EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
(art.
L. 2113-8 du code général des collectivités
territoriales,
art. L. 290-2 du code
électoral)
Relèvement de l'effectif transitoire du conseil
municipal
des communes nouvelles
L'article 1 er de la proposition de loi vise à fixer l'effectif du conseil municipal entre le premier et le deuxième renouvellement général suivant la création d'une commune nouvelle à un minimum égal au tiers de l'effectif du conseil municipal préalablement en exercice lorsque l'application de la strate démographique supérieure ne suffit pas à atteindre ce minimum. Cet article tend également à ne pas répercuter l'augmentation de l'effectif du conseil municipal sur le nombre de délégués pour les élections sénatoriales.
1. Accroître l'effectif du conseil municipal des communes nouvelles entre le premier et le deuxième renouvellement
1.1. La composition du conseil municipal des communes nouvelles : des dérogations limitées
L'effectif du conseil municipal d'une commune nouvelle est progressivement aligné sur le droit commun.
• Jusqu'au premier renouvellement
Jusqu'au renouvellement des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle , la composition du conseil municipal de la commune nouvelle est fixée par l'article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales. Deux possibilités existent depuis la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes , dite « Pélissard » :
- le conseil municipal est composé de l'ensemble des membres en exercice des conseils municipaux des anciennes communes si ceux-ci le décident par délibération concordante avant la création de la commune nouvelle ;
- à défaut, les sièges (dont le nombre est calculé sur la base d'un effectif de 69 membres ) sont répartis entre les anciennes communes en proportion de leur population et attribués aux maires, à leurs adjoints et, le cas échéant, à des conseillers municipaux des anciennes communes. Le nombre de sièges attribués à une ancienne commune ne peut être supérieur au nombre de ses conseillers municipaux en exercice ni être inférieur au nombre formé par l'addition du maire et de ses adjoints en exercice.
Les deux possibilités sont équivalentes en termes de charges puisque en cas d' agrégation de tous les membres en exercice des conseils municipaux des anciennes communes, le montant cumulé des indemnités des membres du conseil municipal de la commune nouvelle ne peut excéder le montant cumulé des indemnités maximales auxquelles auraient droit les membres du conseil municipal composé sur la base d'un effectif de 69 membres.
La plupart des communes nouvelles ont décidé de l'addition des membres des communes historiques pour former leur conseil municipal, un peu moins de 5 % d'entre elles ayant préféré une représentation au sein du conseil municipal de la commune nouvelle sur la base d'une répartition proportionnelle à la population de chaque ancienne commune.
• Entre le premier et le deuxième renouvellement
Lors du premier renouvellement suivant la création de la commune nouvelle , l'effectif du conseil municipal est égal , selon l'article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales, au nombre de membres prévu pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure à l'article L. 2121-2 du même code.
Ici encore, ces deux, trois ou quatre conseillers municipaux supplémentaires n'aboutissent pas à une hausse des dépenses, puisque le montant cumulé des indemnités des membres du conseil municipal de la commune nouvelle ne peut excéder le montant cumulé des indemnités maximales auxquelles auraient droit les membres du conseil municipal d'une commune appartenant à la même strate démographique.
|
Effectif des conseils municipaux À l'exception des communes de Paris, Lyon et Marseille, le nombre des membres du conseil municipal des communes est fixé conformément à l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales. 
Source : commission des lois du Sénat L'effectif de chaque conseil est toujours un nombre impair afin d'éviter un partage égal des voix. |
• À partir du deuxième renouvellement
À partir du deuxième renouvellement, l'effectif du conseil municipal est celui que prévoit le droit commun , c'est-à-dire celui prévu au tableau de l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales pour la même strate démographique.
1.2. Une diminution brutale de l'effectif du conseil municipal lors du premier renouvellement
Les dispositions transitoires actuelles aboutissent à
de
forts effets de seuil.
En
2020
en effet,
année du premier renouvellement
des conseils municipaux pour la
plupart des communes nouvelles,
la diminution du nombre de leurs
conseillers municipaux sera supérieure à 40 %.
La
baisse dépassera même 70 % dans une quarantaine de communes.
Si cette réduction permettra de pallier les difficultés de
fonctionnement de conseils municipaux parfois pléthoriques, elle suscite
des inquiétudes légitimes quant à la possibilité
d'assurer la représentation des électeurs de l'ensemble des
communes fusionnées
6
(
*
)
et les plus petites communes historiques craignent de
se retrouver noyées seulement quelques mois après la
création de la commune nouvelle.
La commune nouvelle de Souleuvre en Bocage (Calvados), qui réunit 20 anciennes communes, verra ainsi l'effectif de son conseil municipal passer de 232 à 33 conseillers municipaux en 2020. Cela représente une baisse de près de 86 % de son effectif. Le conseil municipal de la commune nouvelle de Brissac Loire Aubance (Maine-et-Loire), qui regroupe 10 anciennes communes, ne rassemblera plus que 35 conseillers municipaux sur les 158 d'aujourd'hui, soit une diminution de 78 %. Ces baisses brutales ne sont pas de nature à motiver les élus qui souhaitent continuer à participer à l'aventure de la commune nouvelle au-delà des prochaines élections.
1.3. L'article 1 er de la proposition de loi
L'article 1 er de la proposition de loi vise donc à modifier les règles de composition du conseil municipal entre le premier et le deuxième renouvellement suivant la création d'une commune nouvelle. L'effectif du conseil resterait déterminé par référence à celui des communes de la strate démographique immédiatement supérieure, mais il ne pourrait être inférieur à trois fois le nombre de communes déléguées.
De la même manière qu'actuellement, la commune nouvelle reviendrait dans le droit commun lors du deuxième renouvellement.
1.4. La position de votre commission
Lors de ses auditions, votre rapporteur a pu constater que cet article répond à une attente forte des élus des communes nouvelles créées à partir d'un grand nombre de communes. Dans certains cas, l'application des règles fixées à l'article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales ne permet pas d'assurer la présence de chaque ancienne commune au conseil municipal ni de garantir une progressivité dans la diminution du nombre de conseillers municipaux.
Effectif des conseils municipaux des communes nouvelles
Source : commission des lois du Sénat
Les dispositions de l'article 1 er de la proposition de loi garantiraient un effectif minimal du conseil municipal égal à trois fois le nombre de communes déléguées. Cela ne concernerait cependant qu'une trentaine de communes. Votre commission a préféré, à l'initiative de son rapporteur ( amendement COM-11 rectifié ), porter ce minimum à un tiers de l'effectif du conseil municipal en exercice lors du précédent renouvellement. Cette solution a plusieurs avantages :
- une simplicité rédactionnelle accrue, car le calcul de l'effectif du conseil municipal ne ferait plus référence aux communes déléguées ;
- la prise en compte d'un nombre plus élevé de cas que la rédaction initiale de la proposition de loi : selon les simulations effectuées par votre rapporteur, une cinquantaine de communes seraient désormais concernées par cette disposition ;
- un lissage de l'effectif du conseil municipal plus progressif entre la création de la commune nouvelle et la mise en conformité avec le droit commun.
Votre commission souhaite rappeler que l'augmentation des effectifs n'aurait pas pour conséquence une hausse des charges : le montant cumulé des indemnités des membres du conseil municipal de la commune nouvelle resterait limité par le montant cumulé des indemnités maximales au sein d'une commune appartenant à la même strate démographique que la commune nouvelle.
