Projet de loi de finances pour 2019 : Relations avec les collectivités territoriales

Rapports législatifs

Rapport général n° 147 (2018-2019), tome III, annexe 25, déposé le

TROISIÈME PARTIE - EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS À LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

ARTICLE 79 (Art. L. 2113-20, L. 2336-3, L. 2336-5, L. 2336-9, L. 2334-7, L. 2334-13, L. 2335-1, L. 2335-16, L. 3334-1, L. 3334-3, L. 3662-4, L. 5211-4-2, L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30, L. 5211-32, L. 5211-32-1, L. 5211-33, L. 5214-23-1, L. 5217-12, L. 5218-1 et L. 5842-8, du code général des collectivités territoriales, art. 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République et art. 159 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018) - Répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et d'autres dotations de fonctionnement

Commentaire : le présent article modifie plusieurs dispositions relatives à la répartition de la dotation globale de fonctionnement et propose notamment une réforme de la dotation d'intercommunalité.

I. LA RÉFORME DE LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ

A. LE DROIT EXISTANT

1. Le calcul des enveloppes par catégorie

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) bénéficient d'une dotation d'intercommunalité au titre des articles L. 5211-30 à L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales dont le montant s'élève, en 2018, à 1,5 milliard d'euros . Cette dotation est calculée en fonction de la catégorie juridique de l'EPCI. Plus précisément, on calcule une enveloppe pour chaque catégorie, en multipliant le montant prévu dans la loi par la population DGF des EPCI de la catégorie . Ce montant par habitant n'est que théorique, dans la mesure où il sert à calculer l'enveloppe de la catégorie mais ne correspond pas au montant effectivement perçu.

Montant répartis en 2018 au titre de la dotation d'intercommunalité
- avant contribution au redressement des finances publiques (CRFP) -

(en euros par habitant et millions d'euros)

Catégorie juridique

Montant théorique par habitant

Enveloppes

(avant CRFP)

Montant minimum par habitant

Montant maximum par habitant

Communautés urbaines et métropoles

60,00

1 311

30,28

121,85

Communautés d'agglomération

48,08

1 186

19,83

128,20

Communautés de communes à fiscalité professionnelle unique bonifiées

34,06

563

10,57

144,87

Communautés de communes à fiscalité professionnelle unique

24,48

122

4,09

73,61

Communautés de communes à fiscalité additionnelle

20,05

83

0,20

94,04

Total

3 265

Source : commission des finances du Sénat

Plusieurs cas particuliers doivent être soulignés.

Tout d'abord, l'enveloppe des communautés de communes (CC) à fiscalité additionnelle (FA) est majorée pour chaque habitant de ces CC qui appartiennent depuis au moins deux ans à cette catégorie . Pour ces EPCI, le montant par habitant pour le calcul de l'enveloppe est de 23,43 euros. Cette majoration de l'enveloppe bénéficie à l'ensemble de la catégorie des CC.

Par ailleurs, les communautés de communes (CC) à fiscalité professionnelle unique (FPU), qui respectent certains critères démographiques, bénéficient d'une bonification lorsqu'elles exercent au moins huit compétences parmi une liste de douze compétences prévues à l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales. Ces CC se répartissent une enveloppe différente de celles qui ne bénéficient pas de la bonification.

2. La répartition de la dotation d'intercommunalité

a) La dotation « spontanée »

Les EPCI qui ne sont ni des métropoles, ni des communautés urbaines, bénéficient d'une dotation de base et d'une dotation de péréquation.

La dotation de base est égale à 30 % de l'enveloppe de la catégorie. Ce montant est réparti entre chaque établissement concerné en fonction de la population DGF et du coefficient d'intégration fiscale (CIF) .

Le coefficient d'intégration fiscale (CIF)

Le CIF sert à mesurer le degré d'intégration de l'EPCI. Il est égal au rapport entre, d'une part, les recettes de l'EPCI, minoré des transferts aux communes sauf pour les CC à FA, et, d'autre part, les mêmes recettes perçues par les communes membres. La liste des recettes prises en compte est définie à l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales et comprend l'ensemble des recettes fiscales (sauf la Tascom pour les CC à FA), ainsi que le solde au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et la dotation de compensation (sauf pour les CC à FA). La redevance d'assainissement est également prise en compte, sauf pour les CC.

En cas de fusion d'EPCI, le CIF de l'EPCI issu de la fusion pris en compte au titre de l'année précédente est le CIF le plus élevé des EPCI préexistants, dans la limite de 105 % de la moyenne des CIF des EPCI fusionnant, pondérés par leur population.

La dotation de péréquation correspond à 70 % de l'enveloppe de la catégorie. Elle est répartie entre les établissements concernés en fonction du CIF, de la population et de l'écart relatif au potentiel fiscal par habitant par rapport à la moyenne de la catégorie .

Le potentiel fiscal des anciens syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) transformés en communautés d'agglomération est diminué artificiellement - jusqu'en 2022 - afin de tenir compte du fait qu'ils avaient un potentiel fiscal par habitant considérablement plus élevé que la moyenne des CA qu'ils « rejoignaient ».

b) Les garanties

Les EPCI bénéficient de plusieurs dispositifs de garantie, calculés en fonction du montant par habitant, avant application de la contribution au redressement des finances publiques :

- les CC et les CA crées depuis au moins trois ans ne peuvent percevoir une dotation par habitant inférieure à 95 % du montant de celle perçue l'année précédente ;

- en cas de changement de catégorie ou de fusion , l'EPCI est assuré de percevoir, les deux premières années, un montant par habitant au moins égal à celui antérieur ;

- le montant par habitant des CA et CC à FPU dont le CIF est supérieur à 50 % progresse au moins autant que la dotation forfaitaire des communes ; du fait de la diminution de cette dernière, cette garantie correspond en fait à une garantie de non baisse ;

- les EPCI dont la dotation spontanée est supérieure à celle de l'année précédente ne peuvent percevoir une dotation, y compris les garanties, inférieure à celle de l'année précédente ; de même, les EPCI dont la dotation spontanée diminue par rapport à l'année précédente ne peuvent percevoir une dotation garanties incluses en baisse d'un pourcentage supérieur à celui de la diminution de la dotation spontanée ;

- les EPCI dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 50 % de la moyenne de la catégorie ne peuvent percevoir un montant par habitant inférieur à celui de l'année précédente, à compter de la deuxième année d'attribution de la dotation dans la même catégorie ;

- à l'exception des CA, les EPCI créés ex nihilo perçoivent un montant par habitant au moins égal à celui de l'année précédente, à compter de la deuxième année d'attribution de la dotation dans la même catégorie.

c) L'écrêtement

Une CC qui ne change pas de catégorie ne peut bénéficier d'une attribution par habitant supérieure de plus de 20 % au montant de l'année précédente . De même, une CA qui ne change pas de catégorie ne peut bénéficier d'une attribution par habitant supérieure de plus de 30 % au montant de l'année précédente . En cas de fusion entre EPCI de même catégorie, l'écrêtement s'applique en fonction du montant par habitant le plus élevé au sein des EPCI fusionnant, dans la limite de 105 % du montant moyen de ces EPCI. En cas de fusion mixte ou de fusion suivie d'un changement de régime, l'écrêtement ne s'applique pas.

d) La contribution au redressement des finances publiques

Enfin, la contribution au redressement des finances publiques des EPCI s'applique à la dotation d'intercommunalité. Si depuis 2018 il n'y a plus de réduction de l'enveloppe, le montant est minoré de la contribution due au titre des exercices antérieurs, c'est-à-dire des années 2014 à 2017.

Montant total de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) des EPCI sur les exercices 2014 à 2017

(en millions d'euros)

Catégorie juridique

Montant de CRF prélevé

Communautés urbaines et métropoles

689

Communautés d'agglomération

644

Communautés de communes à fiscalité professionnelle unique

407

Communautés de communes à fiscalité additionnelle

65

Total

1 805

Source : commission des finances du Sénat

3. La répartition 2018

La répartition de la dotation d'intercommunalité au titre de l'exercice 2018 est retracée ci-dessous.

Montant répartis en 2018 au titre de la dotation d'intercommunalité

(en euros par habitant et millions d'euros)

Catégorie juridique

Montant notifié après CRFP

Montant minimum par habitant

Montant maximum par habitant

Communautés urbaines et métropoles

622,14

5,17

68,83

Communautés d'agglomération

553,32

0,40

73,47

Communautés de communes à fiscalité professionnelle unique bonifiées

241,6

0,02

99,61

Communautés de communes à fiscalité professionnelle unique

50,87

0,28

61,36

Communautés de communes à fiscalité additionnelle

28,24

0,04

65,86

Total

1496,17

Source : commission des finances du Sénat

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 5° réécrit l'article L. 5211-28 du CGCT relatif à la dotation d'intercommunalité.

1. Le montant de la dotation d'intercommunalité

La dotation d'intercommunalité est perçue par les communautés urbaines et les métropoles, les communautés d'agglomération, ainsi que les communautés de communes.

Les ressources de la dotation d'intercommunalité sont prélevées sur la dotation d'aménagement.

Il est prévu qu'en 2019, la dotation d'intercommunalité est augmentée de 30 millions d'euros, financée par une minoration de la dotation de compensation des EPCI et de la dotation forfaitaire des communes .

