EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Chaque printemps, les reines fondatrices rescapées de l'hiver fondent de nouveaux nids de frelons asiatiques, donnant naissance à un grand nombre de Vespa velutina nigrithorax - reconnaissables à leur corps brun foncé. Ceux-ci attaquent les autres hyménoptères, ciblant principalement les abeilles domestiques. Les maires sont ainsi régulièrement interpellés par leurs administrés, lorsque ceux-ci détectent des nids sur leur propriété ou dans leur voisinage.
La diffusion du frelon asiatique et la crainte qu'elle suscite ne sont que la manifestation visible de la propagation en France d'un grand nombre d'espèces exotiques envahissantes, animales ou végétales. Ces dernières, définies par leur caractère exogène au territoire national et leurs impacts négatifs potentiels ou avérés en matière de biodiversité, d'économie ou de santé publique, constituent en effet la troisième menace pesant sur la biodiversité mondiale, après la destruction des habitats et la surexploitation des espèces, tandis qu'elles sont impliquées dans 53 % des extinctions connues.
La proposition de loi n° 215 (2018-2019) tendant à renforcer les pouvoirs de police du maire dans la lutte contre l'introduction et la propagation des espèces toxiques envahissantes , présentée par notre collègue Agnès Canayer et plusieurs autres de nos collègues, vise à donner aux maires les moyens d'agir contre la diffusion des espèces exotiques envahissantes, parmi lesquelles le frelon asiatique.
Créer un pouvoir de police spéciale en la matière aurait cependant plusieurs effets collatéraux indésirables, tant en matière de mise en cause de la responsabilité de la commune qu'en matière environnementale ou d'efficacité de la lutte contre les espèces exotiques envahissantes, qui nécessite une coordination à grande échelle. Au vu de ces éléments, votre commission a préféré rappeler les prérogatives dont disposent déjà les maires au titre de leur pouvoir de police générale pour lutter contre les frelons asiatiques en cas de menace grave et imminente pour la sécurité publique, et consacrer leur rôle de maillon indispensable de la chaîne de détection rapide de ces espèces sur le territoire national.
Votre commission a également souhaité engager le Gouvernement à se saisir plus avant de cette question fondamentale pour la biodiversité que sont les espèces invasives, cette thématique étant particulièrement prégnante dans nos territoires ultramarins insulaires. La plupart des actions en la matière relèvent en effet du niveau règlementaire.
I. L'APPRÉHENSION PROGRESSIVE DES ESPÈCES EXOTIQUES ENVAHISSANTES PAR LE DROIT
A. LES ESPÈCES EXOTIQUES ENVAHISSANTES : DÉFINITION ET MOYENS D'ACTION
1. Un danger pour la biodiversité désormais bien identifié
L'introduction de nouvelles espèces sur un territoire donné n'est pas un phénomène récent . L'introduction peut être volontaire (horticulture, chasse, nouveaux animaux de compagnie), ou accidentelle, par le fret maritime ou aérien, les eaux de ballast, les importations de matériaux de construction, etc . Depuis quelques années cependant, sous l'effet conjugué de l'accroissement des échanges commerciaux intercontinentaux, du développement des moyens de transport et du réchauffement climatique, l'implantation d'espèces exotiques devient plus fréquente. Parmi les espèces introduites, la plupart ne deviennent pas envahissantes et ne provoquent pas de difficultés dans l'écosystème d'accueil.
Un petit nombre d'entre elles deviennent toutefois envahissantes. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, 10 % des espèces introduites sur un territoire s'y acclimatent. Parmi elles, seules 10 % deviennent invasives.
Ces espèces, que l'on dénomme espèces exotiques envahissantes (EEE), sont la cause d'impacts majeurs aux niveaux écologiques, économiques et sanitaires.
