

L'Association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH) est chargée de collecter, de gérer et de mutualiser les crédits de formation continue des employeurs hospitaliers ^{432 ( * )} .

2. Les objectifs de l'habilitation à légiférer par ordonnances

Comme le confirme Mme Émilie Chalas, rapporteure de l'Assemblée nationale ^{433 ( * )} , l'article 22 vise prioritairement à mettre en oeuvre les annonces du Président de la République concernant la réforme de la haute fonction publique.

Cette habilitation à légiférer par ordonnances constituerait le fondement des travaux de la mission de réflexion confiée le 14 mai dernier à M. Frédéric Thiriez , avocat aux conseils ^{434 ( * )} .

Les déclarations du Président de la République (25 avril 2018)

La haute fonction publique « a bâti ce que nous sommes, elle a pris beaucoup de responsabilités et je suis profondément attaché au modèle méritocratique , un élitisme républicain qui fait qu'on attire dans l'État les meilleurs pour pouvoir régler les problèmes les plus complexes.

Néanmoins, des changements sont à faire. En termes de recrutement d'abord, est-ce que notre haute fonction publique ressemble à la société que nous sommes ? Non . Ce n'est pas vrai. Elle ne lui ressemble pas [...]. Ce ne sont plus des filières méritocratiques où quand on vient d'une famille d'ouvriers, de paysans, d'artisans, on accède facilement à l'élite de la République.

[...] Si on veut que les hauts fonctionnaires soient formés différemment, il faut repenser la formation , qu'elle soit plus ouverte au monde académique, à la recherche, à l'international qu'il y ait dans le parcours plus d'expériences de terrain, qu'elle soit sans doute plus ouverte aussi au monde universitaire et à ce qu'il apporte, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

[...] Nous devons gérer très différemment les carrières de nos hauts fonctionnaires , avoir davantage de passerelles tout au long de la vie professionnelle pour permettre, avec des règles de déontologie extrêmement strictes, à des gens qui viennent du privé et du monde associatif, d'intégrer la haute fonction publique à différents moments mais on doit aussi mettre à l'épreuve les jeunes hauts fonctionnaires, ils ne peuvent pas tout de suite accéder aux postes suprêmes et avoir la garantie de ne jamais les quitter. Je souhaite que nous mettions fin aux grands corps .

[...] Je pense que, pour faire la réforme que j'évoquais, il faut supprimer, entre autres, l'ENA [...] pour bâtir quelque chose qui fonctionne mieux [...]. Sur ce sujet, je ne crois pas du tout au rafistolage : [...] si vous gardez les mêmes structures, les habitudes sont trop fortes, les habitudes sont là ».

L'habilitation à légiférer par ordonnances couvrirait trois thématiques : les acteurs de la formation, le recrutement et la formation des agents de catégorie A et la formation des agents les moins qualifiés, handicapés ou exposés à des risques professionnels.

2.1. Les acteurs de la formation

Le Gouvernement serait habilité à « organiser le rapprochement et [à] modifier le financement des établissements publics et services » de formation « pour améliorer la qualité du service rendu aux agents et aux employeurs publics ».

D'après Mme Émilie Chalas, rapporteure de l'Assemblée nationale, il s'agit de « développer une synergie entre les écoles qui concourent à la formation des cadres des trois versants - l'ENA, l'Institut national des études territoriales (INET) et l'École des hautes études de la santé publique (EHESP) - et de renforcer ainsi une culture commune de l'encadrement au sein de la fonction publique » ^{435 ( * )} .

L'habilitation serait toutefois beaucoup plus large.

Elle permettrait, à titre d'exemple, de revoir intégralement le modèle de financement du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) .

2.2. Le recrutement et la formation des agents de catégorie A

Cette habilitation vise, en outre, à réformer les modalités de recrutement des agents de catégorie A, à harmoniser leur formation initiale et à développer leur formation continue .

Sa finalité resterait très large : accroître « la culture commune de l'action publique » des agents ainsi que « leur capacité d'adaptation à la diversité des missions qui leur sont confiées et leur mobilité géographique et fonctionnelle ».

L'étude d'impact ne précise guère les objectifs poursuivis , évoquant uniquement la nécessité « d'éviter le frein au changement » ^{436 ( * )} .

2.3. La formation des agents les plus vulnérables

Enfin, le Gouvernement serait habilité à légiférer par ordonnances pour renforcer la formation des agents les moins qualifiés, en situation de handicap ou exposés à des risques d'usure professionnelle afin de « favoriser » leur progression de carrière.

Il s'agit d'un sujet majeur, comme l'a souligné le rapport d'information « Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique », précité ^{437 ( * )} .

Dans l'exemple du département du Rhône, 26 % des agents déclarés inaptes à l'exercice de leurs fonctions n'ont aucun diplôme ; 50 % ont un CAP ou un BEP ^{438 ( * )} .

3. La position de la commission : mieux encadrer l'habilitation à légiférer par ordonnances

Vos rapporteurs partagent les principaux objectifs de l'article 22 du projet de loi , notamment en ce qui concerne la diversification des profils dans la haute fonction publique.

Comme l'a indiqué M. Olivier Rousselle, conseiller d'État, « l'administration n'est pas entièrement responsable du manque de diversité de son recrutement, mais ne peut en être dédouanée [...]. La relative étroitesse des viviers dans lesquels recrute la fonction publique appelle, de la part de l'administration, une action déterminée » ^{439 ( * )} .

Tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, l'article 22 présente toutefois une grande fragilité juridique .

Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le Gouvernement doit indiquer avec suffisamment de précision les finalités de l'ordonnance et ses secteurs d'intervention ^{440 ( * )} .

En l'espèce, chaque thème de l'habilitation est particulièrement large, notamment en ce qui concerne les acteurs de la formation, tandis que l'étude d'impact reste imprécise .

Afin de préserver les droits du Parlement, votre commission a strictement encadré cette habilitation en poursuivant trois objectifs (amendement COM-397 des rapporteurs) .

En premier lieu, elle a refusé que des écoles de service public soient fusionnées par ordonnances, privilégiant la création d'un tronc commun d'enseignements relatifs aux services publics, à la déontologie et aux ressources humaines pour les agents de catégorie A.

En deuxième lieu, votre commission a explicité ses attentes concernant la diversification des profils de hauts fonctionnaires, tout en rappelant l'importance d'une sélection au mérite .

Souhaitant que les expériences professionnelles et la connaissance des territoires soient prises en compte, elle a donné une priorité :

- au développement des classes préparatoires intégrées (CPI) . À titre d'exemple, sur les 138 élèves formés par la CPI de l'École nationale d'administration ^{441 ( * )} en 2018, 79 ont réussi un concours de catégorie A+ et 54 un concours de catégorie A ;

- à l'extension de l'apprentissage ;

- à la rénovation des concours internes , qui constituent un outil essentiel de mobilité pour les agents.

L'ordonnance devrait également respecter les spécificités des fonctions juridictionnelles des magistrats judiciaires, administratifs et financiers, conformément à la lettre de mission de M. Frédéric Thiriez.

En dernier lieu, le Gouvernement serait habilité à légiférer par ordonnances pour développer la formation continue des agents et mieux gérer leurs parcours de carrière « en favorisant les mobilités entre les trois versants de la fonction publique et vers le secteur privé », sous réserve des contrôles de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Il s'agit d' inciter l'État à construire une véritable politique des ressources humaines envers ses hauts fonctionnaires , comme l'a préconisé la commission d'enquête sénatoriale sur les mutations de la Haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République ^{442 ( * )} .

L'habilitation à légiférer par ordonnances pour favoriser l'évolution professionnelle des agents les plus vulnérables serait maintenue.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié .

Article 22 bis AA (nouveau)
(art. L. 511-6-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)
Dérogation à la formation obligatoire des agents de police municipale
au titre de la reconnaissance de l'expérience professionnelle

Issu de l' amendement COM-388 de vos rapporteurs, l'article 22 bis AA tend à permettre aux agents nommés au sein des cadres d'emploi de la police municipale d'être dispensés, en tout ou partie, de leur obligation de formation initiale à raison de la reconnaissance de leurs expériences professionnelles antérieures.

En l'état du droit, les agents nommés dans les cadres d'emploi de la police municipale soit au titre d'un recrutement par concours, soit au titre d'un détachement, sont soumis, en vertu de leurs statuts particuliers, à une période obligatoire de formation initiale .

La durée de cette formation initiale varie selon les cadres d'emploi concernés : elle s'élève à 6 mois pour le cadre des agents de police municipale ^{443 ( * )} , à 9 mois pour le cadre des chefs de service de police municipale ^{444 ( * )} et à 4 mois pour le cadre des directeurs de police municipale ^{445 ( * )} .

Une seule dérogation à cette obligation de formation initiale existe au bénéfice des agents nommés dans le cadre des chefs de service de police municipale et ayant antérieurement suivi la formation initiale d'agent de police municipale ou justifiant de quatre ans de service effectif dans le cadre des agents de police municipale, pour lesquels la durée de la formation est réduite de 9 à 6 mois.

Aucune disposition ne permet, en revanche, de déroger aux obligations de formation initiale à raison de l'expérience professionnelle acquise dans d'autres cadres d'emploi que ceux de la police municipale .

Cet état du droit n'est pas, dans la pratique, sans générer des situations incongrues, en particulier pour les fonctionnaires de la police nationale ou les militaires de la gendarmerie nationale intégrés, par voie de détachement, au sein des cadres de la police municipale. En dépit de leurs compétences acquises dans le cadre de leurs fonctions antérieures, ces derniers sont en effet astreints à suivre une formation initiale, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) n'étant pas en mesure, faute de cadre réglementaire, de les en dispenser ou, à tout le moins, d'en réduire la durée.

Aussi votre commission a-t-elle souhaité, par l'introduction du présent article, ouvrir la possibilité de déroger aux obligations de formation initiale pour les agents de police municipale présentant déjà, au titre de leurs expériences professionnelles antérieures, les compétences requises. Il créé, à cet effet, un nouvel article L. 511-6-1 au sein du code de la sécurité intérieure. Les conditions d'application, pour chaque cadre d'emploi, de cette dérogation seraient fixées par voie réglementaire, au sein des statuts particuliers.

Votre commission a adopté l'article 22 bis AA ainsi rédigé .

Article 22 bis A
(art. L. 4311-12, L. 4323-4-1, L. 4323-4-2, L. 4344-4-1
et L. 4344-4-2 du code de la santé publique)
Développement de l'apprentissage
dans la fonction publique hospitalière

L'article 22 bis A du projet de loi vise à développer l'apprentissage dans la fonction publique hospitalière.

Il résulte de deux amendements identiques de nos collègues députés Danielle Brulebois et Guillaume Gouffier-Cha (La République en Marche), adoptés en séance publique avec les avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement ^{446 ( * )} .

Cet article concerne, plus précisément, les professions réglementées d'infirmier, de masseur-kinésithérapeute, de pédicure-podologue, d'orthoptiste et d'orthophoniste .

L'exercice de ces professions est conditionné à l'obtention d'un diplôme d'État . Toute personne qui les exerce illégalement est passible de sanctions pénales qui s'élèvent par exemple à un an d'emprisonnement et à 15 000 euros d'amende pour les orthophonistes ^{447 ( * )} .

À titre dérogatoire, les étudiants peuvent effectuer certains actes pendant leur formation, sous la responsabilité d'un professionnel diplômé .

L'article 22 bis tend à étendre cette dérogation aux apprentis . Il s'agit, selon notre collègue députée Danielle Brulebois, de « sécuriser [...] juridiquement le recrutement d'apprentis et leur parcours de formation dans les professions d'infirmier, de masseur-kinésithérapeute, de pédicure-podologue, d'orthoptiste et d'orthophoniste » ^{448 ( * )} .

