Projet de loi de transformation de la fonction publique : Rapport

CHAPITRE II
RECONNAISSANCE
DE LA PERFORMANCE PROFESSIONNELLE

Article 12
(art. 6, 6 bis, 6 ter A, 6 ter, 6 quinquies, 17 et 23 bis de la loi n° 83-634
du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires,
art. 55 et 55 bis [abrogé] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État,
art. 76 et 125 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
art. 65, 65-1 [abrogé], 65-2 [abrogé] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, art. L 813-8 du code rural)
Suppression de la notation et généralisation de l'entretien professionnel comme modalité d'appréciation de la valeur professionnelle
des fonctionnaires de droit commun

L'article 12 du projet de loi a pour objet de supprimer la notation comme modalité d'appréciation de la valeur professionnelle des agents et de généraliser le recours à l'entretien professionnel annuel, étendant ainsi le dispositif à la fonction publique hospitalière .

1. L'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires, un dispositif encore différencié selon le versant d'appartenance

L'article 17 du titre I du statut général ^{221 ( * )} pose le principe d'une appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires par notation , avec des dérogations autorisées dans les statuts particuliers.

Toutefois, depuis une dizaine d'années, la réalité est différente car des expérimentations ont été conduites pour tester la mise en place d'entretiens d'évaluation individuels et mettre fin à une méthode jugée infantilisante et peu moderne en termes de gestion des ressources humaines.

La loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique a autorisé l'expérimentation de l'entretien professionnel annuel dans le versant Etat . La loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a pérennisé ce mode d'évaluation dans la fonction publique d'État en le rendant obligatoire à compter du 1 ^er janvier 2012 . La même loi de 2009 a introduit une possibilité d'expérimentation dans le versant territorial . La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a ensuite généralisé le recours à l'entretien professionnel annuel dans les administrations territoriales à compter du 1 ^er janvier 2015 ^{222 ( * )} .

L' entretien professionnel annuel est donc devenu la norme dans les versants État et territorial , la possibilité d'y déroger dans les statuts particuliers ayant été maintenue (par exemple, pour l'évaluation des enseignants par l'inspection académique ou des enseignants-chercheurs évalués par leurs pairs).

Dans la fonction publique hospitalière, l'expérimentation de l'évaluation par entretien professionnel, autorisée par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 précitée, et conduite de 2007 à 2013 ^{223 ( * )} , n'a pas permis de conduire des tests à une échelle suffisante. Le versant hospitalier a conservé le mode d'évaluation historique des fonctionnaires, la notation.

Les systèmes d'évaluation des trois versants se différencient aussi par le rôle qu'y jouent les commissions administratives paritaires (CAP). Dans les versants territorial et hospitalier, les évaluations - par entretien pour les fonctionnaires territoriaux, et par notation, pour les fonctionnaires hospitaliers - sont systématiquement transmises aux CAP qui, à la demande de l'intéressé, peuvent en proposer la révision , tandis que dans le versant État, les CAP n'ont connaissance d'un compte rendu d'entretien que si l'intéressé le conteste. Les avis rendus par la CAP sont des avis simples et ne lient pas l'administration.

Fonction publique de l'État (Art. 55 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)	Fonction publique territoriale (Art. 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)	Fonction publique hospitalière (Art. 65 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Entretien professionnel annuel	Entretien professionnel annuel	Notation annuelle
Transmission si saisine de l'intéressé	Transmission systématique du compte rendu à la CAP	Transmission systématique du compte rendu à la CAP
Proposition de révision non contraignante	Proposition de révision non contraignante	Proposition de révision non contraignante

Source : commission des lois du Sénat

2. L'harmonisation proposée par le projet de loi

Le Gouvernement propose d'harmoniser le mode d'appréciation professionnelle entre les trois versants :

- en étendant à la fonction publique hospitalière l'évaluation par entretien professionnel annuel ;

- et en supprimant la transmission systématique des comptes rendus aux CAP, celles-ci demeurant ponctuellement saisissables par les fonctionnaires qui souhaiteraient obtenir une révision de leur évaluation.

L'article 12 procèderait par ailleurs à une coordination à l'article L. 813-8 du code rural et de la pêche maritime pour soumettre les professeurs de l'enseignement privé agricole sous contrat à une évaluation professionnelle, et non plus à une note administrative.