Les EPCI dont la dotation d'intercommunalité par habitant perçue en 2018 est inférieure à 5 euros perçoivent, en 2019, un complément leur garantissant un montant minimum de dotation de 5 euros par habitant, sauf si leur potentiel fiscal par habitant est supérieur en 2019 au double du potentiel fiscal par habitant moyen des EPCI appartenant à la même catégorie. Le coût de ce complément, estimé à 29 millions d'euros, est également financé en interne à la DGF.

Dans le cas d'un changement du périmètre intercommunal entre le 1 er janvier 2018 et le 1 er janvier 2019, la dotation par habitant est recalculée au prorata de la population des communes membres.

2. La répartition de la dotation d'intercommunalité

Après le financement des différentes garanties ( cf . paragraphe 3), la dotation d'intercommunalité est répartie selon les modalités suivantes.

La dotation d'intercommunalité comprend une dotation de base (30 %) et une dotation de péréquation (70 %).

La dotation de base est calculée en fonction de la population des communes membres, pondérée par le coefficient d'intégration fiscale (CIF) de l'EPCI.

La dotation de péréquation est également calculée en fonction de la population des communes membres, pondérée par le CIF de l'EPCI lui-même multiplié par la somme :

- du rapport entre le potentiel fiscal par habitant moyen des EPCI appartenant à la même catégorie et du potentiel fiscal par habitant de l'établissement ;

- et du rapport entre le revenu par habitant moyen des établissements et du revenu par habitant de l'EPCI. Dans ce cas, la population prise en compte est la population totale.

Le critère de revenu par habitant n'est pas utilisé dans la répartition de l'actuelle dotation d'intercommunalité.

3. Les garanties et plafonnements

Un EPCI qui change de catégorie, qui est issu d'une fusion ou qui fait suite à un ou plusieurs EPCI bénéficie d'une attribution par habitant au moins égale à celle perçue l'année précédente.

Pour un EPCI créé ex nihilo , l'attribution par habitant perçue la première année correspond à l'application du droit commun, qui est garantie (à 100 %) la deuxième année.

À partir de la troisième année au sein d'une même catégorie, les EPCI bénéficient d'une garantie à hauteur de 95 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente.

Une dotation par habitant au moins égale à celle perçue l'année précédente est garantie pour :

- les métropoles, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération dont le CIF est supérieur à 0,40 ;

- les communautés de communes dont le CIF est supérieur à 0,50 ;

- les EPCI dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 50 % au potentiel fiscal moyen par habitant des établissements appartenant à la même catégorie.

Par ailleurs, la hausse de la dotation d'intercommunalité par habitant par rapport à l'année précédente est plafonnée à 10 % .

Les garanties sont financées par la dotation d'intercommunalité, avant répartition.

En cas de changement de périmètre, la dotation par habitant utilisée pour le calcul des garanties est calculée au prorata de la population.

4. Modalités de calcul des critères utilisés

Les a), b) et c) du 6° procèdent à des coordinations.

Le d) du 6° précise que pour le calcul du coefficient fiscal moyen des métropoles et des communautés urbaines, les recettes et les dépenses de transfert de la métropole du Grand Paris ne sont pas prises en compte.

Il précise également que pour le calcul de la dotation d'intercommunalité :

- à partir de 2019, le CIF ne peut être supérieur à 0,6 ;

- le CIF des métropoles est pondéré par un coefficient égal à 1,2 - il s'agit, selon le Gouvernement, de tenir compte des compétences départementales exercées par les métropoles qui ne se traduit pas par une hausse de leur CIF en raison de l'absence d'attribution d'une ressource fiscale spécifique ;

- dans le cadre des dépenses de transfert prises en compte pour le calcul du CIF, seule la moitié de la dotation de solidarité communautaire est prise en compte pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle ;

- la première année d'attribution de la dotation d'intercommunalité dans une catégorie, le CIF de l'EPCI est le CIF moyen de sa catégorie ; en cas de fusion d'EPCI dont un au moins est à fiscalité propre, le CIF est celui de l'EPCI à fiscalité propre préexistant ; s'il s'agit d'une fusion de plusieurs EPCI à fiscalité propre, alors le CIF retenu est le CIF le plus élevé parmi ces EPCI, dans la limite de 105 % de la moyenne des CIF des établissements pondérés par leur population ;

- la deuxième année d'attribution de la dotation dans la même catégorie, le CIF non corrigé des dépenses de transfert est pondéré par le rapport entre le CIF moyen de la catégorie à laquelle l'EPCI à fiscalité propre appartient et le CIF moyen non corrigé des dépenses de transfert.

Le II prévoit que le prélèvement sur la fiscalité des EPCI prévu dans le cadre de la répartition de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) est reconduit chaque année et, en cas de changement de périmètre de l'EPCI dont les recettes fiscales sont minorées à ce titre, le prélèvement est recalculé au prorata de la population des communes du nouvel EPCI.

Les III et IV procèdent à diverses coordinations ; en particulier, l'article L. 5214-23-1 du CGCT relatif à la bonification de la dotation d'intercommunalité des communautés de communes à fiscalité professionnelle unique (FPU) exerçant certaines compétences est supprimée.

Enfin, le IV corrige une erreur concernant la collectivité de Corse.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre des amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté de nombreux amendements modifiant substantiellement l'équilibre de la réforme proposée par le Gouvernement.

À l'initiative de notre collègue députée Véronique Louwagie et plusieurs de ses collègues et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements identiques prévoyant qu' à partir de 2019, le montant de la dotation d'intercommunalité réparti chaque année est augmenté de 30 millions d'euros .

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement proposé par Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, avec l'avis favorable du Gouvernement, qui prévoit que les EPCI ayant changé de catégorie au 1 er janvier 2019 ne sont pas soumis, en 2019, au plafonnement à 110 % de leur dotation d'intercommunalité par habitant. Le coût de cette mesure étant évalué à 7 millions d'euros supplémentaires, le montant de la dotation d'intercommunalité, en 2019, l'a également été - toujours financé en interne à la DGF du « bloc communal ».

Cet amendement prévoit également les modalités de calcul de la dotation d'intercommunalité des deux EPCI de Polynésie française, qui faisaient jusqu'alors référence au montant par habitant des catégories juridiques d'EPCI. Ainsi, à partir de 2019, la dotation par habitant de chaque communauté de communes ou communauté d'agglomération de Polynésie française est garantie. Lorsque les communes membres de la communauté de communes sont dispersées sur plusieurs îles et que la population est inférieure à 35 000 habitants, la dotation d'intercommunalité est calculée en multipliant la dotation par habitant perçue l'année précédente par le double de sa population.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances, un amendement qui prévoit que la garantie à 100 % de la dotation par habitant est possible dès lors que les communautés d'agglomérations, les communautés urbaines et les métropoles ont un CIF de plus de 0,35 - contre 0,40 dans le projet initial. Selon l'exposé sommaire de cet amendement, 20 des 22 métropoles ont un CIF supérieur à 0,35 (et même à 0,40) donc cette mesure est neutre pour elles. En revanche, alors que seules 73 communautés d'agglomération sur 222 auraient pu bénéficier de la garantie initiale, elles sont 137 grâce à l'abaissement du CIF à 0,35.

En outre, cet amendement minore (à 1,1) le coefficient de pondération du CIF des métropoles, fixé initialement à 1,2 .

À l'initiative de Marie Guévenoux et plusieurs de ses collègues députés et avec l'avis défavorable de la commission et l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a étendu la garantie (dotation d'intercommunalité par habitant stable) dont bénéficient les EPCI au potentiel fiscal par habitant inférieur à 50 % du potentiel fiscal moyen de leur catégorie à ceux dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 60 % de la moyenne de leur catégorie. L'exposé sommaire de l'amendement précise que la garantie initiale protégeait 9 des 222 communautés d'agglomération, contre 14 pour cette nouvelle garantie. Selon Sébastien Lecornu, « les communautés d'agglomération concernées sont : le Grand Narbonne, Dinan Agglomération, Lannion-Trégor Communauté, Guigamp-Paimpol Armor-Argoat Agglomération, le Grand Guéret, les Deux Baies en Montreuillois, Fécamp-Caux Littoral Agglomération, Coulommiers-Pays de Brie, Gaillac-Graulhet, les Sables-d'Olonne Agglomération, Val d'Yerres Val de Seine, La Riviera du Levant, Centre Littoral » 5 ( * ) .

Enfin, à l'initiative de Christine Pires Beaune et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement prévoyant que le CIF des communautés de communes tient compte de la redevance d'eau potable et d'assainissement, ainsi qu'un sous-amendement du Gouvernement prévoyant que cette mesure entre en vigueur au 1 er janvier 2020, Sébastien Lecornu indiquant des difficultés techniques de mise en oeuvre dès 2019 : « il y a tellement d'autorités de gestion pour l'eau et pour l'assainissement qu'il n'est pas évident pour la DGCL et les services de l'État d'aller récupérer dans de brefs délais toutes les informations requises auprès de chaque opérateur de gestion ».

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Une dotation à bout de souffle

La dotation d'intercommunalité visait à l'origine à inciter financièrement les communes à se regrouper , à la suite de la loi dite « Chevènement » sur l'intercommunalité 6 ( * ) . Cet objectif a été atteint et la part de la population française couverte par un EPCI est passée de 73 % en 2002 à 94 % en 2014, avant d'atteindre 100 % dans le prolongement de la loi « NOTRe » 7 ( * ) .