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Les espèces exotiques envahissantes : éléments de définition scientifique La définition la plus souvent avancée d'une espèce exotique envahissante (EEE) est la suivante : « Une espèce exotique envahissante est une espèce allochtone dont l'introduction par l'Homme (volontaire ou fortuite), l'implantation et la propagation menacent les écosystèmes, les habitats ou les espèces indigènes avec des conséquences écologiques ou économiques ou sanitaires négatives » 1 ( * ) . Les espèces exotiques envahissantes sont donc des espèces animales ou végétales définies à partir de deux critères : - leur statut exotique , c'est-à-dire que ces espèces ont été introduites par l'homme en dehors de leur aire de répartition naturelle (volontairement ou fortuitement) ; - leurs impacts écologiques, économiques ou sanitaires négatifs potentiels ou avérés. |
• Impacts écologiques
Les EEE sont reconnues comme l'une des principales causes de la dégradation de la biodiversité mondiale, car leur expansion rapide s'opère au détriment de la faune ou de la flore indigènes. Selon la liste rouge de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) 2 ( * ) , les espèces exotiques envahissantes menacent au niveau mondial 32 % des oiseaux, 30 % des amphibiens, 20 % des reptiles, 17 % des mammifères terrestres et 15 % des mollusques inscrits dans les catégories d'espèces menacées. Elles représentent la troisième menace pour la biodiversité après la destruction des habitats et la surexploitation des espèces , tandis qu'elles sont impliquées dans 53 % des extinctions connues.
La menace est exacerbée dans les îles, où les espèces exotiques envahissantes sont considérées comme la principale cause d'extinction d'espèces et de transformation des écosystèmes.
L'un des risques majeurs de ces invasions biologiques est de voir s'uniformiser les écosystèmes mondiaux, du fait de la régression ou la disparition des espèces indigènes au profit d'une faune et d'une flore exotique et banalisée . L'expression de « McDonaldisation de la biodiversité » a ainsi été évoquée au cours des auditions de votre rapporteur.
• Impacts économiques
Les espèces exotiques envahissantes peuvent affecter de manière directe les activités économiques . Les insectes ravageurs, les rongeurs ou certaines maladies réduisent le rendement des récoltes, tandis que des espèces végétales envahissant les prairies peuvent porter préjudice aux activités pastorales.
À ces coûts directs doivent être ajoutés les coûts indirects des EEE . Ceux de la lutte contre ces espèces d'abord, mais également les coûts plus difficilement quantifiables dus à leur impact sur les services rendus par les écosystèmes . À titre d'exemple, les activités touristiques peuvent se voir affectées par le développement d'espèces invasives.
Dès 2002, une étude chiffrait à 137 milliards de dollars par an le coût économique de l'ensemble des espèces exotiques envahissantes 3 ( * ) . Le coût minimal des insectes envahissants a été évalué à 69 milliards d'euros par an 4 ( * ) . Les impacts économiques des EEE en France sont toutefois peu documentés.
• Impacts sanitaires
L'implantation d'EEE peut également avoir des conséquences en matière de santé publique . Certaines de ces espèces causent des allergies, d'autres constituent des agents infectieux, tandis que d'autres encore, en particulier parmi les insectes, peuvent être porteuses d'agents pathogènes menaçant la santé humaine ou animale.
2. Une appréhension progressive par le droit
La nécessité d'une coopération internationale pour développer des approches communes de prévention et de gestion des espèces exotiques envahissantes fait aujourd'hui consensus.
Au niveau international, dès 1992, la Convention sur la diversité biologique demande aux parties contractantes d'« empêche[r] d'introduire, [de] contrôle[r] ou [d']éradique[r] les espèces exotiques qui menacent des écosystèmes, des habitats ou des espèces ». La lutte contre les espèces exotiques envahissantes constitue un objectif spécifique du plan stratégique pour la diversité biologique 2011-2020 (dits « objectifs d'Aïchi »), qui définit le plan décennal des États parties à la convention 5 ( * ) .
Au niveau européen, une première stratégie contre les espèces exotiques envahissantes 6 ( * ) a été adoptée en décembre 2003 par le Conseil de l'Europe, dans le cadre de la mise en oeuvre de la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe , dite « Convention de Berne » 7 ( * ) . Au sein de l'Union européenne, la Commission a publié en décembre 2008 une communication intitulée « Vers une stratégie de l'Union européenne relative aux espèces envahissantes » 8 ( * ) . En 2011, elle a intégré dans sa Stratégie de la biodiversité pour 2020 9 ( * ) l'objectif d'Aïchi relatif aux espèces exotiques envahissantes. Enfin, le règlement (UE) n° 1143/2014 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 relatif à la prévention et à la gestion de l'introduction et de la propagation des espèces exotiques envahissantes institue un cadre d'action visant à coordonner les actions des États membres en matière de prévention, de détection précoce et d'éradication rapide, d'une part, et de gestion des espèces exotiques envahissantes largement répandues 10 ( * ) , d'autre part.
