III. PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AIDE À L'HABITAT »
A. LE DÉSENGAGEMENT DE L'ÉTAT DU FINANCEMENT DES AIDES À LA PIERRE
Les crédits du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » voient cette année l'aboutissement d'un processus d'amoindrissement et finalement de disparition des crédits budgétaires consacrés aux aides à la pierre via le fonds national des aides à la pierre (FNAP).
Évolution des crédits d'État consacrés au fonds national des aides à la pierre
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Le désengagement de l'État n'est pas compensé par la hausse du produit de la majoration du prélèvement « SRU » opérée sur les communes ne remplissant pas leurs obligations triennales 18 ( * ) , qui est estimé à 28 millions d'euros en 2019 alors que l'estimation pour 2018 était de 12 millions d'euros, en raison selon les réponses du ministère d'une sous-estimation des effets du renforcement de cette majoration opéré par la loi « Égalité et citoyenneté » du 27 janvier 2017 19 ( * ) .
En effet cette ressource est affectée au financement de la réalisation de logements très sociaux (« PLAI 20 ( * ) adaptés ») et de la mise en oeuvre de dispositifs d'intermédiation locative 21 ( * ) : elle ne peut donc pas se substituer à la participation de l'État à l'effort général de construction de logements sociaux.
Les autres ressources du FNAP sont prévues en 2019 à un montant identique à l'année 2018, soit une contribution des bailleurs sociaux à hauteur de 375 millions d'euros et une contribution d'Action Logement à hauteur de 50 millions d'euros.
Ces montants constituent toutefois une estimation, le budget initial de l'établissement devant être établi par le conseil d'administration au cours de sa réunion de fin d'année.
Enfin, votre rapporteur spécial note que l'Assemblée nationale , lors de l'examen en première partie du présent projet de loi de finances, a repoussé d'un an , sur la proposition de nos collègues François Pupponi, George Pau Langevin et Serge Letchimy, l'application de la taxe sur les plus-values de cession de logements sociaux , instaurée sur une initiative du Gouvernement dans le cadre de la loi de finances pour 2018.
Cette taxe devait alimenter le FNAP. En réalité, son rendement estimé, qui est très faible, et la complexité des circuits et des formalités déclaratives à mettre en oeuvre, tant pour les bailleurs que pour l'administration, font peser un doute sur sa mise en place effective et sur sa capacité à apporter un financement complémentaire substantiel au fonds. En tout état de cause, il ne s'agirait que de suivre la logique qui consiste à faire financer les aides à la pierre par les bailleurs eux-mêmes , à l'occasion de la cession de logements et alors même que le Gouvernement met l'accent sur les cessions.
S'agissant du conseil d'administration du FNAP, votre rapporteur spécial s'étonne du blocage persistant du fonctionnement du fonds national à la pierre . Le conseil d'administration n'a plus de président depuis la démission de M. Emmanuel Couet le 6 octobre 2017, l'intérim étant assuré par le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP). Il ne s'est réuni que deux fois depuis le début de l'année 2018, dont une réunion à distance.
Votre rapporteur spécial appelle à un déblocage de la situation du FNAP , qui passe notamment par la nomination d'un représentant de France urbaine, le président devant faire partie des représentants des collectivités territoriales.
D'une manière générale, il considère que le désengagement de l'État , confirmé par le présent projet de loi de finances, impose un changement de logique dans les procédures d'attribution des aides à la pierre , en progressant vers un mode de gestion pluriannuel mettant les acteurs locaux au coeur du processus de décision. Il rappelle à cet égard les propositions qu'il a formulées dans le cadre du contrôle budgétaire qu'il a mené dans le courant de l'année 2018 sur la répartition et l'utilisation des aides à la pierre.
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Les recommandations du rapporteur spécial sur la répartition et l'utilisation des aides à la pierre Recommandation n° 1 : revenir à un fonctionnement « normal » du FNAP, avec un président en mesure de redonner au conseil d'administration une meilleure capacité de contrôle et d'impulsion. Recommandation n° 2 : améliorer la prise en compte des besoins locaux par un meilleur partage des différentes sources d'information et leur enrichissement par des études. Recommandation n° 3 : inclure la réhabilitation de logements locatifs sociaux dégradés parmi les opérations soutenues par le FNAP, en fonction des besoins et des coûts observés localement. Recommandation n° 4 : généraliser la délégation des aides à la pierre aux collectivités locales, avec instruction par le délégataire. Recommandation n° 5 : prendre en compte le niveau de consommation des crédits du FNAP par chaque région dans la définition des enveloppes budgétaires. Recommandation n° 6 : sécuriser les fonds sur le plan pluriannuel, simplifier et stabiliser les règles de répartition et d'utilisation. Source : Aides à la pierre : du retrait de l'État à la décentralisation ?, rapport d'information n° 3 (2018-2019), M. Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 3 octobre 2018 |
* 18 Article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation.
* 19 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.
* 20 Prêt locatif aidé d'intégration.
* 21 Article L. 435-1 du code de la construction et de l'habitation.