Cependant, la dotation d'intercommunalité issue de ce processus ne fonctionne plus . Dans leur rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2017, les rapporteurs spéciaux évoquaient une dotation d'intercommunalité « fragilisée par l'évolution de la carte intercommunal » et « un système d'enveloppes imbriquées à bout de souffle ».

Tout d'abord, la contribution au redressement des finances publiques a grippé le fonctionnement des garanties : dans la mesure où ces garanties s'appliquent avant la CRFP et donc sur des montants théoriques, les résultats effectifs peuvent être totalement différents.

Par ailleurs, les EPCI changeant de catégorie peuvent provoquer des changements significatifs sur l'enveloppe de la catégorie qu'ils quittent ou rejoignent, compte tenu des mécanismes de garantie, qui ont in fine un effet très important sur les autres EPCI. De même, ces changements de catégorie, combinés à l'augmentation de la population et aux garanties, représentent un coût très important, financé par la minoration d'autres composantes de la DGF. Ainsi, d'après l'évaluation préalable du présent article, au cours des cinq dernières années, ces coûts se sont élevés à 737 millions d'euros , dont 183 millions d'euros financés par l'État et 554 millions d'euros financés au sein de la DGF.

Enfin, la rigidité de cette dotation et son organisation en enveloppes conduit à relativiser le poids des indicateurs : d'après l'évaluation préalable, la corrélation entre, d'une part, le montant par habitant et, d'autre part, le coefficient d'intégration fiscale et le potentiel fiscal n'est que de 36 %.

2. Une réforme qui bénéficie notamment aux communautés de communes

Les communautés de communes sont les principales bénéficiaires de la réforme . Le tableau ci-dessous retrace les effets du présent article, dans la version du texte issue de l'Assemblée nationale, pour chaque catégorie d'EPCI. Le gain moyen par habitant est de 2,6 euros. Il est de 4,8 euros par habitant pour les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique et de 6 euros par habitant pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle. À l'inverse, le gain des communautés d'agglomération est quasiment nul, mais supérieur à celui qu'elles auraient eu dans la version initiale du projet de loi de finances (0,3 euro par habitant).

Effets de la réforme de la dotation d'intercommunalité
- texte issu de l'Assemblée nationale -

(en euros)

Catégorie

Population

DI 2018

DI par hab. 2018

DI 2023

DI par hab. 2023

Évolution du montant

Évolution par habitant

CCFPU

20 930 643

291 499 795

13,9

391 186 651

18,7

+ 99 686 856

+ 4,8

CA

24 210 841

550 458 886

22,7

569 647 438

23,5

+ 19 188 552

+ 0,8

CCFA

3 378 453

27 240 420

8,1

47 657 935

14,1

+ 20 417 515

+ 6,0

Métropole

19 686 634

531 962 999

27,0

569 259 691

28,9

+ 37 296 692

+ 1,9

CU

2 984 092

93 199 429

31,2

102 503 766

34,4

+ 9 304 337

+ 3,1

Total

71 190 663

1 494 361 529

21,0

1 680 255 480

23,6

+ 185 893 951

+ 2,6

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DGCL

Effets de la réforme de la dotation d'intercommunalité
- texte issu de l'Assemblée nationale -

(en euros)

Nombre d'EPCI

EPCI gagnants

Part des gagnants

Montant des gains

EPCI perdants

Part des perdants

Montant des pertes

CCFPU

816

667

81,7%

105 927 355

76

9,3%

6 240 500

CA

220

91

41,4%

53 467 263

52

23,6%

34 278 711

CCFA

191

171

89,5%

20 630 477

1

0,5%

212 963

Métropole

22

10

45,5%

37 296 692

0

0,0%

-

CU

13

5

38,5%

12 752 850

1

7,7%

3 448 513

Total

1262

944

74,8%

230 074 637

130

10,3%

44 180 686

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DGCL

Le tableau des gagnants et des perdants de la réforme confirme ce constat . Seules 9 % des CC à FPU et 0,5 % des CC à FA sont perdantes. Au total, les trois quarts des EPCI sont gagnants. À l'inverse, 41 % « seulement » des CA sont gagnantes et 24 % d'entre elles sont perdantes.

3. Une réforme bienvenue

Vos rapporteurs spéciaux considèrent que la réforme proposée par le présent article permet d'améliorer de façon indéniable le fonctionnement de la dotation d'intercommunalité . Aussi ne souhaitent-ils pas remettre en cause un premier pas positif. Ils rappellent néanmoins que le comité des finances locales (CFL) avait proposé d'articuler la réforme autour d'une prise en charge plus étroite des charges à travers le CIF, en le nuançant de critères annexes. Ils constatent que les ajustements successivement apportés relèvent davantage de la sauvegarde catégorielle et de la création de dispositifs « amortisseurs » que de la mise en place d'une réelle équité .

Ils soulignent d'ailleurs que le dispositif fonctionne uniquement grâce aux abondements prévus chaque année. À défaut, les mécanismes de garantie ne fonctionneraient plus. En d'autres termes, le système proposé ne constitue pas une « véritable » réforme de la dotation d'intercommunalité.

Aussi, dans l'hypothèse d'une réforme de la dotation globale de fonctionnement, que vos rapporteurs spéciaux appellent de leurs voeux, il sera probablement nécessaire de remettre l'ouvrage sur le métier .

Enfin, ils observent également que cette réforme implique une redistribution de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP). En effet, la consolidation du montant de la dotation d'intercommunalité signifie que la CRFP n'est plus répartie en fonction des recettes réelles de fonctionnement des EPCI, mais consiste en une diminution forfaitaire de la dotation d'intercommunalité. Certes, il était nécessaire de tourner la page de la CRFP et de permettre aux critères et garanties de fonctionner à nouveau. Ils regrettent néanmoins que la solution qu'ils avaient proposée en 2016 8 ( * ) pour consolider la CRFP n'ait pas été mise en oeuvre .

Outre des amendements rédactionnels , vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement visant à retarder la prise en compte des redevances d'eau potable et d'assainissement dans le CIF des communautés de communes à compter du 1 er janvier 2016 - au lieu du 1 er janvier 2020 . En effet, la loi relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes 9 ( * ) a prévu que ces compétences demeuraient optionnelles pour les communautés de communes jusqu'au 1 er janvier 2026. Les communes concernées qui n'ont pas encore transféré cette compétence à leur EPCI rencontrent en effet de réelles difficultés pratiques de mise en oeuvre. Il ne paraît donc pas opportun, à ce stade, d'en tenir compte pour calculer le CIF des communautés de communes.

II. UNE HAUSSE DE 190 MILLIONS D'EUROS DE LA PÉRÉQUATION VERTICALE

Le 1° du I du présent article prévoit une augmentation de la dotation de la solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR) à hauteur de 90 millions d'euros chacune . Il appartiendra au comité des finances locales d'aller éventuellement au-delà de ce que prévoit la loi de finances, ce qu'il n'a cependant jamais fait au cours des dernières années.

Par ailleurs, le c du 4° du I du présent article prévoit une augmentation de 10 millions d'euros de la dotation de péréquation des départements .

Les hausses de la DSR et de la dotation de péréquation des départements seraient identiques à celles de 2018. En revanche, l'augmentation de la DSU serait de 20 millions d'euros inférieure à celle de 2018.

Évolution de la péréquation verticale et des fonds de péréquation du bloc communal depuis 2012

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Contrairement aux années précédentes, où la hausse de la péréquation était financée pour moitié par abondement de l'enveloppe grâce à la minoration des prélèvements sur recettes « variables d'ajustement » et pour l'autre moitié, par écrêtement de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation forfaitaire des départements , en 2019, cette augmentation se fera uniquement en interne à la DGF (cf. commentaire de l'article 23 du présent projet de loi de finances).

*

À l'exception de l'adoption d'un amendement rédactionnel de nos collègues députés Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », ces dispositions n'ont pas été modifiées par l'Assemblée nationale.

III.  ÉVOLUTION DES MODALITÉS DE NOTIFICATION DE LA « DOTATION PARTICULIÈRE ÉLU LOCAL » (DPEL) ET DE LA « DOTATION POUR LES TITRES SÉCURISÉS » (DTS)

A. LE DROIT EXISTANT

Inscrite à l'article L. 2335-1 du code général des collectivités territoriales, la « dotation particulière élu local » (DPEL) est « plus particulièrement destinée à compenser les dépenses obligatoires [supportées par les petites communes rurales] entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d'absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints » 10 ( * ) .

Cette dotation prend la forme d' un prélèvement sur les recettes de l'État et son montant s'élevait à 65 millions d'euros en 2018 , en stabilité depuis 2012.

Critères d'éligibilité et modalités de répartition
de la « dotation particulière élu local » (DPEL)

En métropole, la dotation particulière « élu local » est attribué aux communes :

a) dont la population est inférieure à 1 000 habitants. La population utilisée est la population DGF ;

b) dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,25 fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de métropole de moins de 1 000 habitants.

Dans les départements d'outre-mer, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, la dotation particulière « élu local » est attribuée aux communes dont la population DGF est inférieure à 5 000 habitants sans condition liée au potentiel financier.

En 2018, 21 867 communes ont bénéficié de cette dotation.

La dotation particulière « élu local » est attribuée sous la forme d'une dotation forfaitaire annuelle identique pour l'ensemble des communes : elle est égale au rapport entre le montant de la dotation ouverte en loi de finances et le nombre de communes bénéficiaires l'année considérée. La dotation unitaire s'élève à 2 972 euros en 2018 .