Votre commission est favorable à cette harmonisation .

L'entretien professionnel apporte la garantie d'échanger chaque année avec son supérieur hiérarchique direct et la possibilité d'aborder, au-delà de l'appréciation de la manière de servir et des objectifs passés et à venir, le fonctionnement du service, la formation, les perspectives d'évolution de carrière, etc . Par ailleurs, les CAP ne pouvant agir qu'à la demande des fonctionnaires, la transmission systématique de l'ensemble des comptes rendus ne semble pas utile.

Dans cet esprit d'harmonisation, votre commission a adopté à l'initiative de vos rapporteurs l'amendement COM-361 étendant aux deux versants territorial et hospitalier l'obligation d'apporter une information sur le compte personnel de formation ^{224 ( * )} lors de l'entretien professionnel annuel. La disposition initiale, introduite en commission par l'adoption d'un amendement de notre collègue députée Catherine Fabre ^{225 ( * )} , après avis favorable de la rapporteure, ne visait que la fonction publique de l'État.

Ce même amendement COM-361 permettrait également à l'autorité territoriale de viser et porter des observations sur le compte rendu d'entretien annuel, comme c'est le cas dans le versant État.

Votre commission a également adopté un amendement COM-360 rédactionnel pour améliorer la lisibilité des modifications apportées à l'article 55 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 12 bis (nouveau) (art. 39 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)Ratios de promotion interne dans la fonction publique territoriale

L'article 12 bis du projet de loi vise à assouplir les ratios de promotion interne au sein de la fonction publique territoriale.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-5 de notre collègue Jacqueline Eustache-Brinio , qui a reçu l'avis favorable des rapporteurs.

La promotion interne permet à un agent d'accéder à un corps ou cadre d'emplois supérieur, dans la même catégorie d'emplois (A, B, C) ou dans une catégorie supérieure .

En pratique, l'agent peut se présenter à un concours interne, passer un examen professionnel ou solliciter son inscription sur une liste d'aptitude ^{226 ( * )} .

Les statuts de chaque cadre d'emplois fixent la proportion de postes ouverts à la promotion interne, en fonction des effectifs de fonctionnaires .

Ce dispositif atteint toutefois ses limites. Comme le souligne notre collègue Jacqueline Eustache-Brinio, « l'augmentation des recrutements de contractuels désavantage les fonctionnaires » , notamment dans les filières sportives, sociales et culturelles.

En outre, « les restrictions budgétaires auxquelles les collectivités s'astreignent pèsent sur les recrutements et influent donc mécaniquement à la baisse sur la base de calcul des quotas » ^{227 ( * )} .

Pour plus d'équité, l'article 12 bis du projet de loi vise à assouplir les quotas de promotion interne dans la fonction publique territoriale : ils prendraient désormais en compte le nombre de fonctionnaires mais également le nombre d'agents en contrat à durée indéterminée (CDI) .

En revanche, les contrats à durée déterminée, qui durent parfois quelques semaines ou quelques mois, ne seraient pas intégrés au calcul.

Votre commission a adopté l'article 12 bis ainsi rédigé .

Article 13
(art. 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant
droits et obligations des fonctionnaires,
art. 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
art. 78-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière,
art. L. 6152-4 du code de la santé publique)
Inscription dans le statut général des principes de fixation
de la rémunération des agents contractuels
et modification du cadre de la prime d'intéressement collectif
dans le versant hospitalier

L'article 13 du projet de loi a un double objet. Il tend, d'une part, à donner un encadrement législatif à la rémunération des agents contractuels des trois versants de la fonction publique et, d'autre part, à préciser et étendre la prime d'intéressement collectif dans la fonction publique hospitalière.

1. L'inscription dans le statut général des principes régissant la rémunération des agents contractuels

L'article 20 du titre I du statut général des fonctionnaires ^{228 ( * )} détermine les composantes de la rémunération des fonctionnaires ^{229 ( * )} et précise que leurs indemnités peuvent être fixées en tenant compte du mérite, c'est-à-dire « des fonctions et des résultats professionnels des agents, ainsi que des résultats collectifs des services ».

Cet article s'applique aux fonctionnaires et par renvoi d'une disposition du Titre IV du statut général ^{230 ( * )} , aux seuls agents contractuels de la fonction publique territoriale . Le cadre des rémunérations des agents contractuels des deux autres versants, État et hospitalier, n'est fixé que par des dispositions de nature règlementaire, sans encadrement législatif.