Enfin, l'article 1 er de la proposition de loi n'instaurerait pas une dérogation permanente , qui constituerait une rupture d'égalité entre les communes nouvelles et les communes de même taille. Il ne vise qu'à adapter les dispositions transitoires aux spécificités de certains territoires, où les communes nouvelles créées rassemblent de nombreuses anciennes communes. En cela, il permet la mise en place d'un dispositif équilibré visant à lisser les effets de seuil lors du processus transitoire de constitution d'une commune nouvelle, sans faire obstacle à l'inscription à terme des communes nouvelles dans le droit commun.
2. Neutraliser les incidences de l'article 1 er sur les modalités d'élection des délégués des conseils municipaux pour les élections sénatoriales
Votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a estimé nécessaire de faire en sorte que le relèvement de l'effectif du conseil municipal des communes nouvelles durant la seconde étape de la période transitoire n'ait pas d'incidence sur le nombre de délégués des conseils municipaux pour les élections sénatoriales ( amendement COM-11 rectifié ).
2.1. L'élection des délégués des conseils municipaux pour les élections sénatoriales
Dans le droit commun , la fixation du nombre de délégués des conseils municipaux pour les élections sénatoriales dépend de la taille de la commune :
- dans les communes de moins de 9 000 habitants, le nombre de délégués est fonction de l'effectif du conseil municipal (article L. 284 du code électoral) ;
|
Effectif du conseil municipal |
Nombre de délégués |
|
7 membres |
1 |
|
11 membres |
1 |
|
15 membres |
3 |
|
19 membres |
5 |
|
23 membres |
7 |
|
27 membres |
15 |
|
29 membres |
15 |
Source : commission des lois du Sénat
- dans les communes de 9 000 habitants et plus, l'article L. 285 du code électoral prévoit que tous les conseillers municipaux sont délégués de droit ;
- dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 800 habitants au-delà de 30 000 (article L. 285 précité).
Dans les communes nouvelles , la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes a assoupli les conditions de composition du conseil municipal pendant une période transitoire. En conséquence, la loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle a fixé des règles particulières pour l'élection des délégués sénatoriaux par le conseil municipal au cours de cette période :
- dans les communes de moins de 9 000 habitants, durant la première étape de la période transitoire 7 ( * ) , le nombre de délégués est déterminé dans les conditions prévues à l'article L. 284 du code électoral pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure ;
- dans les communes de moins de 9 000 habitants, durant la seconde étape de la phase transitoire 8 ( * ) , le conseil municipal élit parmi ses membres un nombre de délégués dans les conditions fixées au même article L. 284, c'est-à-dire correspondant à son effectif (celui d'une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure) ;
- dans les communes de moins de 9 000 habitants dont le conseil municipal est composé de plus de 30 membres et dans les communes de 9 000 habitants et plus, lorsque l'on se situe dans l'une des deux étapes de la période transitoire, tous les conseillers municipaux sont désignés délégués dans les conditions prévues à l'article L. 285 du même code.
Dans tous les cas, le nombre de délégués ne peut excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la fusion ni être inférieur à celui auquel aurait droit une commune comptant la même population. Si tous les conseillers municipaux ne peuvent être désignés délégués, le conseil municipal élit ses délégués parmi ses membres.
2.2. Les incidences de la proposition de loi
L'article 1 er de la proposition de loi, en augmentant l'effectif du conseil municipal au cours de la seconde étape de la phase transitoire, aurait pour conséquence une augmentation du nombre de délégués auquel auraient droit ces communes au cours de cette même étape, par rapport au droit en vigueur qui leur est déjà favorable.
2.3. La volonté de votre commission de conserver les avantages actuels sans les accroître
Votre commission n'a pas souhaité répercuter l'augmentation de l'effectif du conseil municipal de la commune nouvelle durant la seconde étape de la période transitoire impliquée par l'article 1 er de la proposition de loi sur le nombre de délégués des conseils municipaux pour les élections sénatoriales . Elle a donc adopté un amendement COM-11 rectifié de son rapporteur permettant un maintien du nombre de délégués en fonction de la population de la commune nouvelle au cours de la seconde étape de la phase transitoire, tout en conservant le « bonus » lié à la référence à la strate démographique supérieure.
Dans les communes nouvelles , le nombre de délégués du conseil municipal pour les élections sénatoriales serait alors déterminé selon les modalités suivantes :
- dans les communes dont le conseil municipal comporte 29 membres ou moins , durant les deux étapes de la période transitoire (articles L. 2113-7 et L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales), le conseil municipal élirait parmi ses membres un nombre de délégués déterminé dans les conditions prévues à l'article L. 284 du code électoral pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure ;
- dans les communes dont le conseil municipal comporte 30 membres ou plus au cours de la première étape de la phase transitoire, tous les conseillers municipaux seraient désignés délégués. Dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux éliraient des délégués supplémentaires dans les conditions prévues à l'article L. 285 du même code. Le nombre de délégués ne pourrait excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la fusion ;
- dans les communes dont le conseil municipal comporte 30 membres ou plus au cours de la seconde étape de la période transitoire, celui-ci élirait parmi ses membres un nombre de délégués égal au nombre de conseillers municipaux prévu à l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure. Dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux éliraient des délégués supplémentaires dans les conditions prévues à l'article L. 285 du code électoral. Le nombre de délégués ne pourrait excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la création de la commune nouvelle.
Prenons trois exemples :
- la commune nouvelle de Putanges-le-Lac, créée en 2015, compte 9 communes historiques et 2 254 habitants ;
- la commune nouvelle de Gouffern en Auge, formée en 2016, rassemble 14 anciennes communes pour un total de 3 839 habitants ;
- la commune nouvelle de La Hague rassemble, depuis 2016, 19 communes historiques et 12 188 habitants.
|
Commune |
Nombre de conseillers municipaux |
Nombre de délégués |
Nombre de conseillers municipaux |
Nombre de délégués |
Nombre de conseillers municipaux |
Nombre de délégués |
|
|
Première étape de la période transitoire
|
Seconde étape de la période transitoire
|
Droit commun (après 2026 |
|||||
|
Putanges-le-Lac |
Droit en vigueur |
99 |
11* |
23 |
7 |
19 |
5 |
|
Après augmentation de l'effectif du conseil municipal
prévu à l'article 1
er
|
99 |
11* |
33 |
11* |
19 |
5 |
|
|
Après adoption du II de l'amendement COM-11 rectifié |
99 |
11* |
33 |
7 |
19 |
5 |
|
|
Gouffern en Auge |
Droit en vigueur |
154 |
16* |
29 |
15 |
27 |
15 |
|
Après augmentation de l'effectif du conseil municipal
prévu à l'article 1
er
|
154 |
16* |
53 |
16* |
27 |
15 |
|
|
Après adoption du II de l'amendement COM-11 rectifié |
154 |
16* |
53 |
15 |
27 |
15 |
|
|
La Hague |
Droit en vigueur |
249 |
41* |
35 |
35 |
33 |
33 |
|
Après augmentation de l'effectif du conseil municipal
prévu à l'article 1
er
|
249 |
41* |
83 |
41* |
33 |
33 |
|
|
Après adoption du II de l'amendement COM-11 rectifié |
249 |
41* |
83 |
35 |
33 |
33 |
|
* la condition selon laquelle le nombre de délégués ne peut excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la fusion s'applique.
Source : commission des lois du Sénat
Cette solution permet de conserver le même nombre de délégués qu'actuellement prévu par le code électoral aux communes nouvelles dont l'effectif du conseil municipal augmenterait en application de l'article 1 er de la proposition de loi.