Source : DGCL, note d'information relative à la dotation particulière « élu local » pour l'exercice 2018, 11 juin 2018.

La dotation pour les titres sécurisés (DTS) a été créée par l'article 136 de la loi de finances pour 2009 11 ( * ) . Inscrite à l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales, elle est versée aux communes équipées d'une ou de plusieurs stations d'enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité.

En 2018, 2 517 communes sont éligibles à cette dotation .

Détermination du montant de la « dotation pour titres sécurisés » (DTS)

L'article 136 de la loi de finances pour 2009 prévoyait initialement un montant unitaire de dotation fixé à 5 000 euros et son indexation en fonction du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement. Cette indexation a cessé de s'appliquer à compter de 2011. La dotation forfaitaire unitaire a atteint le montant de 5 030 euros entre 2011 et 2017 par an pour chaque station en fonctionnement au 1 er janvier de l'année considérée.

L'article 168 e la loi du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 modifie le dispositif précédent et prévoit qu' « à compter de 2018, cette dotation forfaitaire s'élève à 8 580 euros par an et par station en fonctionnement dans la commune au 1 er janvier de l'année en cours. Une majoration de 3 550 euros par an est attribuée aux communes pour chaque station ayant enregistré plus de 1 875 demandes de passeports et de cartes nationale d'identité au cours de l'année précédente ».

La majoration de 3 550 euros a été versée en 2018 à 951 communes pour 1 772 stations qui ont dépassé le seuil de 1 875 demandes de titres recueillies en 2017.

Source : DGCL, note d'information relative à la répartition de la dotation pour les titres sécurisés (DTS) 2018, 23 juillet 2018.

Actuellement, ces deux dotations font l'objet d' une notification individuelle aux communes bénéficiaires par les préfectures .

C'est à partir de cette notification que court le délai contentieux de deux mois .

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit, à l'instar de la réforme intervenue en 2018 pour la DGF (cf. commentaire de l'article 79 bis rattaché à la présente mission), une simplification des modalités de notification de la DPEL (2° du I du présent article) et de la DTS (3° du I du présent article).

Les attributions individuelles au titre de ces deux dotations seraient constatées par arrêtés du ministre chargé des collectivités territoriales publiés au Journal officiel, ces publications valant « notification aux collectivités territoriales » .

En d'autres termes, c'est à partir de la publication de ces deux arrêtés que débutera le délai contentieux de deux mois .

*

Ces dispositions n'ont pas été modifiées par l'Assemblée nationale.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'évaluation préalable du présent article rappelle que « la notification des dotations de fonctionnement est lourde administrativement et chronophage pour les agents chargés de la gestion des dotations en préfecture. Ces tâches purement administratives sont répétitives et à faible valeur ajoutée ».

La mesure proposée par le présent article devrait se traduire par une simplification des modalités de notification des attributions de « dotation particulière élu local » (DPEL) et de dotation pour titres sécurisés (DTS) .

Vos rapporteurs spéciaux y sont par conséquent favorables .

IV. LE FINANCEMENT DE LA HAUSSE DE LA POPULATION ET DE LA PÉRÉQUATION DES DÉPARTEMENTS

A. LE DROIT EXISTANT

La hausse des dotations de péréquation des départements peut être financée par un écrêtement de leur dotation forfaitaire (article L. 3334-36 du code général des collectivités territoriales).

Ainsi, en 2018, l'augmentation de 10 millions d'euros des dotations de péréquation des départements a été financée à 50 % par l'État et à 50 % par les départements eux-mêmes, par une minoration de la dotation forfaitaire de certains d'entre eux. Cette même minoration permet également de financer, en interne à la DGF des départements, l'augmentation démographique.

Plus précisément, les départements dont le potentiel financier par habitant est supérieur ou égal à 0,95 fois le potentiel financer moyen par habitant est minorée, en fonction de leur population et de leur potentiel financier par habitant. Cet écrêtement est plafonné à 5 % de la dotation forfaitaire perçue par le département l'année précédente .

Comme pour le plafonnement de l'écrêtement de la dotation forfaitaire des communes, ce mécanisme conduit à ce que les départements les plus riches ne financent plus la hausse de la péréquation.

Outre les difficultés résultant de la baisse de la dotation forfaitaire à la suite de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP), le plafonnement de la minoration à 5 % de la dotation forfaitaire protège surtout les départements dont la dotation forfaitaire est faible au regard de leurs autres ressources fiscales. Selon les évaluations préalables, les départements des Alpes-Maritimes, de Haute-Savoie, des Yvelines et du Var ont bénéficié, en 2018, de ce plafonnement.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le ii) du b) du 4° du I diminue, en 2019, la dotation forfaitaire de Mayotte résultant de la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) à Mayotte. En effet, la compensation due par le département de Mayotte à l'État implique que ce dernier prélève une part de la dotation forfaitaire de Mayotte, diminuant, en 2019, également le montant de la DGF des départements, prévu par le iii) du a) du 4° du I.

Le c) du 4° du I augmente de 10 millions d'euros la dotation nationale de péréquation (DNP) perçue par les départements, intégralement financés par une minoration de la dotation forfaitaire de certains départements 12 ( * ) - alors qu'en 2018, la moitié de la hausse de la péréquation des départements était financée par l'État ( i) et ii) du a) du 4° du I ).

Enfin, le i) du b) du 4° du I prévoit que, la minoration de la dotation forfaitaire qui finance l'augmentation des dotations de péréquation « ne peut être supérieure à 1 % des recettes réelles de fonctionnement » du budget principal de chaque département, « constatées dans le compte de gestion afférent au pénultième exercice ». Il est également prévu que la minoration ne peut excéder le montant de la dotation forfaitaire calculée pour le département. Enfin, s'agissant de département particulier, les recettes prises en compte sont affectées de coefficients (55,45 % pour la métropole de Lyon, 79,82 % pour la collectivité territoriale de Guyane et 81,58 % pour la collectivité territoriale de Martinique).

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si on peut relever que la hausse de la péréquation départementale (10 millions d'euros) est financée par les départements eux-mêmes, cette mesure s'inscrit toutefois dans un contexte plus large : en particulier, en 2019 est créé un fonds départemental de péréquation dédié ( cf . le commentaire de l'article 81 ter dans le présent rapport), doté de 115 millions d'euros, qui tient notamment compte du reste à charge des départements.

Par ailleurs, comme pour les communes, le plafonnement de la minoration à une part de la dotation forfaitaire emporte des effets pervers, en exonérant les collectivités territoriales les plus riches de financer la hausse de la péréquation. Le plafonnement proposé (5 % des recettes réelles de fonctionnement) est le même que celui qui est désormais utilisé pour le bloc communal et permet d'éviter cet effet pervers.

Selon les évaluations préalables, aucun département ne serait plus plafonné en 2019.

V. AUTRES DISPOSITIONS

A. LA SURPONDÉRATION DES RÉSIDENCES SECONDAIRES DANS LES COMMUNES TOURISTIQUES

1. Le droit existant

La population d'une commune prise en compte pour la répartition des dotations et fonds de péréquation est soit la population « Insee », soit la population « DGF » , définie à l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales. Cette dernière correspond à la population « Insee », majorée d'un habitant par résidence secondaire et par place de caravane. Cette majoration est portée à deux habitants pour les communes éligibles l'année précédente à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ou à la fraction « bourg centre » de la dotation de solidarité rurale (DSR).

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de son rapporteur général, Joël Giraud (LREM, Hautes Alpes), et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant la surpondération des résidences secondaires . La population résultant de l'article L. 2334-2 serait majorée d'un habitant supplémentaire par résidence secondaire, pour le calcul de la variation de la dotation forfaitaire (III de l'article L. 2334-7). Cette majoration est réservée aux communes répondant à certains critères : leur population doit être inférieure à 3 500 habitants, leur potentiel fiscal par habitant être inférieur à 1,5 fois celui de la strate et la majoration de leur population due aux résidences secondaires, avant application de la présente disposition, doit représenter plus de 30 % de leur population DGF.

3. La position de votre commission des finances

a) De nombreuses dispositions relatives aux communes touristiques adoptées ces dernières années

À l'initiative de notre collègue député Joël Giraud, la loi de finances pour 2017 a prévu que la population prise en compte pour le calcul de la fraction « bourg centre » de la DSR soit la « population DGF » , c'est-à-dire qu'elle prenne en compte les majorations pour résidences secondaires notamment. Il s'agissait ainsi de favoriser les communes touristiques. La population DGF prise en compte était plafonnée en fonction de la « population Insee », afin de ne pas favoriser excessivement ces communes et donc de léser les autres.

Cependant, à l'initiative de notre collègue député Joël Giraud, la loi de finances pour 2018 a prévu que les communes qui ont cessé d'être éligibles à la DSR « bourg centre » en 2017, du fait du plafonnement précité, continuent à bénéficier en 2018 de la garantie perçue en 2017 .

Enfin, à l'initiative de notre collègue député Joël Giraud, la loi de finances pour 2018 prévoit également que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 30 septembre 2018, un rapport sur la prise en compte de la fréquentation touristique dans la répartition des concours financiers et de la péréquation .

b) 7 millions d'euros pour 1 605 communes éligibles

Le dispositif prévu par le présent représente une augmentation de 7,3 millions d'euros, en 2019, de la dotation forfaitaire perçue par les communes éligibles et donc financée par les autres communes .