Au niveau national, si l'interdiction de l'introduction sur le territoire national de tout spécimen vivant d'espèces animales et végétales non indigènes au territoire national et non domestiques ou non cultivées date de 1995, la notion d'« espèces exotiques envahissantes » n'a fait son apparition au niveau législatif qu'en 2016 avec la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
Depuis cette dernière loi, sont interdites par le code de l'environnement tant l'introduction dans le milieu naturel de spécimens vivants de certaines espèces, dont la liste est fixée par arrêté (article L. 411-5), que la diffusion de certaines de ces espèces sur le territoire national (article L. 411-6). Des contrôles sont organisés (article L. 411-7), tandis que les articles L. 411-8 et L. 411-9 précisent les modalités de lutte une fois ces espèces présentes sur le territoire national.
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L'interdiction d'introduire des spécimens
d'espèces non indigènes
L'article 56 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement a introduit un nouvel article L. 211-3 du code rural (ancien), interdisant l'introduction dans le milieu naturel, volontaire ou par négligence, de tout spécimen d'une espèce animale ou végétale à la fois non indigène au territoire d'introduction et non domestique ou non cultivée. Ces dispositions ont par la suite été transférées par l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie Législative du code de l'environnement à l'article L. 411-3 du code de l'environnement. Ce n'est qu'en 2005 que l'article 129 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a limité la portée de cet article en indiquant que les espèces dont l'introduction était interdite n'étaient que celles présentes sur une liste fixée par arrêté . Cette limitation, issue de l'adoption d'un amendement du Gouvernement en deuxième lecture au Sénat, était justifiée par les problèmes d'application de la loi du fait de l'impossibilité de définir clairement certaines notions (caractère « indigène » d'une espèce, « territoire d'introduction »). En 2016, la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a déplacé ces dispositions au sein d'une sous-section spécifique intitulée « Prévention de l'introduction et de la propagation des espèces exotiques envahissantes » du code de l'environnement. |
Dans le prolongement de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016, la stratégie nationale relative aux espèces exotiques envahissantes a été publiée le 23 mars 2017. Elle définit les principales actions à mettre en oeuvre au cours des prochaines années, qui s'articulent autour de cinq axes :
- axe 1 : prévention de l'introduction et de la propagation des espèces exotiques envahissantes ;
- axe 2 : interventions de gestion des espèces et restauration des écosystèmes ;
- axe 3 : amélioration et mutualisation des connaissances ;
- axe 4 : communication, sensibilisation, mobilisation et formation ;
- axe 5 : gouvernance.
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Le coût de la lutte contre les espèces exotiques envahissantes en France Il est aujourd'hui complexe, voire impossible, d'établir le coût global de la lutte contre les espèces exotiques envahissantes en France. Cela est dû à la multiplicité des acteurs intervenant en la matière, qui sont distincts selon les territoires, ainsi qu'à la diversité des actions entreprises comprenant des actions directes et des actions indirectes (communications, études préalables, formations, etc .). À titre indicatif, le ministère de la transition écologique et solidaire a budgété pour 2018 environ 700 000 euros auprès des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) pour la politique de lutte contre les espèces exotiques envahissantes. |
3. Plusieurs dispositifs déjà à la disposition des pouvoirs publics pour lutter contre leur propagation
Le code de l'environnement attribue un pouvoir de police spéciale au préfet pour lutter contre les espèces exotiques envahissantes. D'autres dispositifs existants permettent aux pouvoirs publics de lutter contre les espèces végétales ou animales considérées comme dangereuses ou néfastes, parmi lesquelles sont parfois également classées les espèces exotiques envahissantes.
• La lutte contre les espèces exotiques envahissantes
En cas d'introduction sur le territoire de spécimens d'espèces classées parmi les espèces exotiques envahissantes, des mesures peuvent être engagées par le préfet 11 ( * ) pour les capturer, les prélever, ou les détruire (article L. 411-8 du code de l'environnement).