Afin de réduire les risques de contentieux, cet article vise à développer l'apprentissage dans le versant hospitalier , qui ne représente que 4,42 % des recrutements d'apprentis dans la fonction publique ^{449 ( * )} .

Selon M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État, « il n'est aucunement envisageable qu'un apprenti se substitue à un professionnel médical ou paramédical. Il y a aujourd'hui un peu moins de 2 000 apprentis, c'est-à-dire des personnes en cours de formation, dans les professions paramédicales. Plusieurs filières professionnelles paramédicales souhaitent développer l'apprentissage. [...] Nous en donnons la possibilité aux employeurs hospitaliers, sans leur imposer aucune obligation en la matière » ^{450 ( * )} .

Les concertations sur cet article doivent encore se poursuivre d'ici la séance publique afin de s'assurer du caractère consensuel de cette réforme .

À ce stade, la Fédération française des psychomotriciens a exprimé son souhait d'intégrer le dispositif. À l'inverse, l'Ordre des masseurs-kinésithérapeutes s'y oppose, privilégiant une refonte plus profonde de son statut.

Votre commission a adopté l'article 22 bis A sans modification .

Article 22 bis B
(art. 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)
Contribution financière du CNFPT au développement
de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale

L'article 22 bis B du projet de loi vise à accroître la contribution financière du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) au développement de l'apprentissage dans le versant territorial.

Il est issu d'un amendement du Gouvernement, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique avec l'avis favorable de la rapporteure.

1. L'apprentissage dans la fonction publique territoriale

Le versant territorial est celui qui contribue le plus au développement de l'apprentissage : en termes de stock, il compte environ 14 000 apprentis, soit deux fois plus que l'État ^{451 ( * )} .

Les règles applicables ont été substantiellement modifiées par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel .

Apprentissage : les modifications de la loi « avenir professionnel »

- Ouverture de l'apprentissage aux jeunes de moins de 30 ans (contre 25 ans auparavant) ;

- Possibilité d'entrer en apprentissage à tout moment de l'année ;

- Assouplissement du contrat, qui peut durer entre 6 mois et 3 ans (contre un à 3 ans auparavant) ;

- Création de France compétences , un établissement public national à caractère administratif chargé de répartir les fonds de la formation professionnelle et de l'alternance du secteur privé ;

- Subvention des centres de formation des apprentis (CFA) en fonction du nombre de contrats d'apprentissage signés, en lieu et place des dotations versées par les régions.

Toutefois, « les apprentis de la fonction publique sont les grands oubliés » de cette loi, comme l'a souligné votre commission dès juin 2018 ^{452 ( * )} .

Auparavant, les régions finançaient directement les CFA et subventionnaient le recrutement d'apprentis dans la fonction publique territoriale.

Comme l'a indiqué M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État, « pour financer l'apprentissage dans la fonction publique territoriale, les régions utilisaient le produit de la taxe payée par les entreprises du secteur privé, étant entendu que les collectivités ne paient pas la taxe d'apprentissage » ^{453 ( * )} .

Ce montage financier n'est désormais plus possible : les entreprises financent directement les centres de formation des apprentis, sans l'intermédiation des régions.

Pour notre collègue député Boris Vallaud, « la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel a oublié de régler la question de la formation de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale : aujourd'hui, c'est un fait, on ne sait pas qui va payer » ^{454 ( * )} .

2. Le rôle du CNFPT

Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) a ouvert deux centres de formation des apprentis (CFA) qui forment en alternance des auxiliaires de puériculture, des cuisiniers spécialisés en restauration collective, des paysagistes, etc .

En 2016 ^{455 ( * )} , le législateur a reconnu la compétence du CNFPT pour mettre en oeuvre des actions « visant au développement de l'apprentissage » et pour contribuer aux frais de formation des apprentis dans le versant territorial ^{456 ( * )} .

Ces compétences devaient s'exercer dans le cadre de plusieurs conventions :

- une convention annuelle d'objectifs et de moyens conclue entre l'État et le CNFPT ;

- des conventions entre le CNFPT, l'employeur territorial, le CFA et la région pour fixer le montant de la contribution du CNFPT.

Trois ans plus tard, aucune de ces conventions n'a été conclue. Considérant qu'il ne disposait pas des ressources nécessaires, le CNFPT n'a pas assuré cette nouvelle mission .

Dans ce contexte, l'article 22 bis du projet de loi vise à définir, au niveau législatif, le montant de la contribution financière du CNFPT au développement de l'apprentissage.

Pour les contrats d'apprentissage conclus à compter du 1 ^er janvier 2020, le CNFPT s'acquitterait d'une contribution fixée à 75 % des frais de formation des apprentis ^{457 ( * )} .

3. Le compromis proposé par votre commission

S'il a le mérite de placer l'apprentissage au centre des débats, l'article 22 bis ne paraît pas soutenable sur le plan financier : il représenterait un coût d'environ 57,5 millions d'euros pour le CNFPT, soit 16,5 % de ses dépenses annuelles .

Il pourrait conduire le CNFPT à réduire son offre de formation auprès des collectivités territoriales ^{458 ( * )} , ce qui n'apparaît pas souhaitable.

Évaluation de l'impact financier de l'article 22 bis B

Chaque année, la fonction publique territoriale accueille environ 14 000 apprentis . Le coût unitaire de leur formation est estimé à 5 500 euros .

Au total, la formation des apprentis de la fonction publique territoriale représente donc 77 millions d'euros par an. Si le CNFPT s'acquittait de 75 % de cette somme, il dépenserait chaque année 57,75 millions d'euros au titre de l'apprentissage.

Le montant unitaire de la formation des apprentis constitue l'élément clef de cette évaluation. Lors de son audition, le président du CNFPT a affirmé qu'il pourrait passer de 5 550 à 7 500 euros, sous l'effet de la loi « avenir professionnel ».

Dans cette hypothèse, le CNFPT devrait s'acquitter d'une somme de 78,75 millions d'euros, ce qui représenterait 22,5 % de ses dépenses annuelles.

Pour pallier cette situation et par souci de compromis, votre commission a souhaité mobiliser les différents acteurs pour assurer le financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale. Par l' amendement COM-429 des rapporteurs , elle a décidé que :

- l'État prendrait en charge 30 % des coûts de formation, pour un montant estimé à 23,1 millions d'euros ^{459 ( * )} . Reprenant une proposition de l'avis budgétaire « Fonction publique » fait au nom de votre commission, cette disposition s'inspire des aides versées pour le développement de l'apprentissage dans la fonction publique d'État ^{460 ( * )} ;

- le CNFPT contribuerait à hauteur de 20 %, soit 15,4 millions d'euros et bénéficierait, en contrepartie, d'une adaptation de ses flux financiers avec les centres de gestion coordonnateurs ^{461 ( * )} .

Le « reste à charge » serait assumé par l'employeur territorial.

Votre commission a adopté l'article 22 bis B ainsi modifié .

Article 22 bis
(art. 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
portant droits et obligations des fonctionnaires)
Formation des agents publics aux fonctions de management

L'article 22 bis du projet de loi tend à préciser que les fonctionnaires bénéficient d'une formation au management lorsqu'ils accèdent, pour la première fois, à des fonctions d'encadrement.

Il est issu d'un amendement de Mme Émilie Chalas, rapporteure, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec un avis de sagesse du Gouvernement.

Conformément à l'article 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ^{462 ( * )} , « le droit à la formation professionnelle tout au long de la vie est reconnu aux fonctionnaires ».

La formation professionnelle favorise le « développement professionnel et personnel » des fonctionnaires et facilite « leur parcours professionnel, leur mobilité et leur promotion ainsi que l'accès aux différents niveaux de qualification professionnelle existants ».

À la différence de l'État, les versants territorial et hospitalier disposent d'un opérateur spécialisé dans la formation continue : le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), d'une part, et l'Association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH), d'autre part ^{463 ( * )} .

Depuis 2017 ^{464 ( * )} , la loi reconnaît aux fonctionnaires la possibilité de bénéficier d'un accompagnement personnalisé en matière d'évolution professionnelle . Assuré par les services de ressources humaines, cet accompagnement doit les « aider à élaborer et [à] mettre en oeuvre [leur] projet professionnel ».

Selon notre collègue députée Émilie Chalas, rapporteure, il convient également « d' inclure dans le droit à formation des fonctionnaires une formation à l'encadrement à tous les niveaux : A, B et C . Celle-ci est indispensable pour développer une culture de management dans nos administrations lorsque les personnels concernés n'ont pas connu cette expérience avant leur prise de poste » ^{465 ( * )} .

Dès lors, l'article 22 bis du projet de loi vise à préciser que les fonctionnaires bénéficient d'une formation au management lorsqu'ils accèdent, pour la première, à des fonctions d'encadrement. Il s'agit d'une garantie principielle, dont les effets concrets restent difficiles à mesurer .

En pratique, ces formations existent déjà. À titre d'exemple, le CNFPT organise chaque année près de 4 300 sessions de formation au management, suivies par 70 000 agents ^{466 ( * )} .

De même, le management fait partie des priorités interministérielles « fixées à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de l'État » ^{467 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 22 bis sans modification .

Article 22 ter
Rapport du Gouvernement sur les freins au développement
de l'apprentissage dans la fonction publique

L'article 22 ter du projet de loi prévoit que le Gouvernement remette un rapport au Parlement sur les freins au développement de l'apprentissage dans la fonction publique.

Il résulte d'un amendement de notre collègue député Jean-Pierre Cubertafon (MODEM), adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec un avis défavorable de la rapporteure et un avis de sagesse du Gouvernement.

1. L'apprentissage dans la fonction publique

Les administrations peuvent recourir à l'apprentissage depuis la loi n° 92-675 du 17 juillet 1992 ^{468 ( * )} . En 2017, elles ont recruté 14 023 apprentis, dont plus de la moitié dans la fonction publique territoriale .

Nombre d'apprentis recrutés dans la fonction publique (flux)

	Versant de l'État	Versant territorial	Versant hospitalier	TOTAL
2013	725	7 398	692	8 815
2014	801	7 566	601	8 968
2015	3 732	6 637	603	10 972
2016	5 626	6 875	497	12 998
2017	5 880	7 523	620	14 023

Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)

Comme l'a déjà souligné votre commission ^{469 ( * )} , des progrès restent à faire pour développer l'apprentissage dans la fonction publique .

Les administrations ne représentent que 4,92 % de l'apprentissage en France ^{470 ( * )} , pour 19,9 % de l'emploi total. L'État ne compte aujourd'hui que 9 481 apprentis (stock), alors qu'il s'était engagé à en employer plus de 10 000 dès 2015.

Répartition des apprentis dans la fonction publique d'État (stock)

	Nombre d'apprentis	Part dans le total
Europe et affaires étrangères	40	0,42 %
Solidarités et santé - Sport	119	1,26 %
Agriculture et alimentation	306	3,23 %
Culture	180	1,90 %
Armées	1 311	13,83 %
Transition écologique et solidaire	358	3,78 %
Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche	5 015	52,90 %
Économie et finances	424	4,47 %
Travail	234	2,47 %
Intérieur	1 143	12,06 %
Justice	264	2,78 %
Services du Premier ministre	87	0,92 %
TOTAL	9 481	-

Source : DGAFP

Lorsqu'elles souhaitent recruter un apprenti, les administrations rencontrent deux principales difficultés .

En premier lieu, le coût d'un apprenti est plus élevé dans le secteur public que dans le secteur privé .

Certes, les administrations ne s'acquittent pas de la taxe d'apprentissage. Toutefois, elles ne bénéficient pas des incitations financières prévues pour les entreprises ^{471 ( * )} .

Dans la fonction publique d'État, le coût moyen d'un apprenti s'élève à 18 500 euros par an, dont 13 500 euros pour sa rémunération et 5 500 euros pour sa formation ^{472 ( * )} .