Au total, 1 605 communes seraient concernées, soit un gain moyen de 4 500 euros par commune environ et 10 euros par habitant DGF environ, avant application de la surpondération. En termes de gain par habitant DGF, les départements qui bénéficient le plus du dispositif sont la Gironde (22 euros par habitant des communes concernées), le Doubs (22 euros par habitant) et le Gers (19,5 euros par habitant). Le département des Hautes-Alpes compte 52 communes bénéficiaires, pour un total de 256 000 euros, soit un montant moyen par habitant des communes éligibles de 7,76 euros.

Si l'on peut comprendre l'intérêt de cet article, dont les effets sont au demeurant assez limités dans la mesure où il s'agit de 7 millions d'euros sur une DGF communale de près de 12 milliards d'euros, vos rapporteurs spéciaux soulignent tout de même que cette disposition vise, encore, à modifier à la marge les indicateurs au profit de certaines communes, sans avoir une vision globale des charges de chaque collectivité territoriale .

B. L'AMÉLIORATION DU FONCTIONNEMENT DU CFL

Le comité des finances locales (CLF) est notamment composé, à côté des parlementaires et des représentants de l'État, de maires ou de présidents d'exécutifs locaux. Dès lors, il peut parfois être difficile de concilier leurs responsabilités locales avec la nécessité d'être présent à Paris lors des réunions plénières ou dans les différents groupes de travail mis en place. Il en résulte qu'il peut être plus difficile d'atteindre le quorum en deçà duquel les délibérations du comité ne sont pas valides 13 ( * ) . Au-delà de cet aspect, l'absence de certains membres prive le comité de points de vue intéressants .

Eu égard aux missions du comité, qui joue notamment un rôle dans la définition du niveau de la dotation forfaitaire des communes et des dotations de péréquation et qui est l'un des plus importants outils de concertation entre le Gouvernement et les collectivités territoriales, vos rapporteurs spéciaux souhaitent apporter une correction à cette situation. Ils vous proposent ainsi un amendement tendant à prévoir que pour chaque membre du CFL, titulaire ou suppléant, représentant une collectivité territoriale, serait désigné un remplaçant qui pourrait participer aux réunions uniquement lorsque le membre serait absent. Ce remplaçant serait désigné en son sein par le conseil de la collectivité qu'il préside . Le remplaçant d'un membre titulaire ne prendrait part au vote que dans l'hypothèse d'une absence du membre suppléant .

Cet amendement modifie le fonctionnement du comité des finances locales, qui a notamment pour rôle de fixer le montant de la dotation forfaitaire, la part des ressources affectées à la péréquation et les sommes mises en réserve au titre du fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (article L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales). Il se rattache donc aux modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales au sens de l'article 34 de la loi organique n° 2011-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Au demeurant, les missions du CFL ont par exemple été modifiées par l'article 139 de la loi de finances pour 2012 et la composition des commissions départements de la dotation d'équipement des territoires ruraux ont été modifiées par l'article 141 de la loi de finances pour 2017.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 79 bis (nouveau) (Art. L. 1613-5-1 du code général des collectivités territoriales) - Renforcement de l'information des collectivités territoriales sur les motifs d'évolutions des attributions individuelles des composantes de la dotation globale de fonctionnement

. Commentaire : le présent article prévoit que l'arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales notifiant les attributions individuelles de dotation globale de fonctionnement (DGF) aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale en précise les facteurs d'évolutions lorsque celles-ci sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'élaboration de leurs budgets.

I. LE DROIT EXISTANT

Jusqu'en 2018, la notification des attributions individuelles de dotation globale de fonctionnement aux collectivités territoriales se faisait en plusieurs étapes :

- entre fin mars et début avril, une fois les opérations de répartition achevées, les montants revenant à chaque collectivité étaient mis en ligne sur le site internet de la direction générale des collectivités locales (DGCL) ; les collectivités territoriales disposaient ainsi de l'information nécessaire à l'élaboration du budget, mais il ne s'agissait pas d'une notification au sens juridique ;

- en avril et mai, la DGCL établissait les fiches de notification de chaque collectivité et les circulaires présentant les modalités de calcul de chaque dotation ;

- enfin, en mai ou juin les préfectures envoyaient à chaque collectivité territoriale les arrêtés fixant le montant de chaque dotation.

L'article 159 de la loi de finances pour 2018 14 ( * ) a créé un article L. 1613-5-1 au sein du code général des collectivités territoriales prévoyant que « les attributions individuelles au titre des composantes de la dotation globale de fonctionnement [...] peuvent être constatées par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales publié au Journal officiel ».

En d'autres termes, cet article a supprimé la phase déconcentrée de la notification .

Un arrêté 15 ( * ) du ministre chargé des collectivités territoriales est désormais publié au Journal officiel, accompagné du tableau de répartition , cet arrêté valant notification aux collectivités territoriales.

Par ailleurs, la direction générale des collectivités locales (DGCL) met désormais en ligne les montants de chaque dotation perçue par chaque collectivité territoriale ainsi que les critères de répartition de ces dotations .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement de nos collègues députés Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », adopté avec l'avis de sagesse du Gouvernement.

Il prévoit que l'arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales fixant la répartition des dotations aux collectivités territoriales et prévu à l'article L. 1613-5-1 précité précise « les motifs des variations, par rapport à l'année précédente, d'attributions individuelles des composantes de la dotation globale de fonctionnement dont l'ampleur est, par leur montant, susceptible d'affecter de manière significative l'élaboration des budgets des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés ».

III.  LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Vos rapporteurs sont favorables à l'amélioration de l'information des collectivités territoriales.

Dans sa rédaction actuelle, le dispositif prévu par le présent article comporte néanmoins plusieurs risques :

- un report de la date de publication de l'arrêté de notification des attributions individuelles des composantes de la DGF, en raison de la quantité d'informations supplémentaires à produire ;

- un risque contentieux, en raison de l'imprécision liée au caractère « significatif » des variations constatées, qui se traduirait, en cas d'annulation probable par le juge de l'arrêté pris par le ministre chargé des collectivités territoriales, par une suspension du versement de la DGF par les directions départementales des finances publiques (DDFIP) .

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent par conséquent d'adopter un amendement tendant à prévoir la transmission d'informations par l'administration permettant d'expliquer les principales évolutions des attributions individuelles de dotation globale de fonctionnement mais à décorréler ces informations de l'arrêté de notification afin d'en assurer la sécurité juridique .

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 79 ter (nouveau) (Art. L. 2334-22-1 du code général des collectivités territoriales) - Mise en place d'un mécanisme de « sortie en sifflet » pour la troisième fraction de la dotation de solidarité rurale

. Commentaire : le présent article prévoit la mise en place d'un mécanisme de « sortie en sifflet » pour la troisième fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR), à l'instar de ce qui existe déjà pour la première fraction destinée aux « bourgs-centres » .

I. LE DROIT EXISTANT

Créée par la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et modifiant le code des communes et le code général des impôts, la dotation de solidarité rurale (DSR) est l'une des composantes péréquatrices 16 ( * ) de la DGF des communes .

Aux termes de l'article L. 2334-20 du code général des collectivités territoriales, la DSR est attribuée « aux communes de moins de 10 000 habitants et à certains chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20 000 habitants pour tenir compte, d'une part, des charges qu'ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales ».

Outre une quote-part destinée aux communes ultramarines (83,4 millions d'euros en 2018), la DSR comprend trois fractions :

- une fraction « bourg-centre » , prévue à l'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales et destinée aux communes de moins de 10 000 habitants, bureaux centralisateurs ou chefs-lieux de canton ou regroupant au moins 15 % de la population du canton, ainsi qu'à certains chefs-lieux d'arrondissement comptant entre 10 000 et 20 000 habitants (506,9 millions d'euros en 2018) ;

- une fraction « péréquation » , prévue à l'article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales et destinée aux communes de moins de 10 000 habitants disposant d'un potentiel financier par habitant inférieur au double du potentiel financier par habitant moyen de leur strate démographique (636,5 millions d'euros en 2018) ;

- une fraction « cible » , créée par la loi de finances pour 2011 17 ( * ) , inscrite à l'article L. 2334-22-1 du code général des collectivités territoriales et destinée aux 10 000 communes de moins de 10 000 habitants les plus défavorisées 18 ( * ) parmi celles éligibles à au moins l'une des deux premières fractions (285,5 millions d'euros en 2018).

Le montant de DSR pour 2018 s'élève donc à plus d'1,5 milliard d'euros .

S'agissant de la fraction « bourg-centre », l'article L. 2334-21 précité prévoit un dispositif de « sortie en sifflet » permettant aux communes cessant de remplir les conditions requises pour en bénéficier, de percevoir, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elles ont perçue l'année précédente .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu de deux amendements identiques de nos collègues Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » au nom de la commission des finances, Christophe Jerretie, Christine Pires Beaune et plusieurs de leurs collègues, adoptés par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il vise à modifier l'article L. 2334-22-1 précité afin de mettre en place un dispositif de « sortie en sifflet » pour les communes cessant de remplir les conditions pour bénéficier de la troisième fraction (« cible ») de la DSR, sur le modèle du dispositif existant pour la première fraction (« bourg-centre ») .

