EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Dans ses Essais , Montaigne écrivait que « nous avons en France plus de lois que le reste du monde ensemble et plus qu'il n'en faudrait à régler tous les mondes d'Épicure... [Or] les lois les plus désirables, ce sont les plus rares, plus simples et générales » 1 ( * ) .
Cinq siècles plus tard, ce constat n'est pas démenti : le poids des normes continue d'augmenter malgré la multiplication des lois de simplification et des circulaires visant à améliorer la qualité du droit. Tant de complexité égare les administrés et bride les initiatives des acteurs économiques et des collectivités territoriales.
Pour notre ancien collègue Alain Lambert, aujourd'hui président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), et notre regretté collègue Jean-Claude Boulard, le droit est même « infecté d'un virus mortel : celui d'une totale incompatibilité entre la lettre bavarde et absconse des textes et le but qu'ils poursuivent » 2 ( * ) .
Dans ce contexte, le Bureau du Sénat a créé en janvier 2018 une mission de simplification législative, dite « mission B.A.L.A.I » (« Bureau d'abrogation des lois anciennes inutiles »). Elle vise à améliorer la lisibilité du droit en identifiant, puis en proposant l'abrogation de dispositions législatives devenues obsolètes.
Cosignée par 153 sénateurs, la proposition de loi n° 8 (2018-2019) de notre collègue Vincent Delahaye, vice-président du Sénat, traduit les premiers résultats de la « mission B.A.L.A.I ». Elle tend à abroger 44 lois adoptées entre 1819 et 1940 et qui seraient tombées en désuétude depuis.
Lors de sa réunion du 23 janvier 2019, la Conférence des présidents a décidé que cette proposition de loi serait examinée selon la procédure de législation en commission (LEC). Conformément aux articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement du Sénat, le droit d'amendement s'exerce donc, sauf exceptions, uniquement en commission 3 ( * ) .
Le 6 mars 2019, votre commission a adopté, avec modifications, cette proposition de loi, constatant qu'elle poursuivait les objectifs constitutionnels de clarté, d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.
I. LA CLARTÉ, L'INTELLIGIBILITÉ ET L'ACCESSIBILITÉ DE LA NORME : TROIS OBJECTIFS DIFFICILES À ATTEINDRE
A. LA COMPLEXITÉ DU DROIT : UNE PRISE DE CONSCIENCE ANCIENNE
En théorie, l'adage « nul n'est censé ignorer la loi » constitue l'un des piliers de l'État de droit : le citoyen doit pouvoir distinguer ce qui est autorisé et ce qui est interdit.
Le législateur est d'ailleurs astreint aux objectifs constitutionnels de clarté, d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi 4 ( * ) . Conformément à l'article 1 er du code civil, les lois et règlements entrent en vigueur le lendemain de leur parution au Journal officiel .
En pratique, l'administré est souvent désarçonné face à la « marée normative » 5 ( * ) que constituent les lois, les actes réglementaires, les instructions, les circulaires, les directives européennes, etc .
Au 25 janvier 2018, notre ordre juridique comptait 80 267 articles de valeur législative et 240 191 articles de valeur réglementaire, pour un total de 320 458 articles répertoriés par Légifrance 6 ( * ) .
Pour la seule année 2018, le Journal officiel comprend 71 521 pages, 45 lois, 1 267 décrets et 8 327 arrêtés réglementaires .
Dès 1991, le Conseil d'État déplorait la complexité de notre droit. En effet, qui « qui dit inflation dit dévalorisation. Quand la loi bavarde, le citoyen ne lui prête qu'une oreille distraite » . 25 ans plus tard, il craignait même une certaine « résignation face à un phénomène qui s'auto-alimente et résiste à tous les traitements » 7 ( * ) .
Dans la même logique, le Président de la République, M. Jacques Chirac, déclarait le 19 mai 1995 que « trop de lois tuent la loi [...]. Il faut mettre un terme à cette situation qui pénalise les plus faibles [...] au seul bénéfice des spécialistes qui font écran entre le citoyen et le droit ».
Les acteurs économiques et les collectivités territoriales figurent parmi les premières victimes d'un droit trop complexe.
D'après l'Association des maires de France (AMF), les collectivités territoriales doivent appliquer plus de 400 000 normes. Notre ancien collègue Éric Doligé a d'ailleurs regretté « l'excès de zèle d'un État prescripteur , ignorant la réalité quotidienne du terrain et marquant la fracture entre l'échelon central et les territoires » 8 ( * ) .
Enfin, cette complexité soulève des difficultés pour les praticiens du droit et les producteurs de normes . En 2012, le Gouvernement a par exemple modifié, par erreur 9 ( * ) , une loi de 1924 pourtant abrogée 10 ( * ) depuis 1958...
* 1 Montaigne, Essais , livre III, chapitre 13, 1580-1588.
* 2 Rapport de la mission pour la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, remis au Premier ministre, 13 septembre 2018, p. 6.
* 3 Par exception, peuvent être présentés en séance publique les amendements visant à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec une autre disposition du texte en discussion, avec d'autres textes en cours d'examen ou avec les textes en vigueur ou à procéder à la correction d'une erreur matérielle.
* 4 Conseil constitutionnel, 28 avril 2005, Loi relative à la création du registre international français , décision n° 2005-514 DC.
* 5 Expression utilisée par le Conseil d'État dans son étude annuelle « De la sécurité juridique », 1991, p. 17.
* 6 Source : secrétariat général du Gouvernement, « Indicateurs de suivi de l'activité normative », février 2018, p. 23 (hors lois visant à ratifier ou à approuver un traité ou un accord international).
* 7 Conseil d'État, « Simplification et qualité du droit », étude annuelle, 2016, p. 25.
* 8 « La simplification des normes applicables aux collectivités locales », Rapport au Président de la République, juin 2011, p. 41.
* 9 Décret n° 2012-985 du 23 août 2012 substituant la dénomination « agent judiciaire de l'État » à la dénomination « agent judiciaire du Trésor ».
* 10 La loi du 14 avril 1924 portant réforme du régime des pensions civiles et des pensions militaires, abrogée par la loi n° 58-346 du 3 avril 1958 relative aux conditions d'application de certains codes.