La loi  n° 2018-771 du 5 septembre 2018 ^{473 ( * )} a d'ailleurs dégradé la situation : alors qu'elles soutenaient jusqu'alors financièrement le recrutement d'apprentis dans la fonction publique territoriale, les régions ne disposent plus d'une telle compétence ^{474 ( * )} .

En second lieu, les apprentis font face à un problème de débouchés : sauf pour les agents de catégorie C, ils doivent réussir un concours administratif pour être conservés par leur employeur à l'issue de leur contrat d'apprentissage.

Ainsi, comme l'a souligné M. Jacky Richard, conseiller d'État, « les perspectives offertes aux jeunes apprentis accueillis par des employeurs publics sont souvent dissuasives » ^{475 ( * )} .

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 ^{476 ( * )} a apporté une première réponse, qui semble largement insuffisante : le contrat d'apprentissage est désormais pris en compte lorsque les apprentis souhaitent se présenter aux troisièmes concours de la fonction publique ^{477 ( * )} .

Cette même loi a institué, à titre expérimental, un contrat de préparation aux concours de catégorie A ou B (PrAB) , qui reste peu connu des employeurs.

Le contrat PrAB

Jusqu'en janvier 2023, les chômeurs de 28 ans et plus peuvent être recrutés, par contrat, sur des emplois de catégorie A ou B pour une durée comprise entre un et trois ans.

Ils sont sélectionnés par un jury selon leurs aptitudes et leurs motivations.

Ils bénéficient, pendant leur contrat, d'une formation de préparation aux concours administratifs . Un tuteur est également désigné pour accueillir l'intéressé et suivre son parcours.

2. Une demande de rapport

L'article 22 ter du projet de loi vise à demander un rapport au Gouvernement sur les freins au développement de l'apprentissage dans la fonction publique, « en particulier au sein des administrations d'État, des collectivités territoriales et des établissements publics ».

Ce rapport permettrait d'identifier les « mesures envisageables pour lever ces freins et favoriser l'embauche d'apprentis dans la fonction publique ». Il serait rendu dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

Émettant un avis de sagesse sur cette demande de rapport, M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État, a déclaré devant nos collègues députés : « nous souhaitons [...] développer l'apprentissage [...]. Il faut toutefois noter que cela ne relève pas du domaine de la loi, mais plutôt de celui du règlement, et nous nous heurtons à ce sujet à plusieurs difficultés » ^{478 ( * )} .

Le secrétaire d'État par exemple a évoqué la possibilité d'aménager les épreuves de concours pour les adapter au profil des apprentis, tout en renvoyant cette question à une concertation entre les organisations syndicales et les employeurs publics.

Pour sa part, Mme Émilie Chalas, rapporteure de l'Assemblée nationale, a précisé que les ordonnances relatives à la formation et à l'accès aux corps, prévues à l'article 22 du projet de loi, « rappeller[ont] les modalités d'accès à la fonction publique pour les apprentis » ^{479 ( * )} .

Malgré ses réserves sur les demandes de rapport, votre commission n'a pas remis en cause l'article 22 ter . Elle a considéré que tous les leviers devaient être actionnés pour développer l'apprentissage dans la fonction publique .

Sur le fond, elle a d'ailleurs autorisé les employeurs publics à titulariser, à titre expérimental, les apprentis handicapés à l'issue de leur contrat (nouvel article 34 C) .

Votre commission a adopté l'article 22 ter sans modification .

Article 23
(art. 42 et 46 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État)
Conditions de contribution au compte d'affectation spécial (CAS) -
Pensions en cas de mise à disposition ou de détachement
d'un fonctionnaire de la fonction publique de l'État

L'article 23 tend à permettre la réduction de la contribution employeur versée ou remboursée par les employeurs territoriaux et hospitaliers dans le cadre de la constitution des droits à pension de retraite d'un fonctionnaire de la fonction publique de l'État, lorsque ce dernier est mis à disposition ou détaché auprès de ces employeurs. L'objectif de cette disposition est de favoriser la mobilité des fonctionnaires de la fonction publique de l'État vers les deux autres versants de la fonction publique.

Lorsqu'un fonctionnaire de l'État est mis à disposition, l'employeur d'origine est redevable de la contribution employeur au CAS Pensions ^{480 ( * )} . Cette contribution fait cependant l'objet d'un remboursement par l'employeur d'accueil ^{481 ( * )} . Dans le cas du détachement d'un fonctionnaire de l'État, l'employeur d'accueil est directement redevable de la contribution employeur au CAS Pensions.

Or le taux de la contribution employeur au CAS Pensions est fixé à 74,28 % pour les fonctionnaires de l'État ^{482 ( * )} . Dans la fonction publique hospitalière comme dans la fonction publique territoriale, le taux de contribution employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ^{483 ( * )} est de 30,65 %. L'importance de l'écart entre les taux appliqués pour la contribution employeur s'explique par la forte progression du taux de contribution au CAS Pensions. Ce dernier était, à la mise en place du CAS pensions en 2006, de 49,90 %. Sur la même période (2006-2018), le taux de contribution à la CNRACL est passé de 27,30 % à 30,65 %.

Ainsi lorsqu'un fonctionnaire de l'État est mis à disposition ou détaché auprès d'un employeur relevant de la fonction publique territoriale ou hospitalière, ce dernier doit verser une contribution employeur équivalente à près de 2,5 fois celle versée pour un fonctionnaire de la fonction publique hospitalière ou territoriale. Dans un contexte général de contrainte budgétaire, l'importance du taux de contribution employeur au CAS Pensions constitue un frein à la mobilité des fonctionnaires de l'État vers les deux autres versants de la fonction publique.

L'article tend à modifier l'article 42 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, relative à la mise à disposition, afin de déroger par décret aux règles de remboursement appliquées à l'employeur d'accueil, lorsque celui-ci est une collectivité locale, un de ses établissements publics ou un établissement relevant de la fonction publique hospitalière. L'étude d'impact du projet de loi précise que le taux de contribution employeur au CAS Pensions sera abaissé par décret au niveau du taux de contribution employeur de la CNRACL, soit 30,65 %.

L'article 23 vise également à modifier les dispositions relatives au détachement des fonctionnaires de la fonction publique de l'État (article 46 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée), pour prévoir l'abaissement de la contribution employeur au CAS Pensions. L'étude d'impact indique que ce taux sera également réduit à 30,65 %.

Ces mesures auront un impact budgétaire négatif pour le budget de l'État :

- dans les cas de mise à disposition, le différentiel entre le taux de contribution au CAS Pensions (74,28 %) et le taux de contribution à la CNRACL (30,65 %), soit 43,63 points, sera à la charge de l'employeur d'origine ;

- dans les cas de détachement, la mesure implique une perte de recettes pour le CAS Pensions. Le solde positif de ce dernier ^{484 ( * )} sera ponctionné pour compenser cette perte de recettes, ce qui n'affectera que dans une très faible mesure l'équilibre du CAS Pensions à long terme.

Avec une prévision d'augmentation du nombre de mobilités de l'ordre de 10 %, la perte de recettes totale liée à ces mesures est estimée à 103,3 millions d'euros : 96,1 millions au titre du détachement et 7,2 millions au titre de la mise à disposition. Il faut cependant noter que cette estimation, dans l'étude d'impact du projet de loi, se fonde sur des chiffres approximatifs, le nombre de fonctionnaires de l'État détachés vers des employeurs territoriaux ou hospitaliers n'étant pas connu. Concernant les fonctionnaires de l'État mis à disposition, ils étaient, en 2016, 446 au sein de collectivités territoriales ou de leurs établissements et 16 dans des organismes de la fonction publique hospitalière.

À l'Assemblée nationale, deux amendements rédactionnels ont été adoptés en commission à l'initiative de la rapporteure Mme Émilie Chalas. Le présent article n'a pas été modifié en séance publique.

Votre commission a adopté l'article 23 sans modification .

Article 23 bis
(art.  1er de la loi n° 72-659 du 13 juillet 1972
relative à l'expertise technique internationale)
Élargissement du champ des emplois d'experts techniques internationaux

L'article 23 bis du projet de loi tend à élargir le champ des emplois d'experts techniques internationaux .

La disposition a été introduite à l'Assemblée nationale, par adoption en séance d'un amendement de nos collègues députés Anne Genetet et Guillaume Gouffier-Cha ^{485 ( * )} , avec un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement.

Les emplois d'experts techniques internationaux sont régis par la loi n° 72-659 du 13 juillet 1972 relative à l'expertise technique internationale.

Il s'agit de personnels civils recrutés par des personnes publiques
- agents publics en majorité ^{486 ( * )} - qui sont appelés, sur la base du volontariat, à accomplir hors du territoire français des missions de coopération culturelle, scientifique et technique auprès :

- d'États étrangers, notamment en vertu d'accords conclus par la France avec ces États ;

- d'organisations internationales intergouvernementales ;

- d'instituts indépendants étrangers de recherche.

Le présent article élargirait ce champ d'application aux associations étrangères oeuvrant en faveur de la langue française et de la francophonie , ce qui vise les Alliances françaises.

Les auteurs de l'amendement portant article additionnel ont justifié du lien - même indirect - avec le texte initial par l'enrichissement de la mobilité et de l'évolution professionnelle des agents publics.

Votre commission a adopté l'article 23 bis sans modification .

Article 24
(création d'un article 36 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État)
Encadrement de la position normale d'activité

L'article 24 du projet de loi tend à encadrer la position normale d'activité, en appliquant une durée limitée à cette position et en permettant au fonctionnaire de réintégrer son administration d'origine lorsque cette affectation prend fin.

Le décret n° 2008-370 du 18 avril 2018 organisant les conditions d'exercice des fonctions, en position d'activité, dans les administrations d'État a généralisé une nouvelle forme de mobilité, dite position normale d'activité. Applicable à tous les fonctionnaires de l'État, elle permet leur affectation dans les établissements publics placés sous la tutelle du ministère dont ils relèvent ou dans les services et établissements publics de l'État dépendant d'autres départements ministériels. La position normale d'activité a été créée afin de développer les mobilités interministérielles au sein de la fonction publique de l'État . Elle permet notamment une gestion facilitée des changements de périmètre des ministères.

Pour ce type de mobilité, le fonctionnaire est affecté à sa demande ou à l'initiative de l'administration. Il ne peut exercer que les fonctions d'emplois correspondant à son grade. Concernant la décision d'affectation, l'avis conforme de l'administration d'accueil est requis.

Les actes relatifs à la situation individuelle du fonctionnaire en position normale d'activité peuvent être pris par l'administration d'accueil, sauf ceux pour lesquels l'avis préalable de la commission administrative paritaire compétente ^{487 ( * )} est requis. Les actes concernant l'avancement, la promotion ou le pouvoir disciplinaire continuent de relever de l'administration d'origine, sur avis ou proposition de l'administration d'accueil. Cette dernière assure la gestion de proximité de l'agent (congé, temps partiels, etc. ).

La position normale d'activité concernait, au 31 décembre 2016, plus de 22 000 fonctionnaires ^{488 ( * )} .

Cette affection a la particularité d'être prononcée pour une durée indéterminée. Pour qu'elle prenne fin, l'administration d'origine, avec l'accord de l'administration d'accueil, doit procéder à la mutation du fonctionnaire ou à son changement de situation statutaire. La circulaire du 28 janvier 2009 ^{489 ( * )} prévoit seulement la possibilité pour les administrations d'origine et d'accueil, de s'entendre sur une durée indicative de l'affectation et sur un délai de préavis avant une nouvelle mutation. L'administration d'accueil a donc une marge de manoeuvre étroite concernant la fin de l'affectation du fonctionnaire en position normale d'activité. Dans un contexte de contrainte budgétaire constante, la durée indéterminée de la position normale d'activité constitue un frein aux mobilités interministérielles.