Celui-ci peut prendre un arrêté préfectoral qui précise les conditions de réalisation des opérations, qui peuvent avoir lieu sur les propriétés privées . En pratique, ces arrêtés sont pris si des opérations d'éradication rapide doivent intervenir sur des propriétés privées quand l'accord du propriétaire n'a pas été obtenu, ou lorsqu'elles nécessitent un cadrage spécifique.
Depuis la publication des arrêtés du 14 février 2018 listant les espèces exotiques envahissantes 12 ( * ) , une dizaine d'arrêtés préfectoraux ont été pris pour lutter contre certaines espèces exotiques envahissantes telles que la bernache du Canada ( Branta canadensis) , l'ouette d'Égypte ( Alopochen aegyptiacus ), ou encore l'ibis sacré ( Threskiornis aethiopicus ).
Il importe de souligner que la lutte contre les espèces exotiques envahissantes n'est pas l'apanage des préfets, et qu'un grand nombre d'acteurs est mobilisé sur le sujet 13 ( * ) .
• D'autres dispositifs de lutte contre les espèces végétales ou animales considérées comme dangereuses ou néfastes pouvant être utilisés contre des espèces exotiques envahissantes
- La lutte contre les espèces classées parmi les dangers sanitaires
Certaines espèces animales et végétales peuvent également être classées parmi les dangers sanitaires de première ou de deuxième catégorie (article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime). C'est notamment le cas du frelon asiatique Vespa velutina nigrithorax . Ce classement emporte pour conséquence la responsabilité de l'État dans la surveillance, la prévention et la lutte contre ces espèces.
À ce titre, le préfet de région lorsque le risque concerne les végétaux ou le préfet du département dans les autres cas, prend ou peut prendre, en fonction de la catégorie dans laquelle est classée l'espèce, toutes mesures de prévention, de surveillance ou de lutte contre ces espèces.
Ces opérations sont, conformément à l'article L. 201-8 du même code, à la charge du propriétaire ou du détenteur des animaux menacés . Ceux-ci peuvent toutefois percevoir des aides publiques.
- La lutte contre les espèces végétales et animales nuisibles à la santé humaine
Les articles L. 1338-1 et suivants du code de la santé publique organisent la lutte contre les espèces animales et végétales dont la prolifération constitue une menace pour la santé humaine .
L'ambroisie à feuilles d'armoise ( Ambrosia artemisiifolia L. ) est par exemple classée parmi ces espèces, tandis qu'elle constitue également une espèce exotique envahissante.
Le préfet détermine les mesures, ainsi que leurs modalités d'application, susceptibles d'être prises afin de prévenir l'apparition ou de lutter contre la prolifération de ces espèces. Elles peuvent consister en la destruction de spécimens sous quelque forme que ce soit au cours de leur développement, dans des conditions permettant d'éviter leur dissémination et leur reproduction. Les maires des communes concernées peuvent participer aux côtés du représentant de l'État à l'élaboration et à la mise en oeuvre de ces mesures dans leur ressort.
- La lutte contre les animaux nuisibles
À défaut des propriétaires ou des détenteurs du droit de chasse, qui y ont été dûment invités, le maire peut prendre toutes les mesures nécessaires à la destruction des animaux d'espèces non domestiques effectuées pour l'un au moins des motifs suivants 14 ( * ) :
1° Dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ;
2° Pour prévenir les dommages importants, notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriétés ;
3° Dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ;
4° Pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique ;
5° Pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement.
Le préfet peut également ordonner de telles opérations .
L'arrêté du 2 septembre 2016 relatif au contrôle par la chasse des populations de certaines espèces non indigènes et fixant, en application de l'article R. 427-6 du code de l'environnement, la liste, les périodes et les modalités de destruction des espèces non indigènes d'animaux classés nuisibles sur l'ensemble du territoire métropolitain encadre ces possibilités. Il permet la destruction d'espèces exotiques envahissantes telles que le ragondin ( Myocastor coypus ), le rat musqué ( Ondatra zibethicus ), ou la bernache du Canada ( Branta canadensis ). Le frelon asiatique n'est cependant pas à ce jour listé dans cet arrêté.
