Projet de loi de finances pour 2019 : Défense

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2019 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 9

DÉFENSE

Rapporteur spécial : M. Dominique de LEGGE

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 1255 , 1285 , 1288 , 1302 à 1307 , 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. En 2019, contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » comprise, les crédits de la mission « Défense » atteindront 54,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 44,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse de plus de 7 milliards d'euros en AE (+ 15,7 %) et de près de 1,8 milliard d'euros en CP (+ 4,2 %) .

2. La hausse principale concernera l'agrégat « équipement » , dont les crédits progresseront de près de 1,3 milliard d'euros .

3. Hors contribution au CAS « Pensions », les CP de la mission s'élèveront à 37,9 milliards d'euros , soit une hausse de 1,7 milliard d'euros par rapport à 2018 . Ce montant est conforme à celui inscrit dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 et dans la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2019 à 2025 .

4. La LPM 2019-2025 prévoit ainsi une hausse importante des crédits de la mission « Défense » entre 2019 et 2023 s'élevant à 9,8 milliards d'euros . Or cet effort est inégalement réparti , la « marche » la plus importante ne devant être gravie qu'en 2023 (+ 3 milliards d'euros, contre + 1,7 milliard d'euros par an entre 2019 et 2022). Près du tiers de l'effort prévu entre 2018 et 2023 est donc renvoyé au prochain quinquennat . Il s'agit par conséquent d'un « pari » qui n'engage que la majorité actuelle.

5. La fin de gestion de l'exercice 2018, présenté comme l' « antichambre de la LPM », revêt une importance cruciale . Or le projet de loi de finances rectificative pour 2018 présenté le 7 novembre 2018 à l'Assemblée nationale prévoit le financement intégral des surcoûts liés aux opérations extérieures (Opex) et aux missions intérieures (Missint) par le ministère des armées , en contradiction avec les dispositions de l'article 4 de la LPM actuelle.

Si les 250 millions d'euros de crédits mis en réserve et non annulés par le projet de loi de finances rectificative ont été dégelés le 13 novembre 2018, il n'en demeure pas moins que les besoins qui n'auront pas pu être financés en 2018 devront être en partie reportés en 2019, affaiblissant la portée de l'effort prévu par le présent projet de loi de finances .

6. La sincérisation du budget prévue pour l'année prochaine - avec une provision inscrite au titre du financement des surcoûts des Opex s'élevant à 850 millions d'euros, contre 650 millions d'euros en 2018, et une provision au titre du financement des surcoûts des Missint de 100 millions d'euros - n'éteindra pas les critiques formulées les années passées, le niveau de ces surcoûts étant, au cours des dernières années, toujours supérieur à 1,2 milliard d'euros .

7. L'année 2019 verra la création de 450 postes , notamment dans les secteurs du renseignement et de la cyberdéfense (216 postes). Une sous-consommation des crédits de personnel pourrait cependant être constatée en 2018 . Compte tenu des besoins, il convient que le ministère des armées en analyse précisément les causes afin d'y remédier rapidement .

8. Afin de répondre à l'enjeu de la « fidélisation » des personnels, qui explique en partie la sous-consommation des crédits de personnel, plusieurs mesures de revalorisation salariale seront prises, en particulier la création d'une prime de lien au service ou encore la reprise du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) .

9. Par ailleurs, les crédits consacrés au plan « Famille » seront portés à 57 millions d'euros en 2019 , contre 22,5 millions d'euros en 2018.

10. Le déploiement du logiciel Source solde, remplaçant de Louvois, devrait débuter en 2019 avec la marine nationale. Par ailleurs, le coût budgétaire total de Source solde est désormais estimé à 174,8 millions d'euros, contre 108,33 millions d'euros prévus initialement , soit un écart de 66,47 millions d'euros. Il convient d'en maîtriser le coût et la durée afin de ne pas renouer avec les déboires de Louvois, dont les dysfonctionnements ont engendré des surcoûts estimés à plus de 156 millions d'euros entre 2013 et 2018.

11. Les crédits consacrés aux infrastructures connaîtront une hausse limitée en 2019 . À périmètre constant, les moyens consacrés à la politique immobilière du ministère des armées diminueront de 51 millions d'euros en AE et progresseront de 48 millions d'euros en CP. La LPM 2019-2025 prévoit un effort en faveur de la politique immobilière hors dissuasion de l'ordre de 13,5 milliards d'euros . Néanmoins, les besoins non-financés sont estimés à 1,5 milliard d'euros . Compte tenu de l'importance des besoins en la matière, la sous-exécution qui pourrait être constatée en 2018 s'agissant des crédits d'infrastructures interroge .

12. En 2019, les crédits d'entretien programmé du matériel (EPM) connaîtront une hausse exceptionnelle en AE, de plus de 4,6 milliards d'euros (+ 102 %), et importante en CP (+ 320 millions d'euros) .

13. Cette augmentation concernera en particulier le maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques et permettra à la nouvelle direction de la maintenance aéronautique (DMAé) de passer des contrats de soutien globaux et pluriannuels , conformément aux orientations prises dans le cadre de la réforme intervenue en 2018.

14. Si cette réforme va globalement dans le bon sens, plusieurs points de vigilance doivent être relevés :

- les contrats devront s'attacher à ne pas déstabiliser des relations contractuelles existantes et qui donnent satisfaction ;

- un équilibre devra être trouvé entre pluriannualité et nécessaire besoin d' adaptation ;

- la DMAé devra prendre en compte la nécessité de maintenir un lien entre l'industrie et les forces .

15. L'augmentation des crédits d'EPM ne devrait en outre pas se traduire dès cette année par une remontée significative du niveau d'activité et d'entraînement des forces .

16. Un effort en faveur de la recherche et du développement sera consenti en 2019, se traduisant par une hausse des crédits de l'ordre de 180 millions d'euros . En particulier, les dépenses relatives aux études amont atteindront 920 millions d'euros en AE et 758 millions d'euros en CP , soit une hausse de 160 millions d'euros en AE et de plus de 35 millions d'euros en CP, en lien avec l'objectif fixé par la LPM 2019-2025 de les porter à un milliard d'euros à compter de 2022 .

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 92 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial en ce qui concerne la mission « Défense ».

I. ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « DÉFENSE »

A. UNE PROGRESSION SIGNIFICATIVE DES DÉPENSES DE LA MISSION EN 2019

Contribution au CAS « Pensions » comprise, les crédits de la mission « Défense » atteindront 54,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 44,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) .

Évolution des crédits de la mission « Défense »

(en millions d'euros)

	AE					CP
	Ouvertes en LFI pour 2018	Demandées pour 2019	Évolution (en pourcentage)	Évolution (en valeur)	FDC* et ADP**	Ouverts en LFI pour 2018	Demandés pour 2019	Évolution (en pourcentage)	Évolution (en valeur)	FDC et ADP
					attendus en 2019					attendus en 2019
144 - Environnement et prospective de la politique de défense	1 443,1	1 628,8	12,9 %	185,7	0,3	1 395,7	1 476,1	5,8 %	80,4	0,3
178 - Préparation et emploi des forces	8 818,0	14 983,5	69,9 %	6 165,6	327,3	8 066,9	8 784,6	8,9 %	717,7	327,3
212 - Soutien de la politique de défense	23 177,7	23 399,8	1,0 %	222,1	267,3	22 845,7	23 195,5	1,5 %	349,8	267,3
146 - Équipement des forces	13 661,0	14 472,2	5,9 %	811,2	69,0	10 243,2	10 888,0	6,3 %	644,7	69,0
Total	47 099,8	54 484,3	15,7 %	7 384,5	663,9	42 551,5	44 344,1	4,2 %	1 792,6	663,9

* Fonds de concours

** Attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Entre 2018 et 2019, à périmètre courant, les AE de la mission connaîtront une progression très significative, de près de 16 % (+ 7,4 milliards d'euros). Celle-ci permettra notamment le lancement de marchés de soutien longs et globaux dans le cadre de la réforme du maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels aéronautiques lancée en 2018 (cf. infra ).

Les CP de la mission progresseront quant à eux de 1,8 milliard d'euros (+ 4,2 %) . Cette hausse sera consacrée au financement des grandes priorités identifiées dans la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2019 à 2025 ^{1 ( * )} et plus particulièrement à l'entretien programmé des matériels (EPM), à l'acquisition de nouveaux matériels, notamment des programmes à effet majeur (PEM), ainsi qu'à l'équipement des forces de dissuasion .

Évolution des crédits de la mission « Défense » par titre

(en millions d'euros)

	AE					CP
	Ouvertes en LFI pour 2018	Demandées pour 2019	Évolution (en pourcentage)	Évolution (en valeur)	FDC* et ADP**	Ouverts en LFI pour 2018	Demandés pour 2019	Évolution (en pourcentage)	Évolution (en valeur)	FDC et ADP
					attendus en 2019					attendus en 2019
Titre 2. Dépenses de personnel	20 287,0	20 551,9	1,3 %	265,0	258,6	20 287,0	20 551,9	1,3 %	265,0	258,6
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	11 836,3	17 893,8	51,2 %	6 057,5	354,8	11 681,0	12 371,0	5,9 %	690,0	354,8
Titre 5. Dépenses d'investissement	14 667,7	15 732,2	7,3 %	1 064,5	20,5	10 239,2	11 085,0	8,3 %	845,8	20,5
Titre 6. Dépenses d'intervention	294,9	300,7	2,0 %	5,8	30,0	305,7	302,9	- 0,9 %	- 2,7	30,0
Titre 7. Dépenses d'opérations financières	13,9	5,6	- 59,3 %	- 8,2	0,0	38,7	33,3	- 13,9 %	- 5,4	0,0
Total	47 099,8	54 484,3	15,7 %	7 384,5	663,9	42 551,5	44 344,1	4,2 %	1 792,6	663,9

* Fonds de concours

** Attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Afin de disposer d'une analyse plus fine de ses ressources budgétaires, le ministère a développé ses propres « agrégats », qui rassemblent des crédits relevant de plusieurs titres.

En 2019, la hausse principale concernera l'agrégat « équipement », dont les crédits progresseront de près de 1,3 milliard d'euros .

Évolution des crédits de la mission « Défense » par agrégat

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données du ministère des armées

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* ¹ Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.