Par ailleurs, le retour du fonctionnaire en position normale d'activité dans l'administration d'origine est conditionné par la possibilité de l'intégrer dans le schéma d'emploi et les crédits de la masse salariale. Cette absence de garantie de retour n'incite pas les fonctionnaires à choisir ce type de mobilité.

L'article 24 du projet de loi insère un article 36 bis dans la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée qui tend, en premier lieu, à appliquer une durée déterminée, renouvelable, à la position normale d'activité , qui sera fixée par décret. En second lieu, ce futur article 36 bis vise à assurer au fonctionnaire affecté dans cette position sa réintégration dans l'administration d'origine, « au besoin en surnombre provisoire » .

Afin de respecter le principe d'autonomie des établissements publics, il est précisé que l'article 24 ne s'applique pas aux établissements publics « dont l'organe dirigeant constitue l'autorité de nomination et de gestion des fonctionnaires qui y sont affectés ».

À l'Assemblée nationale, l'article 24 a été modifié en commission par deux amendements rédactionnels de la rapporteure. Il n'a pas été modifié en séance publique.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification .

Article 24 bis
(art. L. 4138-2, L. 4341-1, L. 4351-1, L. 4361-1, L. 4371-1 du code de la défense)
Faciliter la mobilité des personnels militaires

L'article 24 bis a été introduit en séance, à l'Assemblée nationale, par l'adoption d'un amendement à l'initiative du groupe La République en Marche, avec avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.

Cet article tend à modifier l'article L 4138-2 du code de la défense qui définit l'ensemble des emplois dans lesquels un militaire est considéré comme en position d'activité. Outre les cas dans lesquels un militaire occupe un emploi correspondant à son grade, cet article établit une liste de situations dans lesquelles un militaire est réputé être en activité . Il s'agit des cas où il bénéficie de certains congés ou lorsqu'il est affecté « pour une durée limitée, dans l'intérêt du service », dans certaines administrations et organismes que l'article L. 4138-2 susmentionné énonce limitativement . Cet article précise que cette affectation se fait dans les conditions prévues à l'article L. 4122-2 du même code qui proscrit, par principe, l'exercice de toute activité privée lucrative pour les militaires en activité. Il renvoie également à un décret le soin de fixer les conditions et modalités de ces affectations.

L'article 24 bis du projet de loi vient assouplir ce régime en supprimant, au sein de l'article L. 4138-2 précité, la mention expresse des administrations et organismes autorisés à accueillir des militaires en activité au profit d'une liste devant être définie par un décret Conseil d'État .

Vos rapporteurs sont favorables à cette mesure de simplification. Elle permettrait plus de souplesse dans la définition des organismes concernés et, in fine , conduirait à favoriser la mobilité des personnels militaires. Votre commission a adopté l'amendement COM 427 à l'initiative de ses rapporteurs. D'une part, cet amendement tend à supprimer la mention inutile de l'article L. 4122-2 susmentionné, celui-ci s'appliquant de droit à l'ensemble des militaires en activité. D'autre part, il tend à étendre le bénéfice de ces nouvelles dispositions à certaines collectivités d'outre-mer .

Votre commission a adopté l'article 24 bis ainsi modifié .

Article 24 ter (nouveau)
(art. 64 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)
Détachement simultané sur plusieurs emplois à temps partiel

Introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Arnaud de Belenet et des membres du groupe La République en Marche, par l'adoption d'un amendement COM-84 rectifié , l'article 24 ter de la proposition de loi a pour objet d'autoriser, dans la fonction publique territoriale, le détachement simultané d'un fonctionnaire sur deux ou plusieurs emplois à temps non complet.

Une convention devrait être préalablement signée entre l'administration d'origine et les administrations ou organismes auprès desquels l'agent serait détaché, afin de déterminer notamment le temps de travail et la rémunération de l'agent dans chacune des administrations ou chacun des organismes auprès desquels il serait est détaché.

La fin du détachement dans l'une des administrations ou l'un des organismes entraînerait de plein droit la fin du ou des autres détachements à temps non complet.

Votre commission a adopté l'article 24 ter ainsi rédigé .

Article 24 quater (nouveau)
(art. 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État,
art. 66 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
art. 52 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière
Double détachement sur emploi fonctionnel et pour accomplir un stage

Introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Françoise Gatel, par l'adoption d'un amendement COM-170 rectifié , l'article 24 du projet de loi prévoit que lorsqu'un fonctionnaire en détachement bénéficie d'une promotion interne et que la titularisation dans le corps ou le cadre d'emplois où il a été promu est subordonnée à l'accomplissement préalable d'un stage, l'autorité investie du pouvoir de nomination, nonobstant ce détachement, le place en détachement pour l'accomplissement de ce stage , dès lors que son premier détachement aurait pu légalement intervenir s'il avait été titularisé dans son nouveau corps ou cadre d'emplois.

L'article, qui concerne les trois versants de la fonction publique, répond à un problème récurrent rencontré notamment par les employeurs et fonctionnaires territoriaux.

Ainsi, lorsqu'un attaché territorial est détaché en tant que directeur général des services d'une commune de 30 000 habitants, s'il accède au cadre d'emplois des administrateurs territoriaux par voie de promotion interne (après avoir réussi un examen professionnel), il ne peut effectuer son année de stage sur l'emploi fonctionnel qu'il occupe. Pendant son stage, en effet, il doit être détaché dans un grade de son nouveau corps ou de son nouveau cadre d'emplois, et le double détachement est prohibé. Cette interdiction s'applique alors même qu'une fois titularisé dans le corps des administrateurs territoriaux, le même fonctionnaire pourrait être à nouveau détaché sur le même emploi.

Votre commission a adopté l'article 24 quater ainsi rédigé .

Article 24 quinquies (nouveau)(art. L. 237-1 du code électoral) Suppression de l'incompatibilité entre
le mandat de conseiller communautaire et
l'exercice d'un emploi salarié d'une commune membre

L'article 24 quinquies du projet de loi vise à supprimer l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié au sein d'une commune membre.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-42 de M. Jean-Pierre Grand , qui a reçu un avis favorable des rapporteurs.

En l'état du droit, le mandat de conseiller communautaire est incompatible avec l'exercice de tout emploi salarié pour le compte de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre concerné mais aussi de l'une de ses communes membres. À l'inverse, rien n'empêche à un conseiller municipal d'être salarié de l'EPCI.

Comme le souligne notre collègue Jean-Pierre Grand, il existe « une inégalité de traitement entre les personnes exerçant un emploi salarié au sein d'un EPCI, qui peuvent se présenter [...] à l'élection de conseiller municipal [...], et celles exerçant un emploi salarié au sein d'une commune membre, qui ne peuvent en aucun cas [...] exercer le mandat de conseiller communautaire » ^{490 ( * )} .

Dans une réponse à une question écrite, le ministère de l'intérieur a d'ailleurs reconnu « une asymétrie de traitement résult[ant] d'un amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale » ^{491 ( * )} .

Pour mettre fin à cette asymétrie, l'article 24 quinquies tend à renforcer les droits civiques des agents publics en supprimant l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié au sein d'une commune membre .

Un exemple concret

Un agent de Verrières (Orne) a l'interdiction de se présenter aux élections municipales dans cette commune (article L. 231 du code électoral).

En revanche, il peut être élu dans une commune voisine, par exemple dans la commune de Bretoncelles . En l'état du droit, cet agent n'est pas autorisé à siéger au conseil de la communauté de communes Coeur du Perche , dans la mesure où il travaille pour une commune membre (Verrière) (article L. 237-1 du code électoral).

À l'inverse, un agent de la communauté de communes Coeur du Perche peut se présenter aux élections municipales de Verrières ou de Bretoncelles, ce qui crée une asymétrie difficilement justifiable.

Avec l'article 24 quinquies du projet de loi, l'agent de Verrière serait autorisé à se présenter aux élections municipales de Bretoncelles mais également à siéger au conseil de la communauté de communes Coeur du Perche .

Cette disposition a déjà été adoptée à de nombreuses reprises par le Sénat, notamment lors de l'examen de la proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires de notre collègue Alain Marc ^{492 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 24 quinquies ainsi rédigé .

Article 25
(art. 3-3 et 3-5 [abrogé] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
art. 6 ter [abrogé] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État)
Recrutement initial par CDI pour pourvoir des emplois permanents
de la fonction publique territoriale

L'article 25 du projet de loi vise à lever l'interdiction du recrutement initial par contrat à durée indéterminée (CDI) pour pouvoir des emplois permanents de la fonction publique territoriale, hors emplois fonctionnels. Dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, il comprenait une mesure largement dénuée d'effets sur la « portabilité » du CDI entre les trois versants de la fonction publique.

1. Le droit en vigueur : la « portabilité » du CDI au sein de chaque versant

Comme il a été rappelé précédemment, il est de tradition que les employeurs publics ne puissent recruter d'agents contractuels que pour une durée déterminée. La loi dite « Sauvadet » du 12 mars 2012 ^{493 ( * )} a cependant autorisé le recrutement en CDI dans un plus grand nombre de cas qu'auparavant, et elle a offert aux titulaires d'un CDD occupant certains emplois permanents le droit de voir leur contrat transformé ou renouvelé en CDI au-delà de six ans ^{494 ( * )} .

La loi « Sauvadet » a également autorisé les employeurs publics à recruter en CDI des agents qui étaient déjà titulaires d'un CDI auprès d'un employeur du même versant . Il s'agit bien d'une faculté pour l'employeur et non d'une obligation.

Cette règle de la « portabilité intra-versant » du CDI, motivée par le souci de faciliter la mobilité géographique ou fonctionnelle des agents contractuels, a été déclinée de manière légèrement différente d'un versant à l'autre :

- selon l'article 6 ter de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, l'État ou l'un de ses établissements publics administratifs peut recruter en CDI, pour exercer des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, un agent précédemment lié par un tel contrat à l'une des personnes morales mentionnées à l'article 2 de la même loi, à savoir l'État, ses établissements publics administratifs et les « autorités administratives indépendantes » ; entre les deux listes, la différence n'est qu'apparente puisque les AAI et API sont libres de recruter leurs agents en CDI ;

-  selon l'article 3-5 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, les collectivités territoriales et les établissements publics qui en relèvent peuvent recruter en CDI, là aussi pour exercer des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, un agent lié par un tel contrat à une autre collectivité ou un autre établissement. En revanche, la disposition de l'article 3 de la même loi, qui autorisait tout employeur public local à maintenir le bénéfice de la durée indéterminée aux agents qui étaient déjà liés à lui par un CDI, lorsqu'ils étaient recrutés pour occuper un nouvel emploi de même nature auprès du même employeur, a été malencontreusement supprimée ;

- en revanche, il n'a pas paru nécessaire d'inscrire une disposition du même type dans le statut de la fonction publique hospitalière, puisque les employeurs publics hospitaliers peuvent d'ores et déjà recruter d'emblée en CDI la plupart de leurs agents contractuels.

2. La « portabilité inter-versants », une mesure largement dénuée d'effets

L'article 25 du projet de loi prévoit d'instaurer une « portabilité inter-versants » en autorisant les employeurs publics à maintenir le bénéfice de la durée indéterminée aux agents qu'ils recrutent lorsque ceux-ci étaient déjà titulaires d'un CDI, y compris auprès d'un employeur d'un des deux autres versants .

En première lecture, nos collègues députés ont adopté, en commission, quatre amendements rédactionnels de la rapporteure.

Force est de constater que cet article n'a, en l'état, qu' une faible portée juridique .

En effet, le projet de loi prévoit de supprimer la plupart des obstacles au primo-recrutement en CDI pour pourvoir à titre permanent des emplois permanents de la fonction publique de l'État , comme c'est déjà le cas dans la fonction publique hospitalière . Seuls font exception, dans ces deux versants, les emplois supérieurs et de direction, comme votre commission l'a expressément précisé à l'article 7.