Le Gouvernement entend remédier à cette situation en inscrivant dans le titre commun aux trois versants de la fonction publique les principes régissant la rémunération des agents contractuels avec :

- une prise en compte obligatoire des fonctions exercées , de la qualification requise pour leur exercice et de l' expérience des agents, ce qui correspond aux dispositions réglementaires existantes ^{231 ( * )} ;

- et une prise en compte facultative de « leurs résultats professionnels et des résultats collectifs du service », à l'instar de ce qui existe pour les fonctionnaires.

Cette disposition permettrait une harmonisation salutaire des trois versants et introduirait la possibilité de fixer une rémunération au mérite pour les agents contractuels, ce qui est un outil de motivation et de reconnaissance utile pour les encadrants.

Votre commission a adopté un amendement de coordination de vos rapporteurs, l'amendement COM-362 , pour compléter le renvoi qui figure à l'article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

2. La relance de l'intéressement collectif dans la fonction publique hospitalière, inappliqué depuis 2010

La prime d'intéressement collectif , c'est-à-dire selon les résultats du service dans son ensemble , et non de l'agent, a été introduite dans le statut général des fonctionnaires par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social ^{232 ( * )} . Elle est mise en oeuvre dans une dizaine de services de l'État ^{233 ( * )} et certaines collectivités, sous la forme d'une prime d'intéressement à la performance collective des services (PIPCS) pour ces dernières.

Cette prime reste symbolique , puisqu'elle est plafonnée de manière réglementaire à quelques centaines d'euros - plus rarement à 600 euros - pour les services de l'État ^{234 ( * )} et à 300 euros dans la fonction publique territoriale ^{235 ( * )} .

S'agissant de la fonction publique hospitalière, la disposition a été déclinée à l'article 78-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ^{236 ( * )} . Après avoir visé à l'origine « la performance collective des services », pour se référer en 2016 ^{237 ( * )} aux « résultats collectifs des services », le Gouvernement propose aujourd'hui d'utiliser la notion de « qualité de service », ce qui est une modification sémantique de peu d'importance dès lors que cette prime n'a jamais pu être mise en place faute de décret d'application. Contrairement à la déclaration de la rapporteure de l'Assemblée nationale, la rédaction proposée ne permet pas à elle seule de « enfin (...) corriger cette anomalie » ^{238 ( * )} puisqu'elle renvoie comme précédemment à un décret. Il appartiendra donc à l'exécutif d'être diligent pour fixer les mesures d'application , s'il entend réellement mettre en oeuvre cet engagement de la stratégie « Ma santé 2022 » lancée à l'automne 2018.

La nouvelle rédaction apporterait une précision quant à l'autorité susceptible de fixer la prime d'intéressement collectif : en mentionnant nommément le directeur d'établissement - que ce soit dans les établissements publics de santé ou dans les établissements publics sociaux et médico-sociaux - elle permettrait d' asseoir son rôle d'encadrement .

Enfin, le dispositif proposé élargirait le champ des bénéficiaires potentiels de la prime d'intéressement collectif en intégrant, conformément à ce qui a été annoncé dans le plan « Ma santé 2022 », les praticiens hospitaliers visés par l'article L. 6152-1 du code de la santé publique.

Votre commission est favorable à cette extension , le but de la prime étant bien de récompenser un service dans son ensemble, sans distinguer entre le personnel relevant du statut de 1984 et le personnel médical.

Elle a adopté l' amendement COM-260, présenté par notre collègue Jérôme Durain et les membres du groupe socialiste et républicain, qui prévoit la consultation du comité social d'établissement préalablement à la mise en place d'une prime d'intéressement collectif. Cette consultation existe déjà dans les versants État et territorial.

Votre commission a adopté l' amendement rédactionnel COM-126 rectifié de notre collègue Arnaud de Belenet et l'article 13 ainsi modifié .

Article 13 bis (nouveau) (art. 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)Renforcement du régime indemnitaire dans la fonction publique territoriale

L'article 13 bis du projet de loi vise à encourager le déploiement de primes dans la fonction publique territoriale et à mieux reconnaître le mérite des agents.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-394 de vos rapporteurs .

1. Les primes dans le versant territorial

Depuis 2014, l'État développe un nouvel outil, en cours de transposition dans la fonction publique territoriale : le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ( RIFSEEP ) ^{239 ( * )} .