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié.
Article 2
(supprimé)
(art. L. 2113-8-3 [nouveau] du code
général des collectivités territoriales)
Instauration
d'une commission permanente
dans les plus grandes communes nouvelles
L'article 2 de la proposition de loi, supprimé par votre commission à l'initiative de son rapporteur (amendement COM-12 ), aurait autorisé la création d'une commission permanente dans les communes nouvelles regroupant toutes les communes membres d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au cours de la période précédant le premier renouvellement qui suit la création de la commune nouvelle. Cette commission aurait eu compétence pour statuer sur toutes les affaires de la commune, hormis les plus importantes.
1. Des conseils municipaux nombreux jusqu'au premier renouvellement
Au cours de la période allant de la création de la commune nouvelle jusqu'au premier renouvellement, le conseil municipal peut être composé, en application de l'article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales :
- de conseillers municipaux dont les sièges sont répartis sur la base d'un effectif de 69 membres entre les anciennes communes en fonction de leur population ;
- de l'ensemble des membres en exercice des conseils municipaux des anciennes communes.
Depuis l'introduction de cette seconde possibilité par la loi « Pélissard » 9 ( * ) , la grande majorité des communes (plus de 95 % d'entre elles) ont décidé d'y recourir et de procéder à l'addition de l'ensemble des membres en exercice des conseils municipaux des anciennes communes.
Cette disposition, qui facilite l'acceptation de la commune nouvelle dans sa période de mise en oeuvre, aboutit toutefois à des conseils municipaux comprenant un grand nombre de membres. Le conseil municipal de La Hague, commune nouvelle créée en 2016 et rassemblant 19 anciennes communes, est constitué de 249 membres, celui de Livarot-Pays-d'Auge, commune nouvelle créée en 2015 à partir de 22 commune, de 234 membres, celui de Baugé-en-Aujou, qui rassemble 15 anciennes communes, de 148 membres.
Or, dans la période qui suit immédiatement la création de la commune nouvelle, son conseil municipal doit adopter un grand nombre de délibérations afin de régler les points techniques liés à la constitution de la commune nouvelle.
2. La proposition d'instaurer une commission permanente dans les plus grandes communes nouvelles
Pour répondre à cette problématique, l'article 2 de la proposition de loi tend à autoriser la création d'une commission permanente dans les communes nouvelles regroupant toutes les communes membres d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre au cours de la période précédant le premier renouvellement qui suit la création de la commune nouvelle.
Concrètement, le conseil municipal d'une telle commune nouvelle déciderait, au cours de la période comprise entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement de ses membres, de la création d'une commission permanente présidée de droit par le maire . Le conseil municipal en fixerait la composition dans la limite de 30 % de l'effectif du conseil municipal , arrondi à l'entier supérieur. Les membres de la commission seraient élus au scrutin proportionnel parmi les membres du conseil municipal pour une durée égale à celle du mandat du maire.
Cette commission pourrait se voir déléguer toute attribution par le conseil municipal, à l'exception des décisions relatives :
- au budget et à la fiscalité ;
- aux modifications des conditions initiales de fonctionnement de la commune nouvelle ;
- à l'adhésion de la commune nouvelle à un établissement public ;
- à la délégation de la gestion d'un service public.
Là encore, la possibilité d'instaurer cette commission permanente serait limitée dans le temps, puisqu'elle ne jouerait qu'entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement du conseil municipal. Une fois les effectifs de celui-ci revenus à une taille plus raisonnable, la commission permanente disparaîtrait.
3. La position de votre commission
L'article 2 de la proposition de loi vise à répondre aux difficultés de fonctionnement de conseils municipaux dont l'effectif est particulièrement élevé . Pour autant, en regardant en détail les points à l'ordre du jour des premiers conseils municipaux qui suivent la création d'une commune nouvelle, il s'agit de questions touchant notamment :
- à l'élection du maire et des adjoints, à la création des conseils des communes déléguées et à la désignation de leurs membres ;
- aux délégations d'attributions du conseil municipal au maire ;
- à l'établissement des commissions du conseil municipal ;
- à la désignation des représentants du conseil municipal au sein de diverses instances (centre communal d'action sociale, conseil d'administration de la caisse des écoles, etc .) ;
- aux finances de la commune et à la fixation des taux des divers impôts locaux et taxes ;
- aux ressources humaines.
Si ces sujets peuvent paraître rébarbatifs à certains, ils sont pourtant fondamentaux dans la constitution de l'identité de la nouvelle commune. Leur importance ne permettrait pas de les déléguer à une commission permanente.
En outre, la logique présidant à l'existence d'une commission permanente dans les conseils départementaux et régionaux est que ces derniers se réunissent suivant un régime de session. Ce n'est pas le cas des conseils municipaux.
Votre commission a donc considéré, suivant la position de son rapporteur ( amendement COM-12 ), que créer une commission permanente au sein du conseil municipal, même pour une période limitée, restreindrait à l'excès l'accès du plus grand nombre à la prise de décision et risquerait, au lieu de remotiver les conseillers municipaux restants, de leur donner l'impression d'être mis à part dans la constitution de la commune nouvelle. En outre, cela constituerait un précédent qui porterait atteinte au principe selon lequel toutes les décisions de la commune sont prises par le conseil municipal, qui se réunit lorsque l'ordre du jour le réclame.
Votre commission a supprimé l'article 2 .
Article 3
(art. L. 2113-8
et L. 2113-8-1 A [nouveau]
du code général des
collectivités territoriales)
Dérogation au principe de
complétude du conseil municipal
pour la première
élection du maire et des adjoints d'une commune nouvelle - Garantie
contre les effets du renouvellement anticipé
du conseil municipal sur
l'effectif de celui-ci
L'article 3 de la proposition de loi prévoit que, si des vacances de sièges au conseil municipal se produisent entre la création d'une commune nouvelle et l'élection du maire et de ses adjoints, le conseil municipal peut néanmoins, par dérogation, procéder à cette élection. Il prévoit aussi que, même en cas de renouvellement anticipé du conseil municipal, son effectif n'est ramené au droit commun que lors du deuxième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle.
1. Les règles de droit commun applicables en cas de vacances de sièges au conseil municipal
Les règles de droit commun applicables en cas de vacances de sièges au conseil municipal diffèrent selon la taille de la commune, selon qu'il y a lieu ou non de procéder à l'élection d'un nouveau maire ou de ses adjoints, et selon les circonstances dans lesquelles les vacances sont intervenues. Deux principes méritent néanmoins d'être retenus :
- le conseil municipal doit être complété dès lors qu'il a perdu le tiers de ses membres , sauf dans l'année qui précède le renouvellement général des conseils municipaux où le conseil n'est complété que s'il a perdu plus de la moitié de ses membres 10 ( * ) ;
- en outre, sauf exceptions, le conseil municipal doit être complété avant de procéder à l'élection d'un nouveau maire ou de ses adjoints .