Dès lors, la « portabilité » n'aurait plus d'intérêt que pour les agents contractuels passant d'un employeur à l'autre dans la fonction publique territoriale ou rejoignant le versant territorial.

3. La position de votre commission : lutter réellement contre la précarité, en levant les obstacles au recrutement initial en CDI qui demeurent

Afin de lutter réellement contre la précarité parmi les agents publics, votre commission a adopté un amendement COM-347 de ses rapporteurs visant à supprimer les obstacles au « primo-recrutement » en CDI qui demeurent sur des emplois permanents de la fonction publique territoriale, à l'exception des emplois fonctionnels . Naturellement, les conditions de recours au contrat resteraient celles fixées par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, telle que modifiée par l'article 10 du projet de loi. Il n'est donc pas question d'ouvrir grand les portes à la substitution aux fonctionnaires territoriaux de contractuels en CDI.

Par le même amendement, votre commission a supprimé les dispositions proposées relatives à la portabilité externe du CDI et abrogé les dispositions en vigueur relatives à la portabilité interne, les unes comme les autres étant devenues sans objet.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié .

Article 26
(art. 150 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009
et art. 244 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances
pour 2019 [abrogés], art. L. 5422-1 et L. 5422-20-1 du code du travail)
Expérimentation de la rupture conventionnelle dans le secteur public - Extension du droit à l'allocation chômage aux bénéficiaires de la rupture conventionnelle et à certains agents démissionnaires

L'article 26 du projet de loi a pour objet, d'une part, de créer dans le secteur public, à titre expérimental, une procédure dite de « rupture conventionnelle » pour encourager au départ d'agents titulaires ou non titulaires de l'administration, d'autre part, d'étendre aux bénéficiaires de la rupture conventionnelle et à certains agents démissionnaires le bénéfice de l'allocation chômage.

1. L'extension au secteur public de la rupture conventionnelle

1.1. Le droit en vigueur : la rupture conventionnelle dans le secteur privé et l'indemnité de départ volontaire dans le secteur public

1.1.1. La rupture conventionnelle du contrat de travail : une faculté offerte aux parties

Rien n'empêche les parties au contrat de travail, sur le fondement de leur liberté contractuelle, de convenir librement des modalités de rupture de leur relation contractuelle, en prévoyant par exemple qu'elle s'accompagnera du versement d'une indemnité. Cependant, jusqu'en 2008, les employeurs et salariés recouraient peu à cette faculté qui n'était pas encadrée par la loi et ouvrait la voie à des contentieux.

C'est pourquoi la loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail a créé une procédure de rupture conventionnelle du contrat de travail, assez strictement encadrée et codifiée aux articles L. 1237-11 et suivants du code du travail ^{495 ( * )} .

Dans le cadre de cette procédure, la rupture du contrat de travail résulte d' une convention écrite et signée par les parties, qui en fixe la date. Les deux parties disposent d'un droit de rétractation pendant quinze jours.

La convention définit le montant de l' indemnité de rupture conventionnelle , qui ne peut pas être inférieure à l'indemnité de licenciement.

Au cours de la négociation, le salarié peut se faire assister :

- soit, s'il existe une institution représentative du personnel dans l'entreprise, « par une personne de son choix appartenant au personnel de l'entreprise, qu'il s'agisse d'un salarié titulaire d'un mandat syndical ou d'un salarié membre d'une institution représentative du personnel ou tout autre salarié » ;

- soit, à défaut, par un conseiller choisi sur une liste dressée par l'autorité administrative.

Si le salarié fait usage de cette faculté, l'employeur peut lui aussi se faire assister par une personne de son choix appartenant au personnel de l'entreprise ou, dans les entreprises de moins de cinquante salariés, par une personne appartenant à son organisation syndicale d'employeurs ou par un autre employeur relevant de la même branche.

Fait notable, la convention doit être homologuée par l'autorité administrative - en pratique, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte). La rupture du contrat intervient au plus tôt le lendemain de l'homologation.

S'agissant des salariés protégés , la rupture conventionnelle de leur contrat de travail est soumise (comme leur licenciement) à l'autorisation de l'inspecteur du travail.

Le succès de ce dispositif ne se dément pas : en avril 2019, pas moins de 37 600 ruptures conventionnelles ont été homologuées.

Évolution du nombre mensuel de ruptures conventionnelles

Source : DARES

1.1.2. L'indemnité de départ volontaire dans le secteur public : un dispositif en quête de consolidation

À peu près concomitamment, il fut décidé de recourir plus largement à un dispositif visant à inciter les agents publics titulaires et non titulaires à quitter l'administration : l'indemnité de départ volontaire .

Cette indemnité de départ volontaire existait depuis 1998 dans la fonction publique hospitalière ^{496 ( * )} . Elle fut étendue :

- aux fonctionnaires et agents contractuels en CDI relevant de la fonction publique de l'État, par le décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 ^{497 ( * )} - tout récemment modifié pour en élargir le champ d'application aux ouvriers de l'État, à l'exception de ceux du ministère de la défense ^{498 ( * )} ;

- aux ouvriers de l'État du ministère de la défense, par la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 ^{499 ( * )} de finances pour 2009 ;

- aux fonctionnaires et agents contractuels en CDI relevant de la fonction publique territoriale, par le décret n° 2009-1594 du 18 décembre 2009 ^{500 ( * )} .

Les conditions d'octroi de l'indemnité de départ volontaire varient selon les catégories d'agents, et elles ont fluctué avec le temps :

- dans la fonction publique de l'État, l'indemnité peut être attribuée aux agents démissionnaires dont le poste fait l'objet d'une restructuration dans le cadre d'une opération de réorganisation du service, ou qui quittent la fonction publique pour créer ou reprendre une entreprise ^{501 ( * )} ; initialement, elle pouvait aussi être attribuée à ceux qui souhaitaient quitter l'administration pour « mener à bien un projet personnel » , mais cette faculté a été supprimée en 2014 ^{502 ( * )} ;

- dans la fonction publique territoriale, les conditions d'octroi demeurent plus larges, puisque l'indemnité peut être attribuée, dans les conditions définies par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement, aux agents qui démissionnent dans le cadre d'une restructuration de service, pour créer ou reprendre une entreprise ou pour mener à bien un projet personnel ;

- s'agissant enfin des agents hospitaliers, ainsi que des ouvriers de l'État relevant du ministère de la défense, ils ne peuvent prétendre à l'indemnité de départ volontaire que dans le cadre d'une restructuration ou d'une réorganisation.

Hors les cas de restructuration, l'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour accepter ou refuser, dans l'intérêt du service, la demande d'un agent de bénéficier de l'indemnité de départ volontaire ^{503 ( * )} .

Les agents qui approchent de la date d'ouverture des droits à pension de retraite sont exclus du dispositif - même si cette condition vient d'être assouplie dans la fonction publique de l'État, où le délai minimal entre le départ de la fonction publique et l'ouverture des droits à pension a été ramené de cinq à deux ans ^{504 ( * )} .

Les règles relatives au montant de l'indemnité de départ volontaire diffèrent aussi d'un versant à l'autre :

- dans la fonction publique de l'État, ce montant est égal à un douzième de la rémunération brute annuelle perçue par l'agent au cours de l'année civile précédant celle du dépôt de la demande de démission multiplié par le nombre d'années de service effectif, dans la limite de vingt-quatre fois un douzième de sa rémunération brute annuelle ^{505 ( * )} ;

- dans la fonction publique territoriale, il est fixé par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement sans pouvoir excéder le double de la rémunération brute annuelle perçue par l'agent au cours de l'année civile précédant celle du dépôt de sa demande de démission ^{506 ( * )} ;

- dans la fonction publique hospitalière, il varie en fonction du traitement ou du salaire brut et de l'ancienneté de l'agent, dans la limite de 45 734,71 euros ^{507 ( * )} .

Dans tous les cas, l'agent qui, dans un délai de cinq ans suivant son départ, est recruté en tant qu'agent titulaire ou non titulaire pour occuper un emploi de la fonction publique, dans n'importe lequel des trois versants, est tenu de rembourser l'indemnité perçue ^{508 ( * )} .

L'indemnité de départ volontaire est un dispositif encore mal stabilisé .

Comme il a été indiqué précédemment, ses conditions d'octroi ont été resserrées dans la fonction publique de l'État , par la suppression en 2014 de la possibilité d'en bénéficier lors d'une démission pour mener à bien un projet personnel.

Par ailleurs, les textes ne prévoient aucune garantie procédurale spécifique pour s'assurer du caractère libre et éclairé de la décision prise par l'agent de démissionner. L'administration n'est pas non plus tenue d'informer les agents intéressés de leur droit, le cas échéant, à bénéficier de l'indemnité ^{509 ( * )} .

L'indemnité de départ volontaire paraît d'ailleurs ne pas avoir eu le succès escompté , même si l'on manque de statistiques à ce sujet. Dans un contexte de crise du marché de l'emploi, les agents n'ont guère fait preuve d'empressement pour en bénéficier. Les employeurs publics locaux ont reculé, pour leur part, face au coût du dispositif : très rares sont les collectivités et établissements qui ont institué l'indemnité de départ volontaire, et certains d'entre eux ont même fait marche arrière ^{510 ( * )} .

Dans ces conditions, il semble que l'intention du Gouvernement soit de recentrer l'indemnité de départ volontaire sur les cas de restructurations de service entraînant une suppression d'emploi ^{511 ( * )} . Dans les autres cas, la rupture conventionnelle pourrait prendre le relais.

1.2. La rupture conventionnelle dans le secteur public, une innovation qui laisse circonspect

1.2.1. L'expérimentation proposée

L'article 26 du projet de loi prévoit d' expérimenter, pendant une durée de cinq ans, l'extension de la rupture conventionnelle au secteur public . Les grandes lignes de la procédure seraient inscrites dans la loi en ce qui concerne les fonctionnaires des trois versants et renvoyées à un décret en Conseil d'État en ce qui concerne les agents contractuels en CDI et les ouvriers de l'État .

Pour ce qui est des fonctionnaires, la rupture conventionnelle deviendrait un nouveau cas de cessation définitive de fonctions entraînant radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire . La cessation définitive de fonctions résulterait, dans ce cas, non pas de l'admission à la retraite, de la démission, du licenciement, de la révocation ou de la radiation d'office, mais d'une convention entre l'administration et le fonctionnaire concerné. Elle donnerait lieu à une indemnité .

Durant la procédure, le fonctionnaire pourrait se faire assister par un conseiller désigné par une organisation syndicale représentative de son choix.

Seraient exclus du dispositif :

- les fonctionnaires stagiaires ;

- les fonctionnaires ayant atteint l'âge légal de la retraite et justifiant d'une durée d'assurance suffisante pour obtenir la liquidation d'une pension au pourcentage maximum ^{512 ( * )} ;

- les fonctionnaires détachés en qualité d'agent contractuel.

Enfin, une disposition « anti-abus » est prévue pour qu'un ancien fonctionnaire qui aurait bénéficié d'une rupture conventionnelle soit tenu de rembourser l'indemnité perçue dans le cas où il serait recruté en tant qu'agent public (titulaire ou non titulaire) dans un délai que le projet de loi initial fixait à trois ans . Cette disposition s'appliquerait avec une rigueur inégale selon les versants :

- un fonctionnaire de l'État serait tenu à cette obligation de remboursement dans le cas où il serait recruté, dans un délai de trois ans, pour occuper tout emploi au sein de la fonction publique de l'État ;

- en revanche, un fonctionnaire territorial n'y serait tenu que s'il était recruté, dans le même délai, pour occuper un emploi au sein de la collectivité territoriale avec laquelle il aurait convenu d'une rupture conventionnelle ou par un établissement public en relevant ou auquel appartient la collectivité (le cas où l'employeur d'origine serait un établissement public est passé sous silence) ;

- de même, un fonctionnaire hospitalier ne devrait rembourser l'indemnité perçue que s'il était à nouveau recruté, dans un délai de trois ans, pour occuper un emploi au sein du même établissement.