- La lutte contre les organismes nuisibles aux végétaux ou produits végétaux
Les organismes nuisibles, au sens des articles L. 251-3 et suivants du code rural et de la pêche maritime, sont les dangers sanitaires qui ont un impact négatif sur les organismes végétaux. Ce classement emporte des pouvoirs spécifiques du préfet , qui peut ordonner la destruction de végétaux sur les propriétés privées . Le coût de ces mesures peut être mis à la charge des propriétaires sous certaines conditions.
Pour être complet, peut également être mentionné le dispositif de lutte contre les animaux dangereux ou errants prévu par l'article L. 211-11 du code rural et de la pêche maritime qui permet au maire, ou, à défaut, au préfet, de prendre les mesures nécessaires pour lutter contre les animaux susceptibles de présenter un danger pour les personnes ou les animaux domestiques .
Le maire peut ici, après avoir prescrit au propriétaire de l'animal de prendre des mesures de nature à prévenir le danger et en cas de carence, faire procéder lui-même aux opérations nécessaires (capture, transport, garde, euthanasie) ; les frais afférents à ces opérations sont alors intégralement et directement mis à la charge du propriétaire ou du détenteur de l'animal 15 ( * ) .
* 1 UICN 2000, McNeely et al. 2001.
* 2 La liste rouge de l'UICN est consultable à l'adresse suivante : https://www.iucnredlist.org/ .
* 3 Pimentel, D. (2002). Biological invasions. Economic and environmental Costs of Alien Plant, Animal, and Microbe Species. David Pimentel Eds. La présentation de l'étude est consultable à l'adresse suivante : https://doi.org/10.1201/9781420041668 .
* 4 Corey J.A. Bradshaw, Boris Leroy, Céline Bellard, David Roiz, Céline Albert, Alice Fournier, Morgane Barbet-Massin, Jean-Michel Salles, Frédéric Simard & Franck Courchamp. (2016). Massive yet grossly underestimated global costs of invasive insects . Nature Communications. 4 octobre 2016. Cette étude est consultable à l'adresse suivante :
https://www.nature.com/articles/ncomms12986 .
* 5 Ce plan comprend 20 objectifs, dits « Objectifs d'Aïchi ». L'objectif 9 vise à ce que : « d'ici à 2020, les espèces exotiques envahissantes et les voies d'introduction [soient] identifiées et classées en ordre de priorité, les espèces prioritaires [soient] contrôlées ou éradiquées et des mesures [soient] en place pour gérer les voies de pénétration, afin d'empêcher l'introduction et l'établissement de ces espèces ».
* 6 Cette stratégie est consultable à l'adresse suivante :
* 7 Cette convention internationale, signée le 19 septembre 1979 et en vigueur depuis le 1 er juin 1982, tend à promouvoir la coopération internationale entre les États parties en vue de conserver la faune et la flore sauvages et de protéger les espèces migratrices menacées d'extinction.
* 8 Cette communication est consultable à l'adresse suivante :
* 9 Cette stratégie est consultable à l'adresse suivante :
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=LEGISSUM%3Aev0029 .
* 10 En complément, les règlements 2016/1141 et 2017/1263 définissent la liste des espèces réglementées dans l'Union qui comprend 49 espèces végétales (dont la jussie à grandes fleurs ou la berce du Caucase) ou animales (dont le frelon asiatique).
* 11 Selon l'article R. 411-46 du code de l'environnement, le préfet de département ou, à partir de la laisse de basse mer, le préfet maritime, est l'autorité administrative compétente au sens de l'article L. 411-8 du même code.
* 12 Arrêtés du 14 février 2018 relatifs l'un à la prévention de l'introduction et de la propagation des espèces animales exotiques envahissantes sur le territoire métropolitain et l'autre à la prévention de l'introduction et de la propagation des espèces végétales exotiques envahissantes sur le territoire métropolitain.
* 13 Peuvent être cités, à titre d'exemple, les conservatoires botaniques nationaux, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), l'Agence française pour la biodiversité (AFB), ou encore les conservatoires d'espaces naturels.
* 14 Voir le 9° de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales et les articles L. 427-4 et suivants du code de l'environnement.
* 15 Les animaux visés par ce dispositif sont plus particulièrement les chiens dangereux.