Dans ces deux hypothèses, afin de compléter le conseil :
- dans les communes de moins de 1 000 habitants, où les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire, il est procédé à des élections complémentaires pour pourvoir les seuls sièges devenus vacants ;
- dans les communes de 1 000 habitants et plus, où les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste, il est procédé au renouvellement intégral du conseil municipal (s'il n'est plus possible de faire appel aux suivants de liste).
|
Précisions sur les règles applicables en cas de vacances de sièges au conseil municipal Le recours aux « suivants de liste » dans les communes de 1 000 habitants et plus Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsqu'un siège devient vacant, il est fait appel au « suivant de liste », s'il existe, c'est-à-dire au candidat venant immédiatement après le dernier élu sur la liste sur laquelle le conseiller dont le siège est devenu vacant avait été élu. Ce n'est que lorsque cette disposition est devenue inapplicable, d'une part, et que le conseil municipal a perdu le tiers de ses membres (ou plus de la moitié au cours de l'année qui précède le renouvellement général des conseils municipaux) ou doit procéder à l'élection d'un nouveau maire, d'autre part, qu'il est procédé à un renouvellement anticipé du conseil. Les exceptions au principe de complétude du conseil municipal pour l'élection du maire et de ses adjoints Comme il a été rappelé, le conseil municipal doit en principe être complet pour élire le maire ou ses adjoints. Néanmoins :
1° Si des vacances se produisent
immédiatement après des élections municipales
2° Quand il y a lieu à l'élection d'un seul adjoint, le conseil municipal peut décider, sur proposition du maire, qu'il y sera procédé sans que le conseil soit préalablement complété, sauf s'il a perdu le tiers de son effectif légal ; 3° Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsqu'il y a lieu d'élire le maire, le conseil municipal est réputé complet si les seules vacances qui existent en son sein sont la conséquence : - de démissions données lorsque le précédent maire a cessé ses fonctions et avant l'élection de son successeur ; - d'une décision de justice annulant l'élection de conseillers municipaux sans proclamation concomitante d'autres élus. La présomption de complétude mentionnée au 3° ne s'applique pas lorsqu'il y a lieu d'élire un ou plusieurs adjoints. |
2. Les difficultés rencontrées dans les communes nouvelles
Ces règles de droit commun sont légitimes , car elles garantissent, d'une part, que la commune soit administrée par un conseil municipal suffisamment étoffé, d'autre part, que le maire, dont les prérogatives propres sont considérables, soit élu par un conseil reflétant exactement le voeu des citoyens.
Elles n'en provoquent pas moins d'importantes difficultés dans les communes nouvelles , pendant la période comprise entre leur création et le premier renouvellement général des conseils municipaux.
a) Un renouvellement intégral du conseil municipal rendu plus fréquemment obligatoire
En premier lieu, les communes nouvelles ne bénéficient pas des mêmes souplesses que l'ensemble des autres communes pour éviter, dans certain cas, un renouvellement intégral de leur conseil municipal.
• L'impossibilité de recourir aux procédures « légères » pour pourvoir les sièges vacants
Dans les communes nouvelles de 1 000 habitants et plus , en cas de vacances de sièges au conseil municipal :
- il n'est pas fait appel aux « suivants de liste » élus dans celles des communes fusionnées qui comptaient elles-mêmes 1 000 habitants ou plus . On considère en effet, non sans raison, qu'il serait étrange d'aller « piocher » dans des listes constituées antérieurement à la création de la commune nouvelle, à l'échelle de communes historiques qui n'ont plus d'existence juridique. On atteint donc plus rapidement que dans les autres communes de la même strate démographique le seuil d'un tiers (ou de la moitié) de vacances au-delà duquel il est nécessaire de procéder au renouvellement intégral du conseil ;
- il n'est pas non plus procédé à des élections complémentaires pour remplacer les conseillers élus dans les communes historiques de moins de 1 000 habitants , car cela conduirait à organiser un scrutin sur une partie seulement du territoire communal, comme s'il s'agissait d'une section électorale.
Dans les communes nouvelles de moins de 1 000 habitants, il n'est procédé à des élections complémentaires ni à l'échelle des communes historiques , pour les raisons déjà exposées, ni dans la circonscription unique correspondant au territoire communal , car cela ferait coexister au sein du conseil municipal deux catégories d'élus, les uns élus dans les communes historiques, les autres dans la commune nouvelle.
• L'absence de tout aménagement pour le cas où des vacances surviennent immédiatement après la création de la commune nouvelle
En outre, rien n'est prévu pour le cas où des vacances surviennent entre l'arrêté de création de la commune nouvelle, qui fixe la composition du conseil municipal, et la première réunion de celui-ci, au cours de laquelle le maire et ses adjoints sont élus . La règle suivant laquelle des vacances survenues immédiatement après des élections municipales sont sans incidence sur la possibilité pour le conseil d'élire le maire ne peut évidemment trouver à s'appliquer ici. Dans un tel cas, il est donc nécessaire de procéder au renouvellement intégral du conseil.
b) La conséquence du renouvellement intégral du conseil municipal : un recours accéléré à la composition de droit commun
Ces rigidités, qui obligent dans les communes nouvelles, au cours de la première période transitoire, à procéder au renouvellement intégral du conseil municipal plus systématiquement que dans toutes les autres communes, sont d'autant plus préjudiciables qu' à la suite de son renouvellement, le conseil municipal n'est plus composé de l'agrégation des conseils municipaux des communes historiques mais suivant les règles, certes encore dérogatoires, mais beaucoup moins favorables prévues à l'article L. 2113-8 pour la seconde étape de la période transitoire (celle qui s'écoule entre le premier et le deuxième renouvellement suivant la création de la commune nouvelle). Quelques vacances de sièges, voire une seule, peuvent donc conduire à accélérer brutalement la diminution de l'effectif du conseil municipal, alors que le législateur avait voulu aménager un retour progressif au droit commun.
3. Le régime dérogatoire proposé et les modifications apportées par votre commission
Afin de remédier à ces difficultés, les auteurs de la proposition de loi souhaitent que les règles de droit commun relatives aux vacances de sièges , dans le cas où le conseil municipal a perdu une proportion trop importante de ses membres comme dans celui où il est nécessaire d'élire un nouveau maire ou ses adjoints, ne s'appliquent pas aux communes nouvelles , pendant la période qui s'écoule entre leur création et le premier renouvellement général des conseils municipaux.
Une seule règle s'appliquerait néanmoins : le conseil municipal devrait être renouvelé intégralement, par anticipation, dès lors qu'il aurait perdu le tiers de ses membres.
Ce régime dérogatoire aurait pour avantages :
- de clarifier le droit applicable dans le cas où le conseil municipal a perdu le tiers de ses membres , en inscrivant dans la loi l'interprétation de bon aloi qui en a été faite jusqu'ici (interprétation selon laquelle, dans un tel cas, le conseil doit être renouvelé intégralement sans qu'il soit possible d'en appeler aux suivants de liste ou de procéder à des élections complémentaires) ;
- de combler un vide juridique pour le cas où des vacances se produisent entre la création de la commune nouvelle et la première réunion de son conseil municipal : même incomplet, celui-ci pourrait valablement procéder à l'élection du maire et des adjoints, à moins qu'il n'ait perdu le tiers de ses membres.
Il aurait néanmoins deux inconvénients .
En premier lieu, ce régime dérogatoire autoriserait un conseil municipal incomplet à élire le maire et ses adjoints, y compris après la première réunion du conseil suivant la création de la commune nouvelle, en cas de démission du maire ou d'adjoints. Or, aux yeux de votre rapporteur, les atteintes au principe de complétude du conseil municipal pour l'élection du maire et des adjoints doivent être limitées à ce qui est strictement nécessaire . Ce principe est d'autant plus important, dans les communes nouvelles et avant le premier renouvellement de leur conseil, qu'il garantit que le maire et ses adjoints soient élus par un conseil municipal où toutes les communes historiques soient représentées 12 ( * ) .