Les modalités d'application de ces dispositions seraient précisées par décret en Conseil d'État.

L'expérimentation ferait l'objet d'une évaluation présentée au Parlement un an avant son terme.

1.2.2. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En première lecture, l'Assemblée nationale a apporté à ces dispositions diverses modifications.

En commission, outre plusieurs amendements rédactionnels, deux amendements identiques de la rapporteure et du groupe La République en Marche ont été adoptés pour préciser la définition de la rupture conventionnelle et, surtout, la procédure à suivre :

- la rupture devrait résulter d'une convention signée par les deux parties, ce qui signifie que cette convention ne pourrait être orale ;

- le montant minimal de l'indemnité de rupture conventionnelle serait fixé par décret ;

- la convention serait soumise à l'homologation de « l'autorité administrative » , par une analogie avec le secteur privé qui laisse dubitatif (voir ci-dessous) ;

- il est également affirmé que la rupture conventionnelle « ne peut être imposée par l'une ou l'autre des parties », ce qui va sans dire, puisqu'une convention n'est valide que si elle est librement consentie.

En séance publique a été adopté un amendement de notre collègue Alain Perea (La République en Marche) visant à porter de trois à six ans le « délai de latence » pendant lequel, si un fonctionnaire bénéficiaire d'une rupture conventionnelle est de nouveau recruté en tant qu'agent public dans les conditions indiquées ci-dessus, il serait tenu de rembourser l'indemnité perçue.

1.2.3. La position de votre commission

Vos rapporteurs se sont interrogés sur la pertinence de l'extension au secteur public de la rupture conventionnelle, à laquelle on aurait pu préférer une amélioration du régime de l'indemnité de départ volontaire. C'est un dispositif coûteux pour les employeurs publics , d'autant que ses bénéficiaires auront droit, en plus de l'indemnité de départ, à l'allocation chômage (voir ci-dessous).

Néanmoins, votre commission a admis que ce dispositif soit expérimenté pendant une durée de cinq ans .

Sur proposition de ses rapporteurs, elle a adopté :

- un amendement COM-348 supprimant la précision superflue selon laquelle la rupture conventionnelle ne peut être imposée par l'une ou l'autre partie, pour lui substituer une disposition attribuant explicitement à l'autorité administrative un large pouvoir d'appréciation pour accepter ou refuser une demande de rupture conventionnelle, en considération de l'intérêt du service ;

- un amendement COM-350 visant à réparer l'oubli du cas où un fonctionnaire territorial, employé par un établissement public local, aurait convenu d'une rupture conventionnelle avec cet établissement avant d'être recruté à nouveau, au cours des six années suivantes, par le même établissement ou par une collectivité territoriale qui en serait membre. Ce fonctionnaire devrait également être tenu de rembourser l'indemnité perçue ;

- un amendement COM-349 supprimant l'homologation de la rupture conventionnelle par une « autorité administrative » qu'il faudrait désigner par voie réglementaire. Dans la fonction publique de l'État et la fonction publique hospitalière, une telle procédure paraît inutilement lourde et, d'ailleurs, assez illusoire , vu les moyens dont disposent aujourd'hui les administrations (notamment déconcentrées). Pour ce qui est du versant territorial, elle constituerait une atteinte, sans précédent depuis la loi du 2 mars 1982, au principe de libre administration des collectivités territoriales . Faut-il rappeler que, depuis lors, les actes des autorités locales sont exécutoires de plein droit dès leur publication ou leur notification et, pour certaines catégories d'entre eux, leur transmission au représentant de l'État ^{513 ( * )} ?

Votre commission a également adopté l' amendement COM-226 présenté par notre collègue Didier Marie et les membres du groupe socialiste et républicain visant à renforcer l'information du Parlement sur la mise en oeuvre expérimentale de la rupture conventionnelle, grâce à un premier bilan après deux ans .

2. L'extension de l'allocation chômage aux agents publics en cas de rupture conventionnelle ou de démission

2.1. L'indemnisation du chômage dans le secteur public selon le droit en vigueur

Comme les salariés de droit privé, les agents publics titulaires et non titulaires involontairement privés d'emploi, aptes au travail, recherchant un emploi et justifiant d'une durée d'activité antérieure suffisante ^{514 ( * )} ont droit à une allocation d'assurance chômage, dite « allocation de retour à l'emploi ».

La condition de privation involontaire d'emploi recouvre une grande variété de situations ^{515 ( * )} , telles que :

- la révocation ou le licenciement pour motif disciplinaire, pour insuffisance professionnelle ou, dans certains cas, pour inaptitude physique, ainsi que la radiation d'office des cadres ;

- dans certains cas, la non-réintégration à la suite d'un détachement ou d'une disponibilité ;

- la démission pour des motifs qualifiés de légitimes (par exemple, pour suivre un conjoint qui déménage pour des raisons professionnelles) ^{516 ( * )} ;

- la fin d'un contrat à durée déterminée.

En règle générale, les agents publics bénéficiaires d'une indemnité de départ volontaire n'ont pas droit à l'allocation chômage , puisque cette indemnité est versée à des agents démissionnaires. Le cumul de l'indemnité de départ volontaire et de l'allocation chômage n'est possible que dans les cas suivants :

- la démission obéit à un motif considéré comme légitime ;

- à la suite de sa démission, l'agent a travaillé au moins 91 jours ou 455 heures avant d'être privé involontairement d'emploi ^{517 ( * )} ;

- la situation de l'agent démissionnaire a été réexaminée après 121 jours et l'administration, au vu des efforts de l'agent pour retrouver un emploi, a décidé de lui octroyer l'allocation chômage ^{518 ( * )} .

Alors que, dans le secteur privé, les employeurs cotisent auprès du régime d'assurance chômage (placé sous l'égide de l'Unédic), qui finance les prestations, les employeurs publics sont en principe soumis à un régime d'auto-assurance , c'est-à-dire qu'ils ne versent aucune cotisation mais prennent eux-mêmes à leur charge les allocations chômage dues à leurs anciens agents. Ils peuvent néanmoins confier à Pôle emploi la gestion de l'indemnisation de leurs agents ^{519 ( * )} .

Néanmoins, certains employeurs publics peuvent, pour tout ou partie de leurs agents, adhérer au régime d'assurance piloté par l'Unédic . Il en va ainsi, notamment des collectivités territoriales et des établissements publics administratifs autres que ceux de l'État, pour leurs agents non titulaires ^{520 ( * )} .

2.2. Dans le secteur privé : les droits des salariés bénéficiaires d'une rupture conventionnelle ou démissionnaires

Dans le secteur privé, les salariés bénéficiaires d'une rupture conventionnelle ont droit à l'allocation chômage ^{521 ( * )} . Il en va de même de ceux qui ont bénéficié de la nouvelle procédure de rupture conventionnelle collective ^{522 ( * )} .

Par ailleurs, conformément à un engagement de campagne du Président de la République, la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a ouvert aux salariés démissionnaires ainsi qu'aux travailleurs indépendants en cessation d'activité , sous conditions, le droit au bénéfice de l'allocation chômage .

En ce qui concerne les salariés volontairement privés d'emplois à la suite d'une démission, aptes au travail et à la recherche d'un emploi, le II de l'article L. 5422-1 du code du travail dispose désormais qu'ils ont droit à l'allocation chômage si les deux conditions suivantes sont réunies :

- ils satisfont à des conditions d'activité antérieure spécifiques, qui doivent être fixées par décret en Conseil d'État pour la période courant jusqu'au 30 septembre 2019 et, au-delà, par la convention d'assurance chômage ;

- ils poursuivent un projet de reconversion professionnelle nécessitant le suivi d'une formation ou un projet de création ou de reprise d'une entreprise. Ce projet doit présenter un caractère réel et sérieux attesté par la commission paritaire interprofessionnelle régionale, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

Dans l'attente des décrets d'application, ces dispositions sont, pour l'heure, restées lettre morte .

2.3. Le projet d'extension de l'allocation chômage aux agents publics privés d'emploi à la suite d'une rupture conventionnelle ou d'une démission ouvrant droit à une indemnité de départ volontaire

L'article 26 du projet de loi prévoit d' étendre le bénéfice de l'assurance-chômage aux agents publics (fonctionnaires, contractuels et ouvriers de l'État) volontairement privés d'emploi, dans des conditions cependant plus restrictives que dans le secteur privé . Seraient concernés :

- les agents publics démissionnaires , lorsque leur démission intervient dans le cadre d'une restructuration et donne lieu au versement d'une indemnité de départ volontaire ;

- les agents publics ayant bénéficié d'une rupture conventionnelle .

Dans un souci d'intelligibilité et d'accessibilité du droit, l'ensemble des cas d'ouverture du droit à l'allocation chômage concernant des agents publics (y compris les cas de privation involontaires d'emploi ou assimilés) seraient rassemblés au sein d'un même paragraphe, toutefois non codifié.

Un décret en Conseil d'État en déterminerait les modalités d'application, notamment les éléments de rémunération pris en compte pour le calcul de l'allocation.

2.4. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre diverses modifications rédactionnelles, nos collègues députés ont adopté à ce sujet, en première lecture et en commission :

- un amendement de la rapporteure opérant une coordination avec la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises , qui a ajouté à la liste des bénéficiaires de l'assurance chômage les agents de La Poste , dans le cas où l'État ne détiendrait plus la majorité du capital de cette société anonyme ;

- un amendement du Gouvernement censé appliquer aux agents contractuels de droit public relevant d'employeurs publics ayant adhéré au régime d'assurance chômage les mêmes règles qu'aux agents relevant d'employeurs publics en auto-assurance. Le dispositif adopté ne correspond cependant pas à l'intention poursuivie (voir ci-dessous).

2.5. La position de votre commission

Votre commission a admis l'extension aux agents publics du droit à l'assurance chômage dans les cas définis par l'article 26 du projet de loi, bien que cette mesure soit potentiellement très coûteuse pour les administrations.

En revanche, il lui a semblé que ce nouveau rapprochement entre le droit de la fonction publique et le droit du travail justifiait de mieux associer les employeurs publics et leurs agents à la définition du régime d'assurance chômage .

Aujourd'hui, les règles relatives à l'allocation d'assurance chômage (conditions d'attribution, durée d'indemnisation, montant, etc .), telles que définies par le règlement général annexé à la convention d'assurance chômage, s'appliquent aux employeurs et agents publics alors même qu'ils ne participent pas à leur élaboration. Cette situation est d'autant plus préjudiciable que les employeurs publics sont, en règle générale, leurs propres assureurs en la matière, et que l'extension du bénéfice de l'assurance chômage aux agents publics bénéficiant d'une rupture conventionnelle et à certains agents publics démissionnaires pourrait peser lourdement sur les budgets publics.

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement COM-354 qui, sans bouleverser la gouvernance de l'Unédic , a le mérite de faire un pas dans la bonne direction. Il prévoit que le Conseil commun de la fonction publique soit consulté préalablement à l'envoi, par le Premier ministre, du document de cadrage fixant les objectifs de la négociation entre partenaires sociaux des accords relatifs à l'assurance chômage.

Par ailleurs, votre commission a supprimé les dispositions introduites par l'Assemblée nationale par la voie d'un amendement du Gouvernement, relatives aux agents contractuels de droit public relevant d'employeurs publics ayant adhéré au régime d'assurance chômage ( amendement COM-357 des rapporteurs ). Ces agents sont déjà inclus parmi les agents mentionnés aux 1°, 2°, 5° et 7° de l'article L. 5424-1 du code du travail, auxquels le IV de l'article 26 du projet de loi serait applicable. Il n'y a donc pas de doute sur le fait qu'ils auraient droit, comme ceux qui relèvent d'employeurs publics en auto-assurance et dans les mêmes cas, à une allocation chômage versée par le régime.

Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-351 de ses rapporteurs.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié .

Article 26 bis
Extension de la rupture conventionnelle collective
aux agents publics de la Caisse des dépôts et consignations

Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, par l'adoption en commission d'un amendement du Gouvernement, l'article 26 bis du projet de loi vise à rendre applicable aux agents publics de la Caisse des dépôts et consignation la procédure de rupture conventionnelle collective.

1. La Caisse des dépôts et consignations, un employeur atypique

La Caisse des dépôts et consignations (CDC) est un établissement public sui generis qui emploie environ 6 000 personnes et est à la tête d'un groupe d'environ 120 000 employés. Elle a la particularité d'employer aussi bien des fonctionnaires sous statut et des agents contractuels de droit public , qui représentent ensemble environ les deux tiers de ses effectifs, que des salariés de droit privé soumis à une convention collective propre à l'établissement, pour le tiers restant.

Cette cohabitation de deux régimes juridiques a longtemps donné lieu à un dialogue social atypique , avec des accords collectifs applicables aux salariés de droit privé et d'autres aux agents de droit public, malgré l'existence d'instances de représentation communes. La loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ^{523 ( * )} a cependant habilité la Caisse à conclure avec les organisations syndicales représentatives des accords collectifs visant à assurer la mise en cohérence des règles sociales dont relèvent ses agents. Le décret n° 2018-449 du 5 juin 2018 a également créé en son sein une instance unique de concertation avec le personnel, dénommée « comité unique ».

2. La rupture conventionnelle collective dans le secteur privé

Créée par l'ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail , la procédure de rupture conventionnelle collective est codifiée aux articles L. 1237-19 et suivants du code du travail.

Dans le cadre de cette procédure, la rupture du contrat de travail, d'un commun accord entre l'employeur et le salarié, est soumise à la conclusion préalable d'un accord collectif au niveau de l'entreprise ou de l'établissement et à la validation de celui-ci par l'autorité administrative (en pratique, le Direccte).

L'accord portant rupture conventionnelle collective détermine :

- les modalités et conditions d'information du comité social et économique, s'il existe ;

- le nombre maximal de départs envisagés, de suppressions d'emplois associées, et la durée pendant laquelle des ruptures de contrat de travail peuvent être engagées sur le fondement de l'accord ;

- les conditions que doit remplir le salarié pour en bénéficier (par exemple, une condition d'ancienneté) ;

- les modalités de présentation et d'examen des candidatures au départ des salariés ;

- les modalités de conclusion d'une convention individuelle de rupture entre l'employeur et le salarié et d'exercice du droit de rétractation des parties ;

- les modalités de calcul des indemnités de rupture garanties au salarié, qui ne peuvent être inférieures aux indemnités légales de licenciement ;

- les critères de départage entre les potentiels candidats au départ ;

- des mesures visant à faciliter l'accompagnement et le reclassement externe des salariés sur des emplois équivalents, telles que le congé de mobilité, des actions de formation, de validation des acquis de l'expérience ou de reconversion ou des actions de soutien à la création d'activités nouvelles ou à la reprise d'activités existantes ;

- les modalités de suivi de la mise en oeuvre effective de l'accord portant rupture conventionnelle collective (par exemple, la mise en place d'un comité de suivi réuni selon la périodicité fixée par l'accord).

La rupture du contrat de travail des salariés protégés et médecins du travail est soumise à l'autorisation préalable de l'inspecteur du travail (après avis, pour les seconds, du médecin inspecteur du travail).

Les décisions prises dans le cadre d'une rupture collective peuvent naturellement faire l'objet de recours contentieux . Cependant :

- l'accord mettant en place la rupture conventionnelle collective, le contenu de cet accord et la régularité de la procédure précédant la décision du Dirrecte ne peuvent faire l'objet d'un litige distinct de celui relatif à la décision de validation par l'administration devant le juge administratif. Le recours doit être formé par l'employeur, les organisations syndicales ou les salariés dans un délai de deux mois suivant la notification de la décision de validation, et le tribunal administratif statue dans un délai de trois mois ^{524 ( * )} ;

- la contestation élevée par un salarié sur la rupture de son contrat de travail dans le cadre de la rupture conventionnelle collective doit être formée devant le conseil de prud'hommes avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la date de la rupture du contrat.

3. L'application de la rupture collective à l'ensemble du personnel de la Caisse des dépôts et consignations

• Le dispositif proposé

L'article 26 bis du projet de loi fixe les conditions dans lesquelles la procédure de rupture collective serait applicable à l'ensemble du personnel de la Caisse des dépôts et consignations , qu'il soit soumis à un régime de droit public ^{525 ( * )} ou de droit privé, à la seule exception des agents contractuels de droit public en CDD .

Les adaptations nécessaires sont prévues à cet effet :

- en ce qui concerne les fonctionnaires, l'acceptation de leur candidature au départ entraînerait, non pas la rupture d'un contrat de travail, mais la cessation définitive de leurs fonctions, entraînant radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire ;

- l'instance unique de représentation du personnel (comité unique) tiendrait lieu de comité social et économique ;

- les dispositions relatives aux salariés protégées seraient écartées, au motif qu'elles sont sans objet en ce qui concerne les agents publics ;

- il est explicitement prévu que l'indemnité de rupture conventionnelle versée à tout membre du personnel sera soumise au même régime fiscal et social que pour les salariés de droit privé ^{526 ( * )} ;

- enfin, les contestations portant sur la cessation des fonctions d'un agent public devraient être portées devant la juridiction administrative.

• La position de votre commission

Votre commission a estimé que l'harmonisation des règles applicables au personnel de droit public ou de droit privé de la Caisse des dépôts et consignations constituait une simplification bienvenue .

En revanche, si les dispositions relatives aux salariés protégés et aux médecins du travail sont effectivement sans objet en ce qui concerne les agents publics de la Caisse, il n'en va pas de même de ses agents de droit privé . Aussi votre commission a-t-elle adopté l' amendement COM-352 de ses rapporteurs visant à n'exclure l'application de ces dispositions qu'en ce qui concerne les agents de droit public.

Votre commission a adopté l'article 26 bis ainsi modifié .

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* ⁴²¹ Article L. 6323-11 du code du travail, en vigueur du 1 ^er janvier 2015 au 1 ^er janvier 2019.

* ⁴²² Article R. 6323-3-1 du code du travail.

* ⁴²³ Décret n° 2018-1153 du 14 décembre 2018 relatif aux modalités de conversion des heures acquises au titre du compte personnel de formation en euros, article 1 ^er .

* ⁴²⁴ Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires , article 22 quater .

* ⁴²⁵ https://www.moncompteactivite.gouv.fr/

* ⁴²⁶ Ordonnance n° 2017-53 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d'activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique , art. 3 .

* ⁴²⁷ Hors personnel soignant.

* ⁴²⁸ Les écoles de service public et la diversité , rapport remis par M. Olivier Rousselle au Premier ministre en février 2017, p. 44.

* ⁴²⁹ Pour plus de précisions sur l'ENA et les IRA, voir l'avis budgétaire n° 153 (2018-2019) fait par Mme Catherine Di Folco sur le projet de loi de finances pour 2019.

* ⁴³⁰ Article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ⁴³¹ Voir le commentaire de l'article 19 du projet de loi pour plus de précisions sur le CNFPT.

* ⁴³² À l'exception de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (APHP), qui gère directement ses crédits de formation continue.

* ⁴³³ Rapport n° 1924 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, p. 126.

* ⁴³⁴ Voir l'exposé général pour plus de précisions sur la lettre de mission de M. Frédéric Thiriez.

* ⁴³⁵ Rapport n° 1924 précité, p. 480.

* ⁴³⁶ Étude d'impact du projet de loi, p. 228.

* ⁴³⁷ Rapport d'information n° 520 (2018-2019) fait par Mme Catherine Di Folco et M. Didier Marie au nom de votre commission.

* ⁴³⁸ Centre de gestion du Rhône et de la métropole de Lyon et FIPHFP, « Handitorial : observatoire du handicap et de l'inaptitude dans les collectivités territoriales » , août 2017.

* ⁴³⁹ Les écoles de service public et la diversité , op.cit ., p. 5.

* ⁴⁴⁰ Conseil constitutionnel, 26 juin 1986, Loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social , décision n° 86-207 DC.

* ⁴⁴¹ Ces élèves sont issus de milieux modestes : bénéficiaires de l'allocation, leurs parents gagnent moins de 1 200 euros par mois.

* ⁴⁴² Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique , rapport n° 16 (2018-2019) fait par notre collègue Pierre-Yves Collombat au nom de la commission d'enquête.

* ⁴⁴³ Articles 5 et 13 du décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale.

* ⁴⁴⁴ Articles 7 et 10-1 du décret n° 2011-444 du 21 avril 2011 portant statut particulier du cadre d'emplois des chefs de service de police municipale.

* ⁴⁴⁵ Articles 8 et 21 du décret n° 2006-1392 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des directeurs de police municipale.

* ⁴⁴⁶ L'article 22 bis A est complété par les articles 22 bis B (apprentissage dans le versant territorial) et 22 ter (demande de rapport sur les freins au développement de l'apprentissage).

* ⁴⁴⁷ Article L. 4344-4 du code de la santé publique.

* ⁴⁴⁸ Compte rendu de l'Assemblée nationale, première séance du 20 mai 2019.

* ⁴⁴⁹ Voir le commentaire de l'article 22 ter pour plus de précisions sur le nombre d'apprentis recrutés dans la fonction publique.

* ⁴⁵⁰ Compte rendu de l'Assemblée nationale, première séance du 20 mai 2019.

* ⁴⁵¹ Voir le commentaire de l'article 22 ter pour plus de précisions sur le nombre d'apprentis recrutés dans la fonction publique.

* ⁴⁵² Dialogue et responsabilité : quatorze propositions d'avenir pour la fonction publique territoriale , Rapport d'information n° 572 (2017-2018) fait au nom de votre commission par Mme Catherine Di Folco, juin 2018, p. 28.

* ⁴⁵³ Compte rendu de l'Assemblée nationale, première séance du 20 mai 2019.

* ⁴⁵⁴ Ibidem.

* ⁴⁵⁵ Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

* ⁴⁵⁶ Ces dispositions figurent aujourd'hui à l'article 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ⁴⁵⁷ Hors charges salariales, qui resteraient prises en charge par l'employeur public.

* ⁴⁵⁸ Voir le commentaire de l'article 19 pour plus de précisions sur les actions de formation proposées par le CNFPT.

* ⁴⁵⁹ Cette participation de l'État nécessitant la création d'un prélèvement sur recettes (PSR), dans le respect de l'article 40 de la Constitution.

* ⁴⁶⁰ Dans la fonction publique d'État, une dotation d'environ 5 000 euros est versée pour financer la formation de l'apprenti, dotation à laquelle s'ajoute la prise en charge de la moitié de la rémunération de l'apprenti. Avis budgétaire n° 153 (2018-2019) fait par Mme Catherine Di Folco sur le projet de loi finances pour 2019.

* ⁴⁶¹ Les centres de gestion coordonnateurs perçoivent une compensation financière de la part d'une CNFPT - évaluée aujourd'hui à une vingtaine de millions d'euros - pour l'organisation des concours, la gestion des FMPE et les reclassements. Cette enveloppe serait désormais calculée aux frais réels, sur la base des dépenses constatées au cours des cinq derniers exercices.

* ⁴⁶² Loi portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi « Le Pors ».

* ⁴⁶³ Voir le commentaire de l'article 22 du projet de loi pour plus de précisions.

* ⁴⁶⁴ Ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d'activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.

* ⁴⁶⁵ Compte rendu de la commission des lois de l'Assemblée nationale, 3 mai 2019, première réunion.

