D. UN BUDGET QUI « RÉPARE » ?
1. Une augmentation limitée des crédits consacrés aux infrastructures, des difficultés à consommer les crédits qui interrogent compte tenu des besoins exprimés
Les crédits consacrés aux infrastructures des armées sont portés par l'action 04 « Politique immobilière » du programme 212 « Soutien de la politique de défense ».
Crédits consacrés à la politique immobilière
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|||||
|
2018 |
2019 |
Évolution |
2018 |
2019 |
Évolution |
|
|
Fonctionnement et activités spécifiques |
318 |
321 |
3 |
318 |
321 |
3 |
|
Dissuasion |
126 |
92 |
- 34 |
114 |
139 |
25 |
|
Infrastructures de défense |
1 672 |
1 637 |
- 35 |
1 312 |
1 325 |
13 |
|
Total |
2 116 |
2 050 |
- 66 |
1 744 |
1 785 |
41 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 2019, cette action sera dotée de plus de 2 milliards d'euros en AE et de 1,8 milliard d'euros en CP .
À périmètre constant, les moyens consacrés à la politique immobilière du ministère des armées diminueront de 51 millions d'euros en AE et progresseront de 48 millions d'euros en CP .
La baisse prévue en AE concerne notamment l'opération stratégique « dissuasion » (- 34,2 millions d'euros) et correspond à la fin d'un cycle d'engagement lié en particulier aux travaux réalisés sur l'Île Longue .
a) En dépit d'un effort en faveur des infrastructures du quotidien, une dépense qui demeure concentrée sur l'accompagnement des grands programmes d'armement
Dans son rapport sur le parc immobilier du ministère des armées précité, votre rapporteur spécial estimait que l'effort consacré aux programmes d'infrastructure 24 ( * ) et aux opérations technico-opérationnelles 25 ( * ) , considérés comme prioritaires par le ministère des armées, n'avait pu être consenti qu'au prix d'une dégradation des infrastructures du quotidien , compte tenu de l'insuffisance des moyens inscrits dans la précédente LPM.
En 2014, le ministère des armées a réagi en lançant un plan d'urgence, renommé depuis plan « Infra CONDIPERS » (condition du personnel), qui visait à corriger 732 « points noirs » concernant des bâtiments destinés à l'hébergement et à la restauration ou encore des locaux de travail identifiés par le service d'infrastructure de la défense (SID), pour un coût total estimé à 627 millions d'euros .
Selon le ministère des armées, à l'été 2018, 36 « points noirs » ont été annulés du fait de la cession du bien concerné, 579 ont été résolus, 117 restent à traiter, dont 29 devraient l'être d'ici à la fin de l'année 2018 .
Le présent projet de loi de finances prévoit une dotation de 36 millions d'euros en AE et 53 millions d'euros CP au titre du plan « Infra CONDIPERS » .
Plus généralement, les crédits consacrés à la maintenance des infrastructures de défense et à leur mise aux normes environnementales s'élèveront à 417,7 millions d'euros en AE (+ 7,2 %) et à 379,4 millions d'euros en CP (+ 11,7 %).
La dotation consacrée au financement des infrastructures de type logements et établissements sociaux et médico-sociaux s'élèvera quant à elle à 76,6 millions d'euros en AE (+ 28,1 %) et à 73,6 millions d'euros en CP (+ 19,5 %), ces crédits comprenant ceux destinés au financement de la partie immobilière du plan « Famille ».
Au total, l'effort en faveur de l'amélioration du parc immobilier apparaît donc limité, les programmes d'infrastructure continuant de mobiliser une part importante des crédits consacrés à la politique immobilière du ministère des armées (40,3 % des AE et 26 % des CP, hors dissuasion) .
789 millions d'euros en AE (+ 49,9 millions d'euros) et plus de 428 millions d'euros en CP (+ 48,4 millions d'euros) seront ainsi consacrés au volet « infrastructure » des grands programmes d'armement . En particulier :
- le programme Barracuda bénéficiera de 412 millions d'euros en AE et 96 millions d'euros en CP ;
- le programme Scorpion sera doté de 85,5 millions d'euros en AE et 54,7 millions d'euros en CP ;
- les programmes A400M, MRTT et Rafale bénéficieront d'une dotation s'élevant à 160,1 millions d'euros en AE et 97,8 millions d'euros en CP.
b) Sur la durée de la programmation, les besoins non-financés en matière d'infrastructures sont estimés à 1,5 milliard d'euros
Dans son rapport sur le parc immobilier du ministère des armées précité, votre rapporteur spécial estimait les besoins non-financés sur la période 2019-2023 à près de 2,5 milliards d'euros .
Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère des armées reconnaît que l'effort prévu dans LPM 2019-2025 au profit de l'infrastructure ne permettra pas de couvrir l'ensemble des besoins .
Hors dissuasion, 13,5 milliards d'euros devraient ainsi être consacrés à la politique immobilière du ministère des armées . En dépit de cet effort, les besoins non-financés sont estimés à 1,5 milliard d'euros, dont :
- 500 millions d'euros au titre des grands programmes d'infrastructure ;
- 500 millions d'euros au titre des opérations d'adaptation capacitaire de l'armée de terre ;
- 300 millions d'euros au titre de la remise à niveau des aires aéronautiques et des escales de l'armée de l'air ;
- 250 millions d'euros au titre des réhabilitations au profit de la Marine.
Par ailleurs, certains besoins sont susceptibles d'émerger en cours de programmation. Selon le ministère, le risque financier qui leur est associé est estimé à 700 millions d'euros , dont 450 millions d'euros pour des investissements de sécurité-protection informatique et 100 millions d'euros pour le projet immobilier destiné à accueillir les effectifs et les installations dédiés au renforcement des capacités de cyberdéfense .
c) Malgré des besoins massifs, une difficulté à consommer les crédits qui interroge
Au cours des auditions, il a été indiqué à votre rapporteur spécial qu' en 2018 les crédits consacrés à la politique immobilière du ministère des armées pourraient ne pas être intégralement consommés . L'écart à la prévision pourrait atteindre 60 à 100 millions d'euros en CP .
Si, comme l'ont indiqué certaines personnes entendues en audition, ces crédits ont vocation à être in fine dépensés dans le cadre d'opérations non-immobilières, une telle situation, qui rappelle celle constatée en matière de dépenses de personnel, n'est évidemment pas satisfaisante .
Votre rapporteur spécial appelle par conséquent le ministère des armées à identifier rapidement les causes de cette éventuelle sous-consommation afin d'y remédier .
Au regard des besoins significatifs rappelés plus haut et des attentes des personnels du ministère des armées vis-à-vis de cette LPM « à hauteur d'homme », il serait en effet incompréhensible qu'une partie de l'effort prévu en faveur des infrastructures, déjà insuffisant, soit obéré par une incapacité des services du ministère à dépenser les crédits prévus .
2. Une augmentation des dépenses destinées à la maintenance et à la régénération des matériels
a) Une progression importante des crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels (EPM)
Au cours de la précédente LPM, les armées ont été confrontées à une forte activité opérationnelle conduisant à une usure accélérée de leurs matériels du fait de la conjonction de deux phénomènes : la suractivité - il est ainsi admis que les contrats opérationnels assignés aux trois armées ont été dépassés de près de 30 % - et la surintensité , du fait de l'élongation des théâtres d'opération et de conditions d'utilisation parfois extrêmes.
Face à cette situation, l'actualisation de la LPM précédente intervenue en 2015 a prévu un effort en faveur de l'entretien programmé des matériels 26 ( * ) (EPM) de 500 millions d'euros réparti à hauteur de 250 millions d'euros en 2016 et 250 millions d'euros en 2017 .
La LPM 2019-2025 prolonge ce mouvement en prévoyant de consacrer 22 milliards d'euros à l'EPM sur la durée de la programmation, soit un montant annuel moyen de 4,4 milliards d'euros (un milliard d'euros en plus par rapport à la précédente LPM).
Évolution des crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels
(en millions d'euros)
|
2018 |
2019 |
Évolution |
||||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
Pourcentage |
CP |
Pourcentage |
|
|
Systèmes d'information et de communication et leur environnement |
31,85 |
31,12 |
41,7 |
40,88 |
9,85 |
30,9 % |
9,76 |
31,4 % |
|
Forces terrestres |
957,78 |
884,05 |
2 151,52 |
1 017,40 |
1 193,74 |
124,6 % |
133,35 |
15,1 % |
|
Forces navales |
1 492,23 |
1 406,67 |
3 545,24 |
1 468,04 |
2 053,01 |
137,6 % |
61,37 |
4,4 % |
|
Forces aériennes |
2 022,43 |
1 496,55 |
3 382,73 |
1 618,50 |
1 360,30 |
67,3 % |
121,95 |
8,1 % |
|
Démantèlement des munitions |
12,45 |
12,18 |
5,30 |
5,19 |
- 7,15 |
- 57,4 % |
- 6,99 |
- 57,4 % |
|
Total |
4 516,74 |
3 830,57 |
9 126,49 |
4 150,01 |
4 609,75 |
102,1 % |
319,44 |
8,3 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 2019 , les crédits d'EPM connaîtront une hausse exceptionnelle en AE, de plus de 4,6 milliards d'euros (+ 102 %) .
Cette augmentation concernera en particulier le maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques (cf. infra ) et permettra à la nouvelle direction de la maintenance aéronautique (DMAé) de passer des contrats de soutien globaux et pluriannuels , conformément aux orientations prises dans le cadre de la réforme intervenue en 2018.
Les CP consacrés à l'EPM progresseront quant à eux de 320 millions d'euros, passant de 3,83 milliards d'euros en 2018 à 4,15 milliards d'euros en 2019 (+ 8,3 %).
b) La poursuite de la modernisation du maintien en condition opérationnelle (MCO) des trois milieux
(1) Le MCO aéronautique
Face à la faiblesse des taux de disponibilité technique des aéronefs des trois armées, globalement inférieurs à 50 %, et à une explosion des coûts de maintenance, une importante réforme du MCO aéronautique a été décidée en 2018, dans le prolongement des conclusions du rapport remis par l'ingénieur général de l'armement Christian Chabbert en novembre 2017 27 ( * ) .
Celle-ci se décline en deux axes principaux :
- une réforme de la gouvernance du MCO aéronautique, avec la création d'une direction de la maintenance aéronautique (DMAé) par décret du 18 avril 2018 28 ( * ) , placée sous l'autorité directe du chef d'état-major des armées, en remplacement de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (Simmad), qui relevait de l'état-major de l'armée de l'air ;
- une simplification du paysage contractuel, avec la mise en place de schémas « verticalisés » , c'est-à-dire la passation de contrats longs et globaux, confiant la responsabilité de la quasi-totalité de la maintenance à un maître d'oeuvre unique. Ces nouveaux contrats devraient tout d'abord concerner les hélicoptères Fennec, Cougar, Dauphin/Panther et Tigre, ainsi que les avions A400M, ATL2 et Rafale .
Ainsi qu'il l'a indiqué dans son rapport sur la disponibilité des hélicoptères du ministère des armées 29 ( * ) , votre rapporteur spécial considère que si cette réforme va globalement dans le bon sens, plusieurs points de vigilance doivent être relevés :
- en premier lieu, les contrats qui seront passés devront s'attacher à ne pas déstabiliser des relations contractuelles existantes et qui donnent satisfaction ;
- en deuxième lieu, un équilibre devra être trouvé entre pluriannualité et nécessaire besoin d'adaptation . Les futurs contrats devront par conséquent ne pas prévoir de marges de fluctuation de l'activité trop faibles, au risque de devoir payer d'importantes compensations à l'industriel en cas de dépassement. À l'inverse, ces marges de fluctuations ne devront pas être excessives, sous peine de devoir payer un coût exorbitant dès le début de l'exécution du contrat . Ce type de schémas verticaux suppose en outre une vigilance sur les marges réalisées par les industriels ;
- enfin, en troisième lieu, la DMAé devra prendre en compte la nécessité de maintenir un lien entre l'industrie et les forces .
(2) Le MCO terrestre
Initiée en 2016, la modernisation du MCO terrestre sera poursuivie dans le cadre de la stratégie « MCO-T 2025 » .
Dans le cadre de cette stratégie, il est prévu une montée en puissance de la maintenance industrielle privée avec la mise en place de marchés de soutien en service intéressant davantage les industriels à la performance du MCO .
Comme le relève de projet annuel de performances pour 2019, « il s'agit de dépasser le cadre de la fourniture de rechanges ou de prestations de maintenance en adjoignant des prestations de maintenance globalisées avec un engagement de disponibilité et/ou un lien avec l'activité (nombre d'heures par exemple), des prestations de supply chain avec obligation de résultats (notamment sur les délais de livraison), des prestations complémentaires de suivi et de traitement des obsolescences (marchés mixtes avec la DGA) », avec pour objectif de garantir les besoins de régénération, de préparer le soutien des équipements du programme Scorpion et d'accompagner le développement des nouveaux contrats.
Cette évolution va dans le sens préconisé par votre rapporteur spécial dans son rapport sur le financement des Opex précité .
Il estimait ainsi qu' « un renforcement du rôle des industriels - qui permettrait de dégager nos forces de certaines tâches - pourrait en outre être envisagé » tout en rappelant la nécessité « de prévoir en amont toutes les phases de l'exécution du contrat et, en particulier, de préparer la fin de contrat : transferts de technologies et de savoir-faire, production suffisante de pièces de rechange pour la constitution de stocks suffisants, etc. » et de mener « un travail approfondi d'expertise des coûts [...] , les logiques des industriels ne correspondant pas toujours aux intérêts de l'État (les entreprises tendant plutôt à privilégier le remplacement de certaines pièces plutôt que leur réparation) ».
(3) Le MCO naval
Un audit , dont les résultats devraient être connus à la fin de l'année 2018 ou au cours du premier semestre 2019, a été lancé afin d'identifier des axes d'amélioration du MCO naval .
Au cours des auditions, il a cependant été indiqué à votre rapporteur spécial que le MCO naval donnait actuellement satisfaction tant en termes budgétaires qu'opérationnels .
Les évolutions à venir du MCO naval devront donc identifier des axes d'amélioration possibles tout en s'attachant à ne pas fragiliser une organisation globalement satisfaisante .
c) Des mesures censées permettre une remontée progressive de la disponibilité et de l'activité
L'augmentation conséquente des crédits consacrés à l'EPM dans le cadre de la LPM 2019-2025 a pour finalité l'amélioration des taux de disponibilité des matériels et donc d'activité et d'entraînement des armées .
Disponibilité des matériels
par
rapport aux exigences des contrats opérationnels
|
Unité |
2016 |
2017 |
2018 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
Réalisation |
Réalisation |
Prévision PAP 2018 |
Prévision actualisée |
Prévision |
Cible |
||
|
Armée de terre Char Leclerc |
% |
83 |
93 |
96 |
96 |
96 |
96 |
|
Armée de terre AMX 10 RCR |
% |
66 |
77 |
72 |
72 |
70 |
70 |
|
Armée de terre VAB |
% |
77 |
85 |
73 |
73 |
71 |
71 |
|
Armée de terre VBCI |
% |
83 |
84 |
75 |
75 |
75 |
75 |
|
Armée de terre Pièces de 155 mm |
% |
82 |
92 |
75 |
61 |
75 |
75 |
|
Armée de terre Hélicoptères de manoeuvre |
% |
42 |
40 |
58 |
49 |
57 |
57 |
|
Armée de terre Hélicoptères d'attaque ou de reconnaissance |
% |
59 |
60 |
66 |
64 |
68 |
68 |
|
Marine nationale Porte avions |
% |
95 |
27 |
31 |
31 |
95 |
95 |
|
Marine nationale SNA |
% |
89 |
69 |
88 |
78 |
68 |
68 |
|
Synthèse autres bâtiments de la marine |
% |
76 |
76 |
80 |
80 |
75 |
75 |
|
Marine nationale Composante frégates |
% |
51 |
54 |
53 |
53 |
56 |
56 |
|
Marine nationale Chasse |
% |
73 |
66 |
67 |
67 |
68 |
68 |
|
Marine nationale Hélicoptères |
% |
59 |
51 |
55 |
53 |
53 |
53 |
|
Marine nationale Guet aérien, Patrouille et surveillance maritime |
% |
57 |
57 |
56 |
52 |
57 |
58 |
|
Armée de l'air Avions de combat |
% |
92 |
92 |
96 |
96 |
100 |
100 |
|
Armée de l'air Avions de transport tactique |
% |
61 |
60 |
80 |
70 |
77 |
81 |
|
Armée de l'air Avions d'appui opérationnel |
% |
86 |
112 |
93 |
95 |
97 |
98 |
|
Armée de l'air Avions à usage gouvernemental |
% |
104 |
90 |
95 |
82 |
93 |
93 |
|
Armée de l'air Hélicoptères de manoeuvre et de combat |
% |
74 |
70 |
85 |
74 |
82 |
85 |
Source : projet annuel de performances pour 2019
Les prévisions de disponibilité technique opérationnelle (DTO) pour 2019 apparaissent globalement en croissance.
En particulier, les taux de DTO des hélicoptères sont affichés en nette progression : + 8 points s'agissant des hélicoptères de manoeuvre et + 4 points s'agissant des hélicoptères d'attaque ou de reconnaissance de l'armée de terre, + 8 points s'agissant des hélicoptères de manoeuvre et de combat de l'armée de l'air ; et en stabilité s'agissant des hélicoptères de la marine.
Il en va de même s'agissant de la composante « avions » de l'armée de l'air et de la marine .
Cette hausse de la DTO est justifiée dans les documents budgétaires par les conséquences de la réforme du MCO aéronautique intervenue en 2018.
Votre rapporteur spécial rappelle tout d'abord que les taux de DTO correspondent au rapport entre le nombre de matériels disponibles constaté et le nombre nécessaire afin d'honorer le scénario le plus dimensionnant des contrats opérationnels fixés en loi de programmation militaire (LPM) et de garantir la préparation opérationnelle qui en découle. Les taux de disponibilité technique (DT), qui mesurent le nombre d'appareils effectivement disponibles par rapport au parc total, sont en règle générale plus faibles.
Il constate en outre que ces taux, très optimistes, sont proches de ceux déjà retenus en loi de finances pour 2018, qui ont fait l'objet d'un ajustement à la baisse dans le cadre du présent projet de loi de finances .
Il conviendra par conséquent de mesurer la réalité de la DTO de ces matériels lors de l'examen des projets de loi de règlement pour 2018 et 2019 .
Niveau de réalisation des activités et de l'entraînement
|
Unité |
2016 |
2017 |
2018 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
Réalisation |
Réalisation |
Prévision PAP 2018 |
Prévision actualisée |
Prévision |
Cible |
||
|
Jours d'activités par homme Terre « JPO » (norme LPM : 90) |
jours |
72 |
81 |
81 |
81 |
81 |
81 |
|
Taux d'entraînement par équipage sur matériel terrestre |
Taux |
s.o. |
s.o. |
s.o. |
54 |
57 |
59 |
|
Heures de vol par pilote d'hélicoptère Terre (dont forces spéciales) (norme LPM : 200/220) |
heures |
154 |
168 |
173 |
173 |
160(FC)/175(F S) |
160(FC)/179(F S) |
|
Heures de vol par pilote de chasse Air (norme LPM : 180) |
heures |
163 |
164 |
170 |
159 |
164 |
164 |
|
Heures de vol par pilote de transport Air (norme LPM : 320) |
heures |
220 |
219 |
280 |
216 |
219 |
219 |
|
Heures de vol par pilote d'hélicoptère Air (norme LPM : 200) |
heures |
164 |
164 |
194 |
178 |
174 |
174 |
|
Jours de mer par bâtiment Marine (bâtiment hauturier) (norme LPM : 100/110) |
jours |
92 (107) |
90 (102) |
99 (108) |
99 (106) |
91 (96) |
91 (96) |
|
Heures de vol par pilote de chasse Marine (pilote qualifié appontage de nuit) (norme LPM : 180/220) |
heures |
230 (263) |
172 (185) |
180 (220) |
171 (209) |
162 (198) |
162 (198) |
|
Heures de vol par pilote d'hélicoptère Marine (norme LPM : 220) |
heures |
224 |
204 |
220 |
195 |
198 |
198 |
|
Heures de vol par pilote de patrouille maritime Marine (norme LPM : 350) |
heures |
348 |
344 |
340 |
308 |
315 |
315 |
|
Niveau d'entraînement cyber |
% |
s.o. |
s.o. |
s.o. |
s.o. |
100 |
100 |
Source : projet annuel de performances pour 2019
Par ailleurs, la hausse des taux de disponibilité ne permettra pas une remontée immédiate de l'activité .
Le nombre d'heures de vol par pilote d'hélicoptère de l'armée de l'air et de l'armée de terre devrait ainsi diminuer en 2019 . S'agissant de l'armée de terre, le projet annuel de performances pour 2019 note que la « remontée vers les normes d'activités [...] sera très progressive. Elles ne seront atteintes qu'en 2024, avec un point bas en 2019 et 2020 ». S'agissant de l'armée de l'air, cette baisse résulte du retrait de service de trois Puma en 2019, qui ne sera pas compensé par l'entrée en service de nouveaux appareils.
D'une manière générale, les niveaux de réalisation des activités et de l'entraînement apparaissent très inférieurs aux normes fixées dans la LPM .
Votre rapporteur spécial sera par conséquent extrêmement vigilant à leur évolution dans les années à venir .
* 24 Opérations d'infrastructure liées aux grands programmes d'armement.
* 25 Opérations de création ou d'adaptation d'un ouvrage destiné à la mise en oeuvre d'un équipement opérationnel (piste de base aérienne, atelier de maintenance spécifique, etc.) ayant un impact sur la capacité opérationnelle l'entité concernée.
* 26 L'entretien programmé des matériels (EPM) recouvre les besoins nécessaires à la réalisation ou à l'acquisition de prestations de maintenance, hors rémunérations et charges sociales, afin de générer de la disponibilité pour le matériel considéré.
* 27 Rapport de mission sur le MCO aéronautique, rapport remis à la ministre des armées, Christian Chabbert, novembre 2017.
* 28 Décret n° 2018-277 du 18 avril 2018 fixant les attributions de la direction de la maintenance aéronautique.
* 29 Le parc d'hélicoptères des armées : une envolée des coûts de maintenance, une indisponibilité chronique, des efforts qui doivent être prolongés, rapport d'information de Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, n° 650 (2017-2018), 11 juillet 2018.