Le RIFSEEP permet d'harmoniser les régimes de primes et de valoriser l'engagement des agents.

L'architecture du RIFSEEP

Le RIFSEEP comprend deux composantes .

D'une part, l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) est calculée selon la nature des fonctions exercées par l'agent public (fonctions d'encadrement ou de coordination, technicité, expérience requise, sujétions particulières, environnement professionnel, etc .).

D'autre part, le complément indemnitaire annuel (CIA) valorise l'engagement professionnel de l'agent et sa manière de servir . Lorsqu'elles mettent en place le RIFSEEP, les collectivités territoriales ont l'obligation de créer une part de CIA, mais peuvent fixer son montant à 0 % de l'IFSE.

Le RIFSEEP est construit selon un principe de parité : les plafonds d'indemnité fixés par les employeurs territoriaux ne peuvent pas être supérieurs à ceux de l'État. Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel, il s'agit de « contribuer à l'harmonisation des conditions de rémunération au sein des fonctions publiques étatique et territoriale et [de] faciliter les mobilités en leur sein ou entre elles deux » ^{240 ( * )} .

Sur le plan technique, le RIFSEEP doit d'abord être développé au sein de la fonction publique d'État avant d'être transposé, au cas par cas, aux cadres d'emplois du versant territorial .

Or, comme l'a admis M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État, « l'État a pris du retard dans la mise en oeuvre du RIFSEEP , ce qui bloque les collectivités territoriales pour leurs cadres d'emplois techniques. C'est pourquoi j'ai demandé à la direction générale des collectivités locales de préparer un décret pour les autoriser à déployer le RIFSEEP sans attendre que l'État l'ait fait » ^{241 ( * )} .

2. Le renforcement du régime indemnitaire dans le versant territorial

L'article 13 bis tend à améliorer le RIFSEEP en permettant aux collectivités territoriales de valoriser les résultats collectifs du service . Fixer des objectifs collectifs constitue, en effet, un levier managérial efficace, notamment pour des missions d'exécution qu'il est parfois difficile d'évaluer sur le plan individuel.

Le RIFSEEP compléterait utilement la prime d'intéressement collectif, dont le montant est limité à 300 euros par an ^{242 ( * )} .

En outre, le RIFSEEP prendrait désormais en compte les spécificités territoriales : lorsqu'elles rencontrent des « difficultés particulières de recrutement », les collectivités territoriales pourraient hausser le niveau de leurs primes et dépasser les plafonds fixés par l'État. Il s'agit de permettre aux zones les plus enclavées d'attirer des agents à fort potentiel.

Enfin, l'article 13 bis prévoit le maintien des primes pendant le congé de maternité pour adoption et pendant le congé de paternité ou d'accueil de l'enfant ^{243 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 13 bis ainsi rédigé .

Article 14
(Chapitre II bis [nouveau], art. 26 et 58 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, Chapitre II bis [nouveau], art. 39, 78-1 et 79 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale,
Chapitre 2 bis [nouveau], art. 35 et 69 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Suppression de l'avis préalable de la CAP en matière d'avancement
et de promotion interne, création de lignes directrices de gestion
et extension du dispositif de grade à accès fonctionnel

L'article 14 du projet de loi a pour objet de supprimer l'avis consultatif de la commission administrative paritaire (CAP) en matière d'avancement et de promotion interne dans chaque versant de la fonction publique et de rendre obligatoire l'élaboration de lignes directrices de gestion pour déterminer la stratégie annuelle de pilotage des ressources humaines.

1. La procédure actuelle : demander un avis préalable à la CAP en matière d'avancement ou de promotion interne des fonctionnaires

En l'état du droit, les tableaux annuels d'avancement - passage à l'échelon ou au grade immédiatement supérieur - et les listes d'aptitude pour une promotion interne - accession à un cadre d'emplois ou un corps de niveau plus élevé - doivent être soumis pour avis à la CAP .

S'agissant de l'avancement de grade, la CAP doit être consultée en cas d'avancement au choix, par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents ^{244 ( * )} , ou par voie d'examen professionnel. En revanche, les personnes ayant passé un concours professionnel peuvent être directement nommées.

En matière de promotion interne , la CAP se prononce sur la liste d'aptitude établie par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents, mais non sur celle qui est établie après examen professionnel.

La consultation de la CAP n'est pas systématique en matière d'avancement d'échelon , car un avancement de cette nature est en principe de plein droit et fonction de l'ancienneté ^{245 ( * )} ; seul le passage à certains échelons spécifiques - les échelons sommitaux de certains grades - nécessite un avis préalable ^{246 ( * )} .

La CAP se prononce sur le tableau ou la liste établis par l'administration et rend son avis après avoir pu prendre connaissance des dossiers des agents promouvables. Cet avis ne lie pas l'employeur public mais est suivi dans la majorité des cas.

La procédure de consultation préalable de la CAP est une forme d'exercice du droit constitutionnel à la participation des fonctionnaires et permet d'éviter les avancements et promotions injustifiés. Ses critiques lui reprochent de favoriser des avancements linéaires, à l'ancienneté, au détriment de progressions plus dynamiques au mérite, un tableau respectant cet ordre étant le plus à même de recueillir l'avis favorable des représentants du personnel.

2. La procédure proposée par le Gouvernement : encadrer les mesures d'avancement et de promotion interne par des lignes directrices de gestion

Le Gouvernement propose de supprimer l'avis préalable de la CAP en matière d'avancement et de promotion interne et de fixer, par lignes directrices de gestion, des « critères généraux et transversaux d'appréciation des mérites » ^{247 ( * )} pour encadrer l'établissement des tableaux d'avancement et les listes d'aptitude. Depuis 2016 ^{248 ( * )} , les lignes directrices existent déjà en matière de mutation dans la fonction publique d'État, pour permettre aux administrations d'ajouter des critères de classement des demandes de mutation aux priorités fixées par la loi ^{249 ( * )} .

Les lignes directrices de gestion seraient soumises pour avis au nouveau comité social créé par le projet de loi en son article 3 ^{250 ( * )} . Elles serviraient de base aux décisions individuelles prises, d'une part, en matière de mobilité et, d'autre part, en matière de promotion et de valorisation des parcours. Ces documents seraient communiqués aux agents et opposables à l'administration en cas de non-respect dans le cadre d'un recours administratif ou contentieux devant le tribunal administratif. De nature infra-législative, elles devraient respecter les règles fixées par le statut général (en particulier, la non-discrimination, les priorités d'affectation).

Le dispositif envisagé serait applicable en vue de l' élaboration des décisions individuelles prises au titre de l'année 2021 .

Outre la restriction du droit à participation des fonctionnaires , le dispositif proposé présente des incertitudes - tant pour les agents que pour les employeurs publics - qui ont conduit votre commission à adopter des modifications.

3. La procédure proposée par votre commission : rétablir le rôle de la CAP en matière d'avancement et de promotion interne, tout en conservant les lignes directrices de gestion

3.1. Le rétablissement de l'avis de la CAP en matière d'avancement et de liste d'aptitude et le rôle des lignes directrices de gestion

L'intervention de la CAP avant toute décision d'avancement ou de promotion permet d' encadrer l'appréciation par l'administration de la valeur professionnelle de ses agents . Le risque d'arbitraire est ainsi écarté. C'est également le lieu d'échanges qui permet à l'employeur public de défendre devant les représentants du personnel la manière dont il a apprécié les dossiers et procédé au classement.

Ce dernier rôle est particulièrement important en matière de promotion interne dans les communes et établissements publics affiliés à un centre de gestion, dans le cadre d'une affiliation obligatoire ^{251 ( * )} ou volontaire si la collectivité a confié au centre de gestion l'établissement des listes d'aptitude. La liste d'aptitude est dans ce cas établie par le président du centre de gestion ^{252 ( * )} qui est par essence éloigné des agents et des employeurs publics. Seul le passage en CAP vient légitimer le classement opéré, tant aux yeux des collectivités qu'aux yeux des agents.

Les lignes directrices de gestion proposées par le Gouvernement ne pourraient remplacer l'avis de la CAP dans cette fonction. En effet, qui pourrait alors vérifier la bonne application des lignes directrices aux situations individuelles et expliquer leur cas aux agents dont les espérances d'avancement ou de promotion auraient été déçues ? La publicité des lignes directrices en amont et le bilan de leur mise en oeuvre en aval, plusieurs mois après les décisions de nomination, ne seraient pas suffisants pour répondre à cette légitime attente de vérification et d'explication .