* ⁴⁶⁶ Source : avis budgétaire n° 1307 fait par notre collègue députée Émilie Chalas au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2019.

* ⁴⁶⁷ Circulaire du 17 octobre 2016 relative aux priorités interministérielles fixées à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de l'État.

* ⁴⁶⁸ Loi portant diverses dispositions relatives à l'apprentissage, à la formation professionnelle et modifiant le code du travail.

* ⁴⁶⁹ Avis budgétaire n° 170 (2015-2016) de Mme Catherine di Folco, fait au nom de votre commission sur le projet de loi de finances pour 2016.

* ⁴⁷⁰ Source : direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES).

* ⁴⁷¹ Soit le crédit d'impôt de l'article 244 quater G du code général des impôts et la prime à l'apprentissage des articles L. 6243-1 à L. 6243-1-2 du code du travail.

* ⁴⁷² Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).

* ⁴⁷³ Loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* ⁴⁷⁴ Voir le commentaire de l'article 22 bis B du projet de loi pour plus de précisions sur le financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale.

* ⁴⁷⁵ Développer et pérenniser l'apprentissage dans la fonction publique , rapport remis au Premier ministre, avril 2015, p. 35.

* ⁴⁷⁶ Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* ⁴⁷⁷ Le troisième concours vise à faciliter l'accès à la fonction publique pour des personnes travaillant dans le secteur privé ou exerçant un mandat d'élu local, sous réserve d'une durée minimale d'activité. Cette durée, qui inclut désormais les contrats d'apprentissage, est par exemple fixée à cinq ans pour le concours des Instituts régionaux de formation (IRA).

* ⁴⁷⁸ Compte rendu de la commission des lois de l'Assemblée nationale, 10 avril 2019.

* ⁴⁷⁹ Compte rendu de la commission des lois de l'Assemblée nationale, 3 mai 2019, deuxième réunion.

* ⁴⁸⁰ Le CAS Pension retrace les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires gérés par l'État.

* ⁴⁸¹ Loi 84-16 du 11 janvier 1984, article 42, II et d écret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions et l'article 2 du d écret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions, article 2.

* ⁴⁸² Décret n° 2012-1507 du 27 décembre 2012 portant fixation du taux de la contribution employeur due pour la couverture des charges de pension des fonctionnaires de l'État, des militaires et des magistrats ainsi que du taux de la contribution employeur versée au titre du financement des allocations temporaires d'invalidité des fonctionnaires de l'État et des magistrats, article 1 ^er .

* ⁴⁸³ Organisme gérant le régime de retraite des agents de la fonction publique territoriale et hospitalière.

* ⁴⁸⁴ Ce solde était de 5,1 milliards au 31 décembre 2017.

* ⁴⁸⁵ Du groupe La République en marche.

* ⁴⁸⁶ Sur certaines spécialités, du personnel de droit privé peut être recruté.

* ⁴⁸⁷ La circulaire n° 2179 du 28 janvier 2009 de mise en oeuvre du décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 précité indique qu'un décret en Conseil d'État peut déléguer à l'administration d'accueil les actes requérant l'avis de la commission administrative.

* ⁴⁸⁸ Source : étude d'impact du projet de loi.

* ⁴⁸⁹ Circulaire n° 2179 du 28 janvier 2009 de mise en oeuvre du décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 précité.

* ⁴⁹⁰ Source : objet de l'amendement COM-42 de M. Jean-Pierre Grand.

* ⁴⁹¹ Réponse à la question écrite n° 06787 de M. Jean Louis Masson, 6 décembre 2018.

* ⁴⁹² Adoptée par le Sénat le 9 mai dernier, cette proposition de loi n'a pas encore été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

* ⁴⁹³ Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique .

* ⁴⁹⁴ Voir, en ce qui concerne la fonction publique de l'État, le commentaire de l'article 9 et, pour les trois versants, les tableaux récapitulatifs figurant aux pages 81 à 87.

* ⁴⁹⁵ Voir le rapport n° 306 (2007-2008) fait, en première lecture, par M. Pierre Bernard-Raymond, au nom de la commission des affaires sociales du Sénat, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l07-306/l07-306.html .

* ⁴⁹⁶ Décret n° 98-1220 du 29 décembre 1998 instituant une indemnité de départ volontaire au profit de fonctionnaires, agents stagiaires et agents contractuels en fonctions dans un établissement mentionné à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986 .

* ⁴⁹⁷ Décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 instituant une indemnité de départ volontaire .

* ⁴⁹⁸ Décret n° 2019-138 du 26 février 2019 relatif aux dispositifs indemnitaires d'accompagnement des agents dans leurs transitions professionnelles .

* ⁴⁹⁹ Loi n° 2008 1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et décret n° 2009-83 du 21 janvier 2009 instituant une indemnité de départ volontaire en faveur de certains ouvriers de l'État du ministère de la défense et des établissements publics placés sous sa tutelle

* ⁵⁰⁰ Décret n° 2009-1594 du 18 décembre 2009 instituant une indemnité de départ volontaire dans la fonction publique territoriale .

* ⁵⁰¹ Ces conditions s'appliquent aussi, depuis le décret n° 2019-138 du 26 février 2019 précité, aux ouvriers de l'État autres que ceux du ministère de la défense.

* ⁵⁰² Décret n° 2014-507 du 19 mai 2014 relatif aux dispositifs indemnitaires d'accompagnement dans la fonction publique .

* ⁵⁰³ Voir CAA Nancy, 29 novembre 2012, n° 12NC00259 (à propos du rejet d'une demande formulée pour créer une entreprise) et CAA Nantes, 7 avril 2015, n° 14NT00857 (à propos du rejet d'une demande formulée pour mener à bien un projet personnel). Dans les cas de restructuration, il semble que l'administration ait compétence liée : voir CE, 10 mai 2012, n° 340473.

* ⁵⁰⁴ Article 5 du décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 précité. Le délai est également de deux ans dans la fonction publique hospitalière et pour les ouvriers de l'État (y compris ceux du ministère de la défense). Il reste de cinq ans dans la fonction publique territoriale.

* ⁵⁰⁵ Article 6 du décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 précité et arrêté du 26 février 2019 fixant les modalités de détermination du montant de l'indemnité de départ volontaire instituée par le décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 en cas de restructuration de service . En ce qui concerne les ouvriers du ministère de la défense, le montant de l'indemnité est indépendant de la rémunération antérieure mais varie en fonction de l'ancienneté (article 5 du décret n° 2009-83 du 21 janvier 2009 précité).

* ⁵⁰⁶ Articles 2 et 4 du décret n° 2009-1594 du 18 décembre 2009 précité.

* ⁵⁰⁷ Arrêté du 29 décembre 1998 fixant le montant de l'indemnité de départ volontaire versée à certains agents de la fonction publique hospitalière .

* ⁵⁰⁸ Article 8 du décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 précité, article 6 du décret n° 2009-1594 du 18 décembre 2009 précité et article 4 du décret n° 98-1220 du 29 décembre 1998. Par exception, l'obligation de remboursement ne s'applique aux ouvriers du ministère de la défense que s'ils sont recrutés dans un délai de cinq ans au sein du même ministère (article 8 du décret n° 2009-83 du 21 janvier 2009 précité).

* ⁵⁰⁹ CAA Lyon, 4 février 2014, n° 13LY02230.

* ⁵¹⁰ Voir « Indemnité de départ volontaire : plein feu sur un miroir aux alouettes », La Gazette des communes , 15 avril 2016. Voir également Emmanuel Aubin, « Existe-t-il un droit à la mobilité ? », AJDA , 2018, p. 546.

* ⁵¹¹ Voir ci-dessous, le commentaire de l'article 27.

* ⁵¹² Plus exactement, sont exclus les fonctionnaires ayant atteint l'âge légal d'ouverture du droit à pension (comme au secteur public et au secteur privé) et justifiant, tous régimes de retraite de base confondus , d'une durée égale à la durée de services dans la fonction publique , éventuellement bonifiée, exigée pour obtenir la liquidation d'une pension de retraite au pourcentage maximum par les régimes de retraites des fonctionnaires des trois versants (article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite en ce qui concerne les fonctionnaires de l'État, article 16 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 pour ce qui est des fonctionnaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs, y compris ceux qui relèvent de la fonction publique hospitalière).

* ⁵¹³ On remarquera en outre que, depuis l'ordonnance n° 2009-1401 du 17 novembre 2009 portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité, même les décisions individuelles de révocation, de mise à la retraite d'office ou de licenciement d'un fonctionnaire ne sont plus soumises à l'obligation de transmission au préfet de département. Selon le rapport au Président de la République établi sur cette ordonnance, « les agents concernés, dont la situation se trouve directement affectée par ces actes défavorables, [étaient] apparus comme les mieux à même d'apprécier si et dans quelle mesure il convenait de former un recours à leur encontre ».

* ⁵¹⁴ Cette durée est égale à la durée d'affiliation au régime d'assurance chômage fixée, pour les salariés du secteur privée, par l'article 3 du règlement général annexé à la convention du 14 avril 2017 relative à l'assurance chômage , soit 88 jours ou 610 heures travaillés au cours des 28 mois ou des 36 mois précédant la privation d'emploi, selon que l'agent a moins de 53 ans ou non.

* ⁵¹⁵ Ces situations sont exhaustivement énumérées par la circulaire DGEFP/ DGAFP/DGCL/DGOS/ Direction du budget du 21 février 2011 relative à l'indemnisation du chômage des agents du secteur public .

* ⁵¹⁶ Voir l'accord d'application n° 14 du règlement général précité.

* ⁵¹⁷ Dans ce cas, le caractère volontaire de la perte d'emploi précédente est « neutralisé » et la durée de service accomplie antérieurement à la démission est prise en compte pour l'ouverture des droits à indemnisation et le calcul du montant de l'indemnité. La charge de l'indemnisation incombe à celui des deux employeurs (affilié ou non au régime d'assurance) auprès de qui l'agent a travaillé pendant la durée la plus longue (CE, 30 décembre 20002, n° 224462).

* ⁵¹⁸ Accord d'application n° 12 du règlement général précité.

* ⁵¹⁹ Dans ce cas, le montant des allocations versées et des frais de gestion sont facturés par Pôle emploi à l'employeur public.

* ⁵²⁰ Article L. 5424-2 du code du travail. Voir la circulaire DGEFP/ DGAFP/DGCL/DGOS/Direction du budget du 3 janvier 2012 relative à l'indemnisation du chômage des agents du secteur public .

* ⁵²¹ Article 2 du règlement général précité.

* ⁵²² Cette procédure de rupture du contrat de travail dans le cadre d'un accord collectif, prévue aux articles L. 1237-17 et suivants du code du travail, a été créée par l'ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail .

* ⁵²³ Loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social .

* ⁵²⁴ Si, à l'issue de ce délai, le tribunal ne s'est pas prononcé ou en cas d'appel, le litige est porté devant la cour administrative d'appel, qui statue dans un délai de trois mois. Si, à l'issue de ce délai, elle ne s'est pas prononcée ou en cas de pourvoi en cassation, le litige est porté devant le Conseil d'État.

* ⁵²⁵ Y compris les anciens salariés sous statut de la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines dont les contrats de travail ont été transférés à la Caisse des dépôts et consignations par l'ordonnance n° 2005-389 du 28 avril 2005 relative au transfert d'une partie du personnel de la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines à la Caisse des dépôts et consignations .

* ⁵²⁶ Cette indemnité est exonérée d'impôt sur le revenu et de forfait social. Elle n'est assujettie à la contribution sociale généralisée et à la contribution à la réduction de la dette sociale que pour la partie qui excède le montant fixé au a du 5° di I de l'article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale et aux cotisations sociales salariales pour la partie qui excède deux fois le plafond de la sécurité sociale.