En second lieu, les dispositions proposées seraient moins souples que le droit commun pendant l'année qui précède le renouvellement général des conseils municipaux . Il serait alors systématiquement nécessaire de renouveler un conseil municipal ayant perdu le tiers de ses membres, alors que le renouvellement n'est en principe obligatoire, au cours de cette dernière année, que si le conseil a perdu plus de la moitié de ses membres ou s'il y a lieu d'élire un nouveau maire ou plusieurs nouveaux adjoints.
Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement COM-13 afin qu'il ne soit dérogé au principe de complétude du conseil municipal que lors de la première élection du maire et des adjoints suivant la création de la commune nouvelle . Pour le reste, les règles de droit commun applicables aux vacances de sièges s'appliqueraient (à ceci près qu'il ne pourrait être fait appel aux « suivants de liste » ni recouru à des élections complémentaires).
En revanche, dans le cas où le conseil municipal d'une commune nouvelle doit être renouvelé par anticipation (pour élire un nouveau maire ou plusieurs nouveaux adjoints, ou parce qu'il a perdu une proportion trop importante de ses membres), votre commission a souhaité que cela n'accélère pas le retour à la composition de droit commun :
- lors du premier renouvellement du conseil municipal, anticipé ou non, on ne peut éviter que son effectif soit abaissé (c'est-à-dire ramené à l'effectif applicable aux communes de la strate démographique immédiatement supérieure ou, selon l'article 1 er de la proposition de loi, au tiers de l'effectif précédent) ; maintenir l'effectif antérieur rendrait la constitution des listes trop complexe ;
- en revanche, la seconde étape de la période transitoire ne doit pas être abrégée, c'est-à-dire que le retour à l'effectif de droit commun ne doit pas être anticipé par un renouvellement imprévu (que celui-ci ait eu lieu avant ou après le premier renouvellement général des conseils municipaux). Cela importe d'autant plus que la différence entre l'effectif de droit commun et celui de la seconde étape de la période transitoire sera plus grande si l'article 1 er de la proposition de loi est adopté. C'est pourquoi le même amendement COM-13 prévoit que le retour au droit commun n'a lieu que lors du deuxième renouvellement général des conseils municipaux qui suit la création de la commune nouvelle .
|
L'effectif du conseil municipal d'une commune nouvelle selon le droit en vigueur
(exemple d'une commune nouvelle créée le
1
er
janvier 2018,
Source : commission des lois du Sénat |
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La solution proposée par votre commission 
Source : commission des lois du Sénat |
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .
Article 4
(art. L. 2113-5,
L. 2113-9, L. 2113-9-1-1 [nouveau], L. 2113-20,
L. 2333-55,
L. 5210-1-1, L. 5210-1-2 et L. 5741-1 du code
général
des collectivités territoriales,
art. 44
sexdecies et 302 bis ZG du code général des
impôts)
« Commune-communauté »
L'article 4 de la proposition loi a pour objet de dispenser une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et, le cas échéant, d'une ou plusieurs autres communes de l'obligation de se rattacher à un autre EPCI à fiscalité propre. Une telle commune nouvelle disposerait de l'ensemble des prérogatives directement attribuées par la loi à un tel établissement.
1. Le droit en vigueur : une obligation de rattachement dans un délai de deux ans
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 précitée a posé le principe d'une couverture intégrale du territoire national par des EPCI à fiscalité propre , principe auquel il n'existe plus aujourd'hui qu'une dérogation, en faveur des îles maritimes composées d'une seule commune 13 ( * ) . Depuis le 1 er février 2017, l'objectif a été atteint : toutes les communes françaises, sauf quelques très rares exceptions, sont désormais regroupées dans de tels établissements.
Lorsqu'une commune nouvelle est issue de la fusion de toutes les communes membres d'un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, sa création emporte la dissolution de cet établissement et la substitution de la commune à ce dernier dans tous ses biens, droits et obligations et dans tous ses actes . La commune est également substituée à l'établissement dans les syndicats dont il était membre 14 ( * ) .
Toutefois, une telle commune nouvelle a l'obligation d'adhérer à un autre EPCI à fiscalité propre avant le prochain renouvellement général des conseils municipaux et, au plus tard, dans un délai de vingt-quatre mois suivant sa création 15 ( * ) .
Dans le cas où la commune ne demanderait pas elle-même son rattachement à un tel établissement 16 ( * ) , l'article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales impose au préfet de département d'en prendre l'initiative, comme c'est le cas pour toute commune dite « isolée », c'est-à-dire non membre d'un EPCI à fiscalité propre.
2. La proposition d'exonérer une commune nouvelle issue de la transformation d'un EPCI à fiscalité propre de l'obligation de se rattacher à un autre établissement
Les auteurs de la proposition de loi souhaitent que, pour une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d'un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre et, le cas échéant, d'une ou plusieurs autres communes, le rattachement à un autre EPCI à fiscalité propre soit désormais facultatif .
Par coordination, ils proposent d'expliciter qu'une telle commune nouvelle peut, sans limite de temps, être membre d'un pôle d'équilibre territorial et rural ou d'un pôle métropolitain.
Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, la création d'une telle « commune-communauté » - c'est-à-dire d'une commune exerçant elle-même les compétences habituellement transférées à un EPCI à fiscalité propre - permettrait « d'aller au bout des logiques intercommunales, notamment celles d'intégration des compétences et des services et de consolidation des ressources entre communes et communautés ».
3. La position de votre commission : ouvrir la voie à une différenciation des modes d'organisation des compétences communales
Dans son principe, la proposition de nos collègues est tout à fait bienvenue, car l'état actuel du droit n'est pas raisonnable .
Rappelons que la loi « NOTRe » du 7 août 2015 a ouvert la voie à une nouvelle refonte de la carte intercommunale , sur la base de principes rigoureux dont l'objet était de garantir, notamment, la cohérence spatiale des institutions locales et la solidarité financière entre territoires.
Les schémas départementaux de la coopération intercommunale, mis en oeuvre par les préfets dotés à cet effet de pouvoirs exceptionnels, devaient en effet respecter les orientations suivantes (parmi d'autres) :
- la constitution d'EPCI à fiscalité propre regroupant au moins 15 000 habitants, sauf dans les zones de montagne et les zones sous-denses où ce seuil était ramené à 5 000 habitants, ou si cet EPCI à fiscalité propre était issu d'une fusion intervenue entre le 1 er janvier 2012 et le 7 août 2015 et comptait plus de 12 000 habitants ;
- la cohérence spatiale des EPCI à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale (SCoT) ;
- l'accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale ;
- la rationalisation des structures compétentes en matière d'aménagement de l'espace, de protection de l'environnement et de respect des principes du développement durable 17 ( * ) .
Ces principes ont été appliqués strictement, et même avec un certain zèle de la part de certains préfets de département, ce qui a conduit à la constitution d'EPCI à fiscalité propre dont la population dépasse de très loin le seuil légal de 15 000 habitants, y compris en milieu rural.
Dès lors, pourquoi imposer à un EPCI à fiscalité propre issu de cette refonte de la carte intercommunale, s'il se transforme en commune nouvelle, de se rattacher à un autre établissement ? Par nature, une telle commune nouvelle dispose déjà de la taille suffisante pour assumer elle-même les compétences habituellement transférées au niveau intercommunal ; son périmètre est déjà censé être adapté à la carte des bassins de vie et des unités urbaines, cohérent avec les autres échelons de l'action publique et suffisamment large pour garantir la solidarité financière entre des territoires d'inégale richesse.
En outre, le rattachement d'une telle commune nouvelle (qui, par hypothèse, aurait une taille et une population considérables) à un autre établissement déstabiliserait celui-ci, alors même que l'architecture institutionnelle issue de la loi « NOTRe » révèle d'importants déséquilibres.
Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-14 rectifié de réécriture globale, afin d'améliorer l'insertion du dispositif dans le code général des collectivités territoriales et d'ajouter diverses mesures de coordination.
Le cas des communes nouvelles regroupant toutes les communes membres d'un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre (et, le cas échéant, une ou plusieurs communes n'appartenant pas à un tel établissement 18 ( * ) ) serait ajouté à la liste des dérogations au principe selon lequel le schéma départemental de la coopération intercommunale doit prévoir la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre, au V de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales (liste qui ne comprend plus aujourd'hui que les îles maritimes composées d'une seule commune). Cela suffirait, grâce à un système de renvois qui figure déjà dans notre législation :
- à ce que l'obligation faite au préfet de département de prendre l'initiative du rattachement d'une commune isolée à un EPCI à fiscalité propre ne soit pas applicable aux « communes-communautés » ;
- à rendre applicables à ces mêmes « communes-communautés », comme aux autres communes isolées, diverses dispositions prioritairement conçues pour les EPCI à fiscalité propre 19 ( * ) .
Par ailleurs, il a paru nécessaire d'inscrire dans le code général des collectivités territoriales une disposition de portée générale selon laquelle, sauf dispositions spéciales contraires, une « commune-communauté » et son maire disposent des mêmes prérogatives et sont soumis aux mêmes obligations que ceux que la loi attribue ou assigne directement aux EPCI à fiscalité propre et à leurs présidents . Elle serait éligible aux mêmes aides et subventions qu'un tel établissement, siègerait dans l'ensemble des instances où ces établissements sont représentés de droit, et ses conseillers municipaux pourraient représenter le collège des EPCI à fiscalité propre dans les instances où ceux-ci sont représentés - comme il est actuellement prévu pour la métropole de Lyon.
En effet, alors que les EPCI (à fiscalité propre ou non) n'exercent en principe que les compétences qui leur ont été transférées par leurs communes membres, à titre obligatoire ou non, il arrive que le législateur attribue directement telle ou telle prérogative aux EPCI à fiscalité propre ou à certaines catégories d'entre eux, ou leur impose directement telle ou telle obligation. Ces prérogatives et obligations se laissent généralement rattacher à une compétence obligatoirement transférée à ces établissements, mais il reste à savoir si elles appartiennent aussi aux communes qui ne sont membres d'aucun EPCI à fiscalité propre. Des dispositions spéciales sont parfois prévues pour ces communes, mais c'est loin d'être toujours le cas - c'est même devenu l'exception depuis quelques années.
Ces problèmes d'application de la législation aux communes isolées se rencontrent notamment dans les domaines du logement, de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace, comme il apparaît dans le tableau ci-après. Ils se rencontreraient aussi dans le domaine des transports, si le projet de loi d'orientation des mobilités était adopté dans la version déposée sur le bureau du Sénat le 26 novembre 2018.
Principales prérogatives et obligations
directement imparties par la loi aux EPCI à fiscalité
propre
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Prérogative ou obligation impartie aux EPCI à fiscalité propre |
Fondement législatif |
Applicabilité aux communes isolées |
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Logement |
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Obligations d'élaborer un programme local de l'habitat ou PLH (sauf pour les communautés de communes non compétentes en matière d'habitat, dont la population est inférieure ou égale à 30 000 habitants ou qui ne comprennent aucune commune de plus de 10 000 habitants) |
Art. L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation |
L'article L. 302-4-1 du même code étend cette obligation aux communes de plus de 20 000 habitants qui ne sont pas membres d'un EPCI à fiscalité propre tenu d'élaborer un PLH. |
|
Faculté, pour les EPCI à fiscalité propre dotés d'un PLH exécutoire, de se voir transférer par l'État le pouvoir d'attribution des aides au logement et la garantie du droit au logement . |
Article L. 301-5-1 du même code |
Incertaine (pas de renvoi à l'article L. 302-4-1). |
|
Diverses prérogatives liées à l'attribution de logements sociaux (attribuées aux EPCI à fiscalité propre tenus de se doter d'un PLH ou dotés de la compétence « habitat ») |
Articles L. 441-1 à L. 441-2-9
|
Incertaine (pas de renvoi à l'article L. 302-4-1). |
|
Urbanisme et aménagement de l'espace |
||
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Faculté d'élaborer un schéma de cohérence territoriale (faculté offerte aux EPCI à fiscalité propre et aux syndicats mixtes) |
Article L. 143-16 du code de l'urbanisme |
Non |
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Faculté d'élaborer un plan local d'urbanisme tenant lieu de programme local de l'habitat et/ou de plan de déplacements urbains (PLD) |
Article L. 151-44
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Incertaine (pas de référence au cas où le
PLH est élaboré par une commune en application de l'article
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Faculté de créer une
zone
d'aménagement différé
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Article L. 212-2 du code de l'urbanisme |
Non |
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Faculté de conclure avec l'État un contrat de projet partenarial d'aménagement et de qualifier de « grande opération d'aménagement » une opération prévue par un tel contrat ; |
Article L. 312-1 et
|
Non |
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Faculté de conclure avec l'État une convention d'opération de revitalisation du territoire |
Article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation |
Non |
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Transports (selon le projet de loi d'orientation des mobilités) |
||
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Qualité d' autorité organisatrice de la mobilité 20 ( * ) . |
Article L. 1231-1 du code des transports |
Non |
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Environnement |
||
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Obligations d'élaborer un plan climat-air-énergie territorial (applicable aux EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants) |
Article L. 229-26 du code de l'environnement |
Non |
Source : commission des lois du Sénat
À cela s'ajoute le fait que la loi attribue certaines prérogatives aux seules communes membres d'un EPCI à fiscalité propre, comme la faculté de se voir déléguer les pouvoirs de police détenus par le préfet de département pour assurer la salubrité des immeubles et des agglomérations 21 ( * ) .
L'intention de votre commission est bien qu'une « commune-communauté » dispose des mêmes prérogatives et soit soumise aux mêmes obligations qu'un EPCI à fiscalité propre ou qu'une commune membre d'un tel établissement, sous les mêmes conditions (de population notamment).
Par ailleurs, une disposition de portée générale a été introduite afin qu'une « commune-communauté » puisse adhérer à tout syndicat mixte dans les mêmes conditions qu'un EPCI à fiscalité propre . Cela s'appliquera en particulier aux pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) et aux pôles métropolitains, seuls mentionnés par la proposition de loi initiale 22 ( * ) . Il a fallu également envisager le cas (qui ne se rencontrera vraisemblablement que très rarement) où plusieurs « communes-communautés » voudraient constituer ensemble un syndicat de communes ayant le même objet et les mêmes prérogatives qu'un syndicat mixte auquel ne peuvent en principe adhérer que des EPCI à fiscalité propre, comme un PETR ou un pôle métropolitain.
Votre commission a également prévu de modifier, par coordination, deux dispositions à caractère fiscal :
- l'article 44 sexies du code général des impôts, selon lequel ne peuvent être classées dans un bassin urbain à dynamiser, sous certaines conditions, que les communes appartenant à un ensemble d'EPCI à fiscalité propre contigus ;
- l'article 302 bis ZG, qui institue un prélèvement sur les paris hippiques, dont le produit est affecté à concurrence de 15 % et dans la limite de 11 038 889 millions d'euros aux EPCI sur le territoire desquels sont ouverts au public un ou plusieurs hippodromes.
Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article 5 (nouveau)
(art.
L. 2113-8-2 et L. 2121-1 du code général des
collectivités territoriales)
Place des maires
délégués dans l'ordre du tableau du conseil municipal
Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-15 de son rapporteur, l'article 5 de la proposition de loi vise à ce que les maires délégués prennent rang immédiatement après le maire dans l'ordre du tableau du conseil municipal entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement du conseil municipal.
1. Le statut du maire délégué
En vertu des dispositions spéciales de l'article L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales, les maires délégués sont de droit adjoints au maire sans être comptabilisés au titre de la limite fixée par l'article L. 2122-2 du même code 23 ( * ) .
Or, le rang de classement des adjoints au maire dans l'ordre du tableau continue d'être défini selon le seul principe de l'élection, conformément au cadre défini par l'article L. 2121-1 du code général des collectivités territoriales. Ne tirant pas sa qualité d'adjoint de son élection par le conseil municipal 24 ( * ) , le maire délégué ne figure pas dans l'ordre du tableau du conseil municipal de la commune nouvelle parmi les adjoints au maire. Il est donc classé, en l'état du droit, parmi les autres conseillers municipaux selon les règles de droit commun.
Il appartient aux maires délégués de présenter leur candidature lors de l'élection des adjoints de la commune nouvelle afin de bénéficier d'un meilleur classement dans l'ordre du tableau du conseil municipal 25 ( * ) . S'ils sont élus, ils sont classés parmi les adjoints au sein du tableau du conseil municipal, selon l'ordre de leur élection.
2. Reconnaître une préséance aux maires des communes historiques
Votre commission, suivant l'initiative de son rapporteur ( amendement COM-15 ), a souhaité que les maires délégués prennent rang au tableau immédiatement après le maire entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement du conseil municipal. Au cours de cette période, en effet, les maires délégués sont les maires des anciennes communes qui ont fusionné au sein de la commune nouvelle. Les maires délégués seraient classés entre eux en fonction de la population de la commune déléguée qu'ils représentent.
L'ordre du tableau n'a d'autre incidence que de déterminer l'adjoint appelé à remplacer le maire en cas de suspension ou d'empêchement de ce dernier (article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales), ainsi que les délégués des conseils municipaux des communes de moins de 1 000 habitants au sein de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre auquel elles appartiennent (article L. 273-11 et L. 273-12 du code électoral). Il s'agit donc principalement d'une question de préséance au sein du conseil municipal.
Votre commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé .
Article 6 (nouveau)
(art. L.
2113-8-3 [nouveau] du code général des collectivités
territoriales,
art. L. 302-5 du code de la construction et de
l'habitation)
Lissage des effets de seuil subis par les communes
nouvelles
Introduit par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-16 rectifié , l'article 6 de la proposition de loi prévoit de dispenser les communes nouvelles, pendant une période de trois ans suivant leur création, de certaines obligations qui leur incombent en raison de la population qu'elles regroupent.
Comme l'a souligné notre collègue Mathieu Darnaud dans son rapport sur la revitalisation de l'échelon communal, une commune nouvelle, parce qu'elle regroupe la population de l'ensemble des communes fusionnées, peut franchir divers seuils de population au-delà desquels les communes se voient imposer de nouvelles obligations ou perdent certains bénéfices . Notre collègue Mathieu Darnaud proposait de distinguer quatre grandes catégories d'effets de seuil :
- de nouvelles obligations touchant au fonctionnement du conseil municipal et de l'administration communale , visant notamment à renforcer les droits des conseillers municipaux et plus particulièrement ceux de l'opposition (principe de représentation proportionnelle dans les commissions municipales des communes de plus de 1 000 habitants, divers droits d'information et d'expression reconnus aux conseillers municipaux au-delà de 3 500 habitants, etc. ) et à garantir la transparence et la rigueur de la gestion budgétaire (amortissement des immobilisations au-delà de 3 500 habitants, vote du budget par nature et par fonction et mise en place d'une commission consultative des services publics locaux au-delà de 10 000 habitants, etc. ) ;
- de nouvelles compétences ou dépenses obligatoires (voir ci-dessous) ;
- des pertes de recettes (divers fonds et contributions, des mécanismes de garantie étant prévus en ce qui concerne les dotations de l'État) ;
- la perte d'avantages divers pour les administrés (exonérations de contribution foncière des entreprises, prime de diversification aux débitants de tabac dans les communes de moins de 2 000 habitants) 26 ( * ) .
Il paraît inopportun de dispenser les communes nouvelles des obligations qui peuvent leur incomber en ce qui concerne le fonctionnement du conseil municipal et de l'administration communale. Ces obligations ne sont guère coûteuses, et elles constituent des garanties pour la démocratie locale et la santé financière des communes.
Par ailleurs, depuis que le problème de l'éligibilité des communes nouvelles aux dotations de l'État dont l'attribution est subordonnée à une condition de population (dotation d'équipement des territoires ruraux, dotation de solidarité rurale) a été résolu par le législateur, les pertes de recettes encourues par les communes nouvelles en raison de leur population ne sont plus considérables. Il s'agit notamment :
- de la perte éventuelle d'éligibilité au fonds départemental de la taxe additionnelle aux droits d'enregistrement ou à la taxe de publicité foncière exigible sur les mutations à titre onéreux, dont les ressources sont réparties entre les communes de 5 000 habitants ou moins 27 ( * ) ;
- de la perte éventuelle de la contribution due, sous certaines conditions, aux communes de moins de 10 000 habitants et abritant une maternité par les communes voisines, pour compenser les frais d'état civil et de police des funérailles 28 ( * ) .
Il semble préférable de ne pas introduire de dérogation à ces règles au bénéfice des communes nouvelles, car cela pèserait sur d'autres communes, rurales pour la plupart et aux ressources limitées.
Quant aux avantages divers perçus par les administrés, lorsqu'ils sont soumis à une condition liée à la population de la commune, il paraît difficile de déroger à cette condition dans les seules communes nouvelles sans contrevenir au principe d'égalité, notamment devant l'impôt.
En revanche, il est tout à fait opportun, et juridiquement plus sûr, d'aider les communes nouvelles à assumer les nouvelles charges et compétences qui peuvent leur incomber en raison de leur population, grâce à un régime transitoire. La création d'une commune nouvelle est un moment de grands bouleversements. Elle occasionne dans les premiers temps des surcoûts, liés notamment à la réorganisation des services, à l'harmonisation des systèmes d'information et des régimes indemnitaires des agents, surcoûts qui ne sont compensés que graduellement par des économies d'échelle. On ne saurait imposer à ces communes de se soumettre du jour au lendemain à des obligations qui peuvent être très coûteuses et même impossible à remplir sans un délai suffisant.
C'est pourquoi votre commission a prévu que, pendant une période de trois ans suivant la création d'une commune nouvelle, elle ne serait soumise à certaines obligations que si une ou plusieurs des communes fusionnées y étaient elles-mêmes soumises et sur le seul territoire desdites communes .
Il s'agit :
- de l'obligation de se doter d'une certaine proportion de logements locatifs sociaux , applicable aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Île-de-France et à 3 500 habitants dans les autres régions, comprises dans une agglomération ou un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants ;
- de l'obligation de créer des places d'hébergement , qui s'impose aux communes membres d'un EPCI à fiscalité propre dont la population est supérieure à 50 000 habitants ainsi qu'aux communes de 3 500 habitants ou plus, comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants ;
- de l'inscription obligatoire des communes de plus de 5 000 habitants au schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage , qui fixe la liste des communes où doivent être aménagés des aires permanentes d'accueil de gens du voyage, des terrains familiaux locatifs et des aires de grand passage ;
- de l'ouverture obligatoire d'un centre médico-social scolaire dans les mêmes communes de plus de 5 000 habitants ;
- de l'aménagement obligatoire d'un site cinéraire dans les communes de 2 000 habitants et plus ;
- de la création obligatoire d'un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance dans les communes de plus de 10 000 habitants ;
- de l'établissement obligatoire d'un bilan des émissions de gaz à effet de serre dans les communes de plus de 50 000 habitants.
Les communes nouvelles concernées disposeraient ainsi de trois années pour se mettre en ordre de marche et assumer pleinement les charges liées à leur statut : celui de nouvelles communes, régies par le droit commun.
Votre commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé .
Article 7 (nouveau)
(art.
L. 2113-11-1 [nouveau] et L. 2113-15
du code
général des collectivités territoriales)
Suppression
d'une partie des annexes de la mairie
Introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Hervé Maurey, par l'adoption d'un amendement COM-7 rectifié sous-amendé par votre rapporteur, l'article 7 de la proposition de loi tend à permettre la suppression d'une partie seulement des annexes de la mairie dans les communes nouvelles.
1. Les annexes de la mairie dans les communes nouvelles
L'article L. 2113-11 du code général des collectivités territoriales dispose que la création au sein d'une commune nouvelle de communes déléguées entraîne de plein droit, pour chacune d'entre elles, l'institution d'un maire délégué et la création d'une annexe de la mairie sur son territoire. Sont établis dans cette annexe les actes de l'état civil concernant les habitants de la commune déléguée. C'est également le lieu où se réunit le conseil de la commune déléguée, lorsqu'il existe.
En l'état du droit, il est impossible de supprimer une partie seulement des annexes de la mairie ou d'en créer une qui soit commune à plusieurs communes déléguées. Là où les communes fusionnées sont nombreuses, la multiplicité des communes déléguées peut occasionner d'importants surcoûts liés au fonctionnement et à l'entretien d'autant d'annexes de la mairie qu'il y a de communes déléguées. Cela peut également engendrer des contraintes organisationnelles importantes.
2. Introduire la possibilité de mutualiser des annexes de la mairie dans les communes nouvelles
Votre commission, à l'initiative de notre collègue Hervé Maurey 29 ( * ) , a adopté un amendement COM-7 rectifié , sous-amendé par votre rapporteur ( sous-amendement COM-17 ), visant à permettre la suppression d'une partie seulement des annexes de la mairie dans les communes nouvelles. Les actes de l'état civil des habitants de la commune déléguée concernée seraient alors établis dans une autre annexe de la mairie ou dans la mairie de la commune nouvelle.
La décision de supprimer une annexe de la mairie serait prise par le conseil municipal, après accord du maire délégué et, lorsqu'il existe, du conseil de la commune déléguée. Dans cette hypothèse, le conseil de la commune déléguée se réunirait dans le lieu où seraient établis les actes de l'état civil des habitants de ladite commune.
Votre commission a adopté l'article 7 ainsi rédigé .
*
* *
Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.
* 6 Les anciennes communes ne sont évidemment pas représentées en tant que telles au conseil municipal. Le régime des communes nouvelles ne prévoit pas non plus de sectionnement électoral.
* 7 Durant la première étape de la période transitoire, l'effectif du conseil municipal est égal à la somme des conseillers municipaux des anciennes communes en exercice ou à un nombre déterminé à la répartition proportionnelle entre les anciennes communes sur la base de 69 sièges (article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales).
* 8 Durant la seconde étape de la période transitoire, le conseil municipal comporte un nombre de membres égal à celui prévu pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure (article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales).
* 9 Loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes .
* 10 Articles L. 258 et L. 270 du code électoral.
* 11 Le quatrième alinéa de l'article L. 2122-8 du code général des collectivités territoriales ne concerne littéralement que les élections rendues nécessaire par l'incomplétude du conseil municipal avant l'élection du maire. Mais la jurisprudence lui donne, à juste titre, une portée plus générale (voir CE, 19 janvier 1990, Élections municipales de la commune du Moule, Guadeloupe , n° 108778).
* 12 Du moins si les conseils municipaux des communes fusionnées ont décidé de s'agréger, dans les conditions prévues au 1° de l'article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales.
* 13 V de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales.
* 14 I de l'article L. 2113-5 du même code.
* 15 Article L. 2113-9 du même code.
* 16 Dans les conditions prévues à l'article L. 5211-18 du même code.
* 17 Voir le III de l'article L. 5210-1-1 du même code.
* 18 Il ne pourrait s'agir que de communes qui se seraient préalablement retirés de l'EPCI à fiscalité propre auquel elles appartiennent, dans les conditions très restrictives prévues à l'article L. 5211-19 du même code.
* 19 Il en va ainsi du transfert à un EPCI à fiscalité propre de l'exercice des missions relevant de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI) assumées par un département ou une région (article 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ), de la possibilité pour une région de contribuer au financement de projets menés par des EPCI à fiscalité propre dans le domaine de la GEMAPI (article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales), des modalités de calcul de la contribution au Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales ou FPIC (article L. 2636-3 du même code) et des critères de classement en zone de revitalisation rurale (article 1465 A du code général des impôts).
* 20 Cette qualité est aujourd'hui reconnue par la loi aux communes, ou à leurs groupements compétents, ainsi qu'aux syndicats mixtes de transport. La compétence d'organisation de la mobilité étant obligatoirement transférée aux communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles, les seules communes qui ont effectivement la qualité d'AOM sont les communes isolées et les communes membres de communautés de communes non compétentes. Demain, seules ces dernières pourraient rester AOM, et seulement pour poursuivre l'exploitation de services existants à la date du 1 er janvier 2021 - la compétence étant, pour le reste, transférée à la région.
* 21 Article L. 301-5-1-2 du code de la construction et de l'habitation. Les pouvoirs de police concernés sont mentionnés aux articles L. 1331-2 à L. 1331-30 du code de la santé publique.
* 22 Le droit en vigueur prévoit déjà qu'une telle commune nouvelle se substitue à l'EPCI à fiscalité propre dont elle est issue au sein des syndicats mixtes dont il était membre, mais cette disposition ne s'applique que jusqu'au rattachement de la commune à un nouvel EPCI à fiscalité propre, et elle n'autorise pas l'adhésion de la commune à un syndicat mixte dont une commune ne peut en principe être membre.
* 23 Ledit article L. 2122-2 indique que le conseil municipal détermine le nombre des adjoints au maire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif légal du conseil municipal.
* 24 Selon les modalités de droit commun prévues aux articles L. 2122-7-1 et L. 2122-7-2 du même code.
* 25 Voir la réponse du ministère de l'intérieur à la question écrite n° 02796 de notre collègue Hervé Maurey du 18 janvier 2018.
* 26 Pour de plus amples précisions, voir l'annexe au rapport d'information n° 110 (2018-2019) précité de notre collègue Mathieu Darnaud, Fortifier la démocratie de proximité : trente propositions pour nos communes.
* 27 Article 1595 bis du code général des impôts.
* 28 Article L. 2321-5 du code général des collectivités territoriales.
* 29 Voir sa proposition de loi n° 230 (2017-2018) permettant d'améliorer le fonctionnement des communes nouvelles . Cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/leg/ppl17-230.html .