Au surplus, le texte proposé favoriserait la souplesse en précisant que des orientations générales posées par les lignes directrices seraient « sans préjudice du pouvoir d'appréciation de [l'autorité compétente] en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d'un motif d'intérêt général ».

Votre commission juge toutefois le dispositif de lignes directrices de gestion intéressant . Ces dernières permettraient de formaliser dans un document opposable à l'administration et après dialogue au sein du comité social, « une stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines [...] notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences » ^{253 ( * )} . Les agents auraient ainsi plus de visibilité sur leurs perspectives de carrière et les attentes de leur employeur.

C'est pourquoi après avoir rétabli l'avis de la CAP en matière d'avancement et de liste d'aptitude à l'article 4, votre commission a procédé à une coordination au sein de l'article 14, en adoptant l'amendement COM-363 de vos rapporteurs. Elle a ainsi précisé le rôle des lignes directrices de gestion qui viendraient non plus se substituer à l'avis de la CAP, mais servir de guide lors de l'élaboration des tableaux et listes par l'employeur public, guide dont la CAP pourrait vérifier la bonne application .

3.2. L'élaboration des lignes directrices de gestion dans le versant territorial

Dans le versant territorial, la procédure d'élaboration des lignes directrices de gestion relatives à la promotion interne - qui relève des missions obligatoires des centres de gestion - pose un problème particulier. Les règles fixées doivent en effet être communes à toutes les collectivités et établissements affiliés - obligatoirement ^{254 ( * )} ou volontairement - au centre de gestion, tout en ayant fait l'objet d'une consultation auprès des différents comités sociaux concernés.

Le texte proposé prévoit - sans être assez précis - que les centres de gestion recueillent, préalablement à l'avis de leur propre comité social territorial (CST), les avis des comités sociaux territoriaux des collectivités et établissements qui leur sont affiliés. La rapporteure de l'Assemblée nationale a ajouté en commission que les modalités de consultation des comités sociaux des collectivités relevant du centre de gestion se feraient dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'État .

Auteur des lignes directrices finales non précisé

Schéma d'élaboration proposé par le Gouvernement

Avis du CST du CDG

Avis des CST des affiliés

Auteur du projet non précisé

Finalisation des lignes directrices par le président du CDG

Schéma d'élaboration proposé par la commission des lois

Avis des CST des affiliés

Avis du CST du CDG

Projet élaboré par le président du CDG

Source : Commission des lois

Votre commission a adopté l'amendement COM-364 de vos rapporteurs permettant de clarifier et simplifier le processus de consultation des comités sociaux des collectivités et établissements affiliés. Ceux-ci se verraient transmettre un projet abouti , ayant déjà fait l'objet d'une consultation du comité social du centre de gestion, et disposeraient d'un délai après la transmission du projet pour se prononcer, leur silence valant acceptation. Ce processus permettrait de favoriser une adoption consensuelle de lignes directrices, ce qui en légitimerait l'application par le centre de gestion pour régir les promotions internes de ses affiliés.

4. L'extension du dispositif de grade à accès fonctionnel

L'article 14 vise également à étendre le dispositif de grade à accès fonctionnel (GRAF) créé par la loi du 5 juillet 2010 ^{255 ( * )} en élargissant à tous les corps de l'État de catégorie A la possibilité de subordonner l'avancement de grade à l'exercice de fonctions préalables correspondant à des conditions d'exercice difficiles - par exemple, dans certains territoires - ou comportant des missions particulières . Jusqu'à présent, cette faculté est réservée à certains corps uniquement ^{256 ( * )} et nécessite un avis du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État.

Votre commission est favorable à cette disposition qui permet de valoriser l'engagement de fonctionnaires sur des postes difficiles .

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .

Article 14 bis (nouveau)
(art. 70 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État,
art. 93 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
art. 88 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Intégration du licenciement pour insuffisance professionnelle
parmi les compétences de la commission administrative paritaire
en formation ordinaire

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-367 de ses rapporteurs, l'article 14 bis du projet de loi vise à intégrer le licenciement pour insuffisance professionnelle parmi les compétences de la commission administrative paritaire (CAP) en formation ordinaire, en lieu et place de celle du conseil de discipline.

L'insuffisance professionnelle n'induit pas de faute caractérisée de l'agent, mais « un manque de diligence, de rigueur dans l'exécution du travail, l'inaptitude à exercer ses tâches professionnelles » ^{257 ( * )} qui est préjudiciable à la bonne marche du service. Elle peut correspondre à une incompétence professionnelle comme à une inaptitude relationnelle à l'égard des collègues ou des usagers.

L'insuffisance professionnelle se distingue d'une faute disciplinaire et ne peut donner lieu à sanction . Seul un licenciement peut être prononcé si l'insuffisance professionnelle est suffisamment grave.

Pourtant, les statuts généraux des trois versants soumettent le licenciement pour insuffisance professionnelle à la procédure disciplinaire. Le fonctionnaire concerné n'est donc pas convoqué à un entretien préalable , mais convoqué devant un conseil de discipline , ce qui l'assimile de facto à un fonctionnaire ayant commis une faute disciplinaire.

Votre commission a donc souhaité réintégrer le licenciement pour insuffisance professionnelle dans les compétences de la CAP en formation ordinaire, tout en prévoyant un entretien préalable pour permettre au fonctionnaire de s'expliquer avec son supérieur hiérarchique comme cela est la règle dans le secteur privé.

Votre commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé

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* ²²¹ Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* ²²² Art. 69 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM).

* ²²³ Au titre de l'article 65-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* ²²⁴ Art. 22 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, créé par l'ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d'activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.

* ²²⁵ Groupe La République En Marche

* ²²⁶ Voir le commentaire de l'article 35 du projet de loi pour plus de précisions.

* ²²⁷ Source : objet de l'amendement COM-5 de notre collègue Jacqueline Eustache-Brinio.

* ²²⁸ Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* ²²⁹ Traitement, indemnité de résidence, suppléments familial de traitement et indemnités fixées par la loi ou de manière réglementaire.

* ²³⁰ Art. 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ²³¹ Art. 3-1 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'État pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* ²³² Loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* ²³³ Voir l'annexe du décret n° 2011-1038 du 29 août 2011 instituant une prime d'intéressement à la performance collective des services dans les administrations de l'État.

* ²³⁴ Voir par exemple, l'arrêté du 28 décembre 2015 définissant le dispositif d'intéressement à la performance collective dans les services de l'établissement public Météo-France et l'arrêté du 8 avril 2015 fixant le plafond annuel de la prime d'intéressement à la performance collective des services de l'établissement public Établissement national des invalides de la marine (ENIM).

* ²³⁵ Décret n° 2012-625 du 3 mai 2012 fixant le plafond annuel de la prime d'intéressement à la performance collective des services dans les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

* ²³⁶ Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* ²³⁷ Par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

* ²³⁸ Voir le compte rendu de la première séance du vendredi 17 mai 2019.

* ²³⁹ Décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État.

* ²⁴⁰ Conseil constitutionnel, 13 juillet 2018, Commune de Ploudiry [Régime indemnitaire de la fonction publique territoriale] , décision n° 2018-727 QPC.

* ²⁴¹ Audition devant votre commission en date du 11 juin 2019.

* ²⁴² Voir le commentaire de l'article 13 du projet de loi pour plus de précisions sur la prime d'intéressement collectif.

* ²⁴³ Disposition qui figurait, initialement, à l'article 32 du projet de loi.

* ²⁴⁴ L'avancement peut dans certains cas également être subordonné à la justification d'une durée minimale de formation professionnelle au cours de la carrière.

* ²⁴⁵ Art. 57 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, art. 78 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 67 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* ²⁴⁶ La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale envisage spécifiquement ce cas en son article 78-1.

* ²⁴⁷ Voir l'étude d'impact précitée.

* ²⁴⁸ Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (art. 32).

* ²⁴⁹ Art. 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* ²⁵⁰ Comité social d'administration, territorial ou d'établissement selon le versant.

* ²⁵¹ Il s'agit des communes et leurs établissements publics qui emploient moins de trois cent cinquante fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet (art. 15 de loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État).

* ²⁵² Art. 23 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.

* ²⁵³ Amendement 887 adopté en commission.

* ²⁵⁴ Art. 15 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ²⁵⁵ Art. 39 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* ²⁵⁶ Corps recrutés à la sortie de l'ENA, corps des enseignants et des personnels de la recherche et corps techniques.

* ²⁵⁷ Conseil d'État, 17 mars 2004, « Provost », requête n° 205436.