L'année de leur sortie, ces communes continueraient ainsi de percevoir, à titre de garantie non renouvelable, 50 % de la dotation qu'elles percevaient l'année précédente .

Ce dispositif serait financé via une diminution à due concurrence des crédits « affectés par le comité des finances locales à la dotation de solidarité rurale » .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En 2018, 1 586 communes (contre 731 en 2017 et 719 en 2016) ont perdu leur éligibilité à la fraction « cible » de la DSR.

Le montant agrégé de la perte pour ces communes s'est élevé à 29,5 millions d'euros .

Selon les données communiquées par la direction générale des collectivités locales (DGCL) à vos rapporteurs spéciaux, en 2019, 700 à 800 communes devraient être concernées . Le montant de la garantie créée par le présent article s'élèverait donc à un montant compris entre 6 millions d'euros et 7 millions d'euros .

Vos rapporteurs spéciaux estiment que le dispositif prévu par le présent article permettra de lisser des effets de seuil dont les conséquences financières peuvent être brutales pour les communes concernées .

Il s'agit en outre d'un alignement sur le régime existant pour la première fraction de la DSR.

C'est pourquoi, sous réserve de l'adoption d'un amendement précisant que cette garantie est financée sur l'enveloppe consacrée à la DSR « cible » - à l'instar du dispositif existant pour la fraction « bourg-centre » -, vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter le présent article 79 ter .

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 79 quater (nouveau) (Art. L. 2336-3 du code général des collectivités territoriales) - Relèvement du plafonnement de la contribution au titre du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et du fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF)

Commentaire : le présent article prévoit que la contribution au titre du FPIC et du FSRIF ne peut dépasser 14 % des recettes fiscales agrégées du contributeur - contre 13,5 % actuellement.

I. LE DROIT EXISTANT

Le Fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF) a été créé en 1991 : ce fonds de péréquation régional est alimenté par un prélèvement sur les communes franciliennes les plus riches et est reversé aux communes franciliennes les plus en difficultés 19 ( * ) . Ces dernières années, le montant du fonds a augmenté progressivement, passant de 210 millions d'euros en 2012 à 330 millions d'euros en 2018.

Par ailleurs, à partir de 2012 a été créé le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) : il s'agit d'un fonds de péréquation national, « alimenté par un prélèvement sur les ressources fiscales des ensembles intercommunaux et des communes n'appartenant à aucun groupement à fiscalité propre ». Le montant du FPIC est passé de 150 millions d'euros en 2012 à 1 milliard d'euros depuis 2016.

L'article L. 2336-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise que sont contributeurs au FPIC les ensembles intercommunaux et les communes isolées dont le potentiel financier agrégé par habitant est supérieur à 90 % du potentiel financier agrégé moyen par habitant 20 ( * ) (1°du I).

Le prélèvement est ensuite réparti entre les ensembles intercommunaux et les communes isolées contributeurs en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges multiplié par la population (2° du I).

Il est enfin prévu que la somme des prélèvements opérés au titre du FSRIF en année N-1 et du FPIC en année N « ne peut excéder, pour chaque ensemble intercommunal ou chaque commune isolée (...), 13,5 % du produit » de leurs recettes fiscales agrégées 21 ( * ) .

Ce dispositif permet de diminuer la contribution au titre du FPIC de certains contributeurs, notamment ceux qui alimentent le FSRIF. Dans la mesure où le montant du FPIC est fixé par la loi, le « manque à gagner » est financé par les autres contributeurs au FPIC.

À la création du FPIC, en 2012, ce plafonnement était fixé à 10 % des recettes fiscales, avant d'être progressivement augmenté, à 11 % en 2012, puis à 13 % de 2014 à 2017, et enfin à 13,5 % à partir de 2018.

En 2018, Paris et l'établissement public territorial (EPT) Paris Ouest La Défense ont bénéficié de ce plafonnement, conduisant à diminuer leur contribution au FPIC de 49,6 millions d'euros .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative d'une part de Jean-René Cazeneuve, Christophe Jerretie, et Joël Giraud, respectivement rapporteurs spéciaux et rapporteur général, et, d'autre part, de Christine Pires-Beaune (Socialiste et républicain, Puy-de-Dôme), et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui relève à 14 % des recettes fiscales le plafonnement de la contribution au titre du FSRIF et FPIC.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En 2018, les contributions au titre du FSRIF de Paris et de l'EPT Paris Ouest La Défense ont augmenté respectivement de 10 millions et de 6 millions d'euros. Toutes choses égales par ailleurs, leurs contributions au FPIC en 2019 seraient donc réduites de ces mêmes montants, conduisant à faire financer ces sommes par les autres contributeurs.

L'augmentation du plafond permet d'éviter ce report.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 79 quinquies (nouveau) (Art. 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) - Suppression, en 2019, de la dotation de soutien à l'investissement territorial versée par la métropole du Grand Paris

Commentaire : le présent article prévoit qu'en 2019, la métropole du Grand Paris ne verse pas la dotation de soutien à l'investissement territorial (DSIT) aux établissements publics territoriaux (EPT).

I. LE DROIT EXISTANT

Créée en 2016, la métropole du Grand Paris (MGP) est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, mais, sur son territoire, les communes appartiennent également à des établissements publics territoriaux (EPT). Les EPT ont « remplacé », à compter de 2016, les EPCI qui existaient avant la création de la MGP et ont couvert les communes jusqu'alors isolées.

Un principe de « neutralité financière » a alors été retenu, d'où la création de multiples flux financiers. En particulier, s'agissant des relations financières entre la MGP et les EPT, une dotation d'équilibre 22 ( * ) a été créée : il s'agit de comparer les ressources perçues en 2015 par les EPCI préexistants et celles perçues en 2016 par les EPT. Si un EPT perçoit davantage en 2016, il verse à la MGP la différence au titre de la dotation d'équilibre ; au contraire, si un EPT perçoit moins en 2016 que ce qu'il percevait en 2015, c'est la MGP qui lui verse la différence sous la forme de cette dotation d'équilibre.

En 2017 23 ( * ) , la MGP a ainsi perçu 928 millions d'euros au titre des dotations d'équilibre versées par les EPT, les recettes totales de la MGP s'élevant à 3,46 milliards d'euros 24 ( * ) .

Parmi les ressources des EPCI prises en compte au titre de 2015, figure la dotation d'intercommunalité (54,5 millions d'euros en 2018), au même titre que les produits de taxe d'habitation, de taxes foncières. Toutefois, il a été prévu d'exclure la dotation d'intercommunalité du calcul de la dotation d'équilibre à compter de 2019, ce qui revient mécaniquement à priver les EPT de cette somme pour l'attribuer à la MGP .

Il est donc prévu que la MGP bénéficie, à compter de 2019, de 54,5 millions d'euros supplémentaires, au détriment des EPT .

Par ailleurs, le E du XI de l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que la métropole du Grand Paris (MGP) institue une dotation de soutien à l'investissement territorial (DSIT), qui est financée par un prélèvement sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et la cotisation foncière des entreprises (CFE).

Cette DSIT correspond à des fractions de la dynamique de ces deux impositions constatée l'année de versement de la dotation aux EPT.

Toutefois, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) 25 ( * ) , a prévu qu' entre 2016 et 2020, par dérogation à la disposition précitée, la DSIT est prélevée annuellement sur la seule CVAE et correspond à une fraction de la dynamique de CVAE.

Ainsi, en 2017, la MGP a versé 13,9 millions d'euros aux EPT au titre de la DSIT . Cette dotation est par définition volatile : en 2018, la MGP n'a pas versé de DSIT aux EPT, en raison de la baisse de la CVAE perçue par la MGP entre 2017 et 2018.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative des rapporteurs spéciaux et de Gilles Carrez, l'Assemblée nationale a adopté un amendement sous-amendé par Laurent Saint-Martin et plusieurs de ses collègues, prévoyant qu'en 2019, la MGP ne verse pas de DSIT aux EPT. Autrement dit, la MGP conserve, en 2019, toute la dynamique de CVAE et n'en restitue pas une fraction aux EPT.

Le Gouvernement a émis « un avis de sagesse favorable ou de favorable sagesse », Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargé des Collectivités territoriales, précisant que « le report d'un an me semble la meilleure solution dans ce paysage institutionnel ».

Cet article additionnel est le pendant de l'article 79 sexies du présent projet de loi de finances, qui prévoit que la dotation d'intercommunalité (soit 55 millions d'euros) que devait percevoir la MGP pour la première fois en 2019 (par le biais de la dotation d'équilibre), continue, comme c'est le cas actuellement, d'être perçue par les EPT.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article vise à supprimer, en 2019, la DSIT versée par la MGP aux EPT, qui, si la CVAE est dynamique en 2019, permettra de limiter les charges pesant sur son budget, alors que l'article 79 sexies la prive d'une recette qui était prévue.

Il ne s'agit pas d'une solution pérenne et les modalités de financement de la MGP devront être mises en cohérence avec le projet institutionnel des collectivités territoriales et établissements situés sur le territoire de la métropole.

La commission des finances a considéré qu'il n'était pas souhaitable de supprimer cette dotation, et a en conséquence décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter cet article.

Décision de votre commission : votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

ARTICLE 79 sexies (nouveau) (Art. 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) - Report du transfert de la dotation d'intercommunalité des établissements publics territoriaux à métropole du Grand Paris

Commentaire : le présent article prévoit qu'en 2019, la métropole du Grand Paris (MGP) ne perçoit pas la dotation d'intercommunalité des établissements public territoriaux (EPT), contrairement à ce qui était prévu.

I. LE DROIT EXISTANT

Lors de la création de la MGP, il a été décidé qu'à partir de 2019, la dotation d'intercommunalité perçue par les EPT bénéficierait désormais à la MGP, soit 55 millions d'euros de recettes supplémentaires pour la MGP en 2019 26 ( * ) .

Ce transfert de la dotation d'intercommunalité à la MGP à compter du 1 er janvier 2019 est prévu par le XV de l'article 59 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République 27 ( * ) .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative des rapporteurs spéciaux Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie ainsi que de Gilles Carrez, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel, qui prévoit qu'en 2019, la MGP ne bénéficiera pas de la dotation d'intercommunalité, qui continuera donc à être perçue par les EPT. Le Gouvernement a émis un avis favorable, « par cohérence ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte des modifications de financement de la MGP et des EPT en 2019 prévues par le présent article et l'article 79 sexies .

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 79 septies (nouveau) - Création d'une dotation au profit des communes accueillant un site « Natura 2000 »

Commentaire : le présent article crée une dotation au profit des communes accueillant un site « Natura 2000 ».

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 162 de la loi de finances pour 2018 28 ( * ) prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur « les modalités possibles de prise en compte dans la répartition de la dotation forfaitaire, au sein de la dotation globale de fonctionnement, des surfaces comprises dans les sites "Natura 2000" ».

Le réseau « Natura 2000 » regroupe les sites désignés au titre de la directive « Oiseaux » 29 ( * ) et de la directive « Habitats, faune, flore » 30 ( * ) . En 2018, le réseau « Natura 2000 » couvrait 13 % de la superficie terrestre, soit 6,7 millions d'hectares, répartis sur 12 221 communes .

Par ailleurs, avant sa consolidation en 2015, la dotation forfaitaire des communes, au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), comptait une composante « parcs nationaux et parcs naturels marins ». Elle s'élevait à 3,5 millions d'euros en 2014.

II. DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative des rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », nos collègues députés Christophe Jerretie (LREM, Corrèze) et Jean-René Cazeneuve (LREM, Gers), ainsi que du rapporteur général, Joël Giraud (LREM, Hautes-Alpes), après l'adoption d'un sous-amendement du Gouvernement, l'Assemblée nationale a introduit le présent article.

Celui-ci crée une dotation budgétaire « Natura 2000 », au sein de la présente mission, répartie entre les communes :

- dont la population est inférieure à 10 000 habitants ;

- dont le territoire terrestre est couvert à plus de 75 % par un site « Natura 2000 » ;

- dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,5 fois la moyenne de la strate.

Le montant de la dotation est réparti en fonction du nombre d'hectares de la commune compris dans un site « Natura 2000 » et de la population.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permet de compenser les contraintes financières liées à la présence sur le territoire de la commune d'un site « Natura 2000 » et permet de les traiter de la même façon que celles accueillant un parc national ou un parc naturel marin.

D'après le Gouvernement, le montant de cette dotation serait de 5 millions d'euros , répartis entre 1 074 communes, soit un montant moyen de 4 655 euros par commune et de 8,46 euros par habitant DGF pour les communes éligibles. Elle serait financée par les autres communes . À ce stade, le montant de la dotation n'est pas inscrit et il appartiendra au Gouvernement, lors de l'examen au Sénat, de majorer les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » de 5 millions d'euros, et, en conséquence, de minorer de 5 millions d'euros le montant de la DGF .

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 79 octies (nouveau)

Rapport au Parlement sur le lien entre la population d'un ensemble intercommunal et le poids de ses charges

Commentaire : le présent article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur le coefficient logarithmique utilisé pour le calcul du potentiel financier agrégé, afin d'évaluer la corrélation entre la population d'un ensemble intercommunal et le poids de ses charges.

I. LA RÉPARTITION DE LA DGF ET DES FONDS DE PÉRÉQUATION FAIT INTERVENIR UNE MULTITUDE DE CRITÈRES

La dotation globale de fonctionnement (DGF) et les fonds de péréquation communale (fonds nationale de péréquation des ressources intercommunales et communales - FPIC - et fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France - FSRIF) sont répartis en fonction d'une multitude de critères, qui visent à mesurer les ressources des collectivités territoriales (potentiels fiscal et financier notamment) ainsi que leurs charges.

Les critères de charges utilisés varient significativement, d'un dispositif à l'autre . Dans leur rapport de 2015 31 ( * ) , notre ancien collègue Jean Germain et notre collègue députée Christine Pires Beaune recensaient au total 11 critères de ressources et 19 critères de charges utilisés pour le seul secteur communal (voir tableau ci-après).

S'agissant des indicateurs de ressources, le potentiel fiscal par habitant , défini à l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, intègre en fait une prise en compte du niveau des charges, à travers le coefficient logarithmique. Afin de tenir compte du fait que les villes plus peuplées font face à des « charges de centralité » (cf. infra ), leur population est artificiellement majorée d'un coefficient variant de 1 à 2 et croissant avec la population de la commune. Leur richesse par habitant s'en trouve donc artificiellement diminuée. De même, le potentiel fiscal agrégé par habitant défini à l'article L. 2336-2 du même code prévoit un dispositif analogue.

Critères utilisés pour apprécier les charges du secteur communal

Source : commission des finances du Sénat à partir du rapport précité de Christine Pires Beaune et Jean Germain

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue députée Christine Pires Beaune (groupe socialiste, Puy-de-Dôme), avec un avis de sagesse du Gouvernement accompagné de la suggestion de les retirer, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, qui prévoit la remise d'un rapport au Parlement, avant le 30 septembre 2019, sur le coefficient logarithmique utilisé pour le calcul du potentiel fiscal agrégé par habitant , « afin d'évaluer le lien de corrélation entre la taille d'un ensemble intercommunal et le poids de ses charges ».

De même, nos collègues députés ont adopté un amendement quasi identique, du même auteur et avec le même avis du Gouvernement, introduisant un article 79 nonies , qui prévoit pour sa part la remise d'un rapport au Parlement, avant le 30 septembre 2019, relatif au coefficient logarithmique utilisé pour le calcul du potentiel fiscal par habitant des communes , « afin d'évaluer le lien de corrélation entre la taille de la commune et le poids de ses charges ».

Ces deux rapports visent donc à mesurer le lien entre la population d'un territoire et les charges auxquelles il fait face.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'INSUFFISANCE DES CRITÈRES DE RÉPARTITION EXISTANTS

Vos rapporteurs spéciaux ont régulièrement souligné la fragilité des outils de mesure des charges des collectivités territoriales, qui fait peser des doutes sur la pertinence de la répartition des concours financiers et de la péréquation .

Les critères utilisés pour répartir les dotations de l'État et la péréquation constituent les fondations sur lesquelles repose l'édifice des concours financiers et la péréquation. Si les critères de ressources que sont le potentiel fiscal et financier ne sont pas remis en cause dans leur ensemble, malgré des corrections sans doute nécessaires, il n'en est pas de même pour la mesure des charges, qui est l'objet du présent article.

Vos rapporteurs spéciaux regrettaient l'an dernier que nous ne dispositions « d'aucun outil permettant d'apprécier de façon juste et transparente les charges pesant sur une collectivité et donc de les comparer à celles pesant sur une autre », en veillant à distinguer les charges des dépenses, les premières étant liées aux caractéristiques d'un territoire et de sa population, les secondes faisant intervenir les choix politiques locaux.

Vos rapporteurs spéciaux soulignaient spécifiquement la difficulté à définir les « charges de centralité » pesant sur une commune du fait de sa population, sujet repris à travers le présent article par notre collègue députée Christine Pires Beaune . Il est communément admis que les charges d'une commune ne sont pas strictement proportionnelles à sa population, dans la mesure où les villes d'une taille importante produisent des services publics (théâtres, piscines, etc.) dont bénéficient leurs habitants mais également les habitants des communes voisines, qui ne participent pourtant pas à leur financement à travers la fiscalité. C'est pour cette raison qu'a été mis en place le coefficient logarithmique précité. S'il est toujours utilisé dans le calcul du potentiel fiscal par habitant, il était également utilisé dans le calcul de la dotation forfaitaire des communes 32 ( * ) : la population était pondérée par un coefficient logarithmique variant de 1 (communes de 500 habitants ou moins) à 2 (communes de plus de 200 000 habitants). Cette pondération était assise sur une étude économétrique de Guy Gilbert et Alain Guengant datant de 2004.

Vos rapporteurs rappelaient cependant que cette pondération peut être critiquée. Tout d'abord, si les charges de centralité sont avérées, elles ne peuvent occulter le fait que le coût de production des services publics est également plus important dans les zones très peu denses, les coûts fixes étant plus difficilement amortis. En d'autres termes, le lien entre charges et population forme une courbe « en U ». D'autre part, l'avènement de l'intercommunalité a pu fortement modifier la façon dont pèsent les charges de centralité, par transfert de la ville centre à l'intercommunalité ; cet argument doit cependant être fortement relativisé, les attributions de compensations ayant pu totalement compenser ce transfert. Enfin, il semble également évident qu'à population égale, une commune située dans la banlieue d'une métropole ne supporte pas les mêmes charges que celle située dans une zone rurale. Force est de constater que ces critiques sont légitimes et qu'il difficile d'y répondre de façon précise et transparente .

De même, les alternatives envisagées ne sont pas convaincantes . L'idée, régulièrement évoquée, d'un critère de centralité fondé sur le nombre d'équipements collectifs recensés dans la commune se heurte à des difficultés concernant le recueil des données, à leur fiabilité et au travail considérable qui devrait être mené pour accorder une valeur différente à chaque type d'équipement. De même, en 2015, le Gouvernement avait souhaité que la part communale de la dotation de centralité 33 ( * ) soit répartie entre les communes en fonction du rapport entre leur population et celle de l'intercommunalité, porté à la puissance 5 : la volonté de concentrer la dotation pour compenser les charges de centralité s'était heurtée à l'opacité de la définition de ce critère et aux effets absurdes qui en découlaient, notamment dans la périphérie des métropoles 34 ( * ) .

Les indices synthétiques utilisés aujourd'hui dans les différents dispositifs n'offrent qu'une solution bancale. En effet, les facteurs pris en considération ne reflètent pas parfaitement les charges à mesurer et leur pondération est rarement étayée, voire semble parfois définie en fonction de la répartition souhaitée. De même, l'instabilité des critères et de leur pondération pose question : d'une année à l'autre, l'appréciation d'une même charge semble s'expliquer par des facteurs très différents, dont certains sont introduits par des amendements examinés à des heures tardives.

B. LA NÉCESSITÉ DE LANCER UNE RÉFLEXION SUR LES CRITÈRES DE CHARGES DU BLOC COMMUNAL PERDURE

Vos rapporteurs spéciaux appelaient en 2015 à « dépasser la logique des indices synthétiques français, qui ne suffisent pas à apprécier assez finement les contraintes de chaque territoire et dont la définition n'est jamais consensuelle » 35 ( * ) . Ils précisaient l'an dernier que les critères utilisés devraient être à la fois pertinents, exhaustifs, cohérents, stables et transparents.

Dans leur rapport de septembre 2015, vos rapporteurs spéciaux avaient présenté le système italien des « besoins de financement standard » ( fabbisogni standard ), qui mesurent de façon extrêmement précise le coût de fourniture d'un service public local dans chaque collectivité, afin de répartir en conséquence les fonds de péréquation et de financer un « niveau essentiel » de service public . La définition de ces indicateurs a été confiée à une filiale de la Banque d'Italie, qui a mené un travail considérable de recueil de données et de traitement, réalisé auprès de la quasi-totalité des collectivités italiennes. Ce travail a été mené en associant les représentants des collectivités territoriales et validé par une commission paritaire, composée de représentants de l'État et des collectivités.

Douze services publics fondamentaux ont été identifiés (gestion des déchets, éducation, etc.), ainsi que treize facteurs de coût (prix des intrants, caractéristiques du territoire, démographie, etc.), alimentés par 122 critères (prix au m² des bureaux, nombre de bénéficiaires d'une allocation d'invalidité, etc.). Ce travail permet par exemple de constater que le nombre d'habitants explique 43 % du coût des transports publics, les caractéristiques du territoire 15 %, le prix des intrants 5 %, etc.

Les 12 services publics fondamentaux

Les 13 facteurs de coût

Source : Commission des finances du Sénat

Le coût de mise en place d'un tel système était évalué à 3 millions d'euros environ.

En définitive, si vos rapporteurs spéciaux partagent le souci de l'Assemblée nationale de mieux mesurer le lien entre population et charges, ils vous proposent d'élargir cette réflexion à l'ensemble des charges du bloc communal. Ils vous proposent donc d'adopter un amendement lançant cette réflexion.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 79 nonies (nouveau) - Rapport au Parlement sur le lien entre la population d'une communes et le poids de ses charges

Commentaire : le présent article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur le coefficient logarithmique utilisé pour le calcul du potentiel financier des communes, afin d'évaluer la corrélation entre la population d'une commune et le poids de ses charges.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent de supprimer le présent article pour les raisons évoquées dans le commentaire de l'article 79 octies .

Décision de votre commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 80 (Art. L. 1615-1, L. 1615-2, L. 1615-3, L. 1615-5, L. 1615-7, L. 1615-10, L. 1615-11 et L. 1615-12 du code général des collectivités territoriales) - Décalage de la date d'entrée en vigueur de l'automatisation du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

Commentaire : le présent article prévoit le report d'une année de l'automatisation du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dont l'article 156 de la loi de finances pour 2018 prévoyait la mise en oeuvre à compter du 1 er janvier 2019, et précise l'assiette des dépenses prises en compte dans le cadre de cette nouvelle procédure.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FONDS DE COMPENSATION POUR LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (FCTVA), UN INSTRUMENT ESSENTIEL DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Une subvention d'aide à l'investissement des collectivités territoriales

Le FCTVA est un prélèvement sur les recettes de l'État versé aux collectivités territoriales et destiné à compenser le montant de TVA qu'elles acquittent pour leurs investissements (dont le montant s'élevait à 48,3 milliards d'euros en 2017 36 ( * ) ), dans la mesure où celles-ci n'étant pas assujetties à la TVA, elles ne peuvent en principe pas bénéficier du droit à déduction. Ce dispositif a été créé par l'article 66 de la loi de finances pour 1978 37 ( * ) et succède au fonds d'équipement pour les collectivités territoriales.

Le FCTVA, régi par les articles L. 1615-1 à L. 1615-13, R. 1615-1 à R. 1615-6 et D. 1615-7 du code général des collectivités territoriales, concourt très fortement à l'investissement local : il représente plus de deux tiers des concours de l'État alimentant la section investissement des entités publiques locales . En 2017, son montant s'est élevé à 5,1 milliards d'euros.

Montants versés aux collectivités territoriales au titre du FCTVA et évolution des dépenses d'investissement des collectivités territoriales

(en milliards d'euros - hors remboursement de dette)

Année d'exercice

Dépenses réelles d'investissement

Évolution en pourcentage

FCTVA

(Prévision LFI)

Évolution en pourcentage

FCTVA versé

Évolution en pourcentage

Part du FCTVA dans l'ensemble des PSR versés

2012

52,9

/

5,5

/

5,5

/

9,95 %

2013

55,45

+ 4,8

5,6

+ 2,2 %

5,6

+ 0,07 %

10,03 %

2014

51,17

- 7,7

6

+ 2,5 %

6

+ 6 %

10,86 %

2015

46,89

- 8,4 %

5,6

+ 3,3 %

5,6

- 5 %

11,11 %

2016

45,5

- 3%

6

+, 1,4 %

5,2

- 7 %

11,23 %

2017

48,3

6,1%

5,5

- 9 %

5,1

-1.9%

11,64 %

2018

/

/

5,6

+ 1,6 %

/

/

/

PLF 2019

/

/

5,6

-

/

/

/

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires, les rapports de la Cour des Comptes sur les finances publiques locales et les rapports de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales, « Les finances des collectivités locales en 2017 » et « Les finances des collectivités locales en 2018 »

2. Critères d'éligibilité

La liste des bénéficiaires du FCTVA est fixée à l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales. Il s'agit des collectivités territoriales, de leurs groupements (si l'ensemble des membres sont eux-mêmes bénéficiaires), de leurs régies de services publics et de certains organismes juridiquement autonomes 38 ( * ) .

Par ailleurs, six conditions cumulatives doivent être remplies pour en bénéficier :

- la dépense doit être réalisée par un bénéficiaire du fonds ;

- le bénéficiaire du fonds doit être propriétaire de l'équipement considéré, sauf dérogations particulières et dispositions applicables aux EPCI ;

- le bénéficiaire doit être compétent pour agir dans le domaine concerné ;

- la dépense doit être grevée de TVA ;

- elle ne doit pas avoir été exposée pour les besoins d'une activité soumise même partiellement à la TVA ;

- enfin, l'équipement ne doit pas être cédé à un tiers non bénéficiaire du fonds, ni être confié à un tiers sauf dans les cas de dérogations prévus par la loi 39 ( * ) .

3. Une assiette progressivement élargie

L'assiette du FCTVA est constituée des dépenses réelles d'investissement , correspondant principalement aux comptes 21 « Immobilisations corporelles » et 23 « Immobilisations en cours ».

Certaines dépenses d'investissement en sont cependant exclues, concernant les immobilisations utilisées pour la réalisation d'opérations soumises à la TVA - sauf si elles sont exclues du droit à déduction de cette taxe - des dépenses exonérées de la TVA et des travaux réalisés pour le compte de tiers.

Cette assiette a été élargie par la loi de finances pour 2016 40 ( * ) aux dépenses d'entretien des bâtiments publics et de voirie payées à compter du 1 er janvier 2016, qui relèvent de la section de fonctionnement . Sont également éligibles, sous certaines conditions, des dépenses réalisées sur la période 2015-2022, « sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant leur patrimoine dans le cadre du plan "France très haut débit" 41 ( * ) ». Cette possibilité est toutefois limitée aux investissements ne donnant pas lieu à une récupération de TVA par voie fiscale.

4. Un taux de compensation forfaitaire

Le taux de compensation est déterminé en fonction du taux normal de TVA , minoré en raison de la contribution française au budget européen assis sur la ressource TVA. Ce taux de compensation est appliqué au montant toute taxe comprise des dépenses d'investissement, et ce quel que soit le niveau de taxe effectivement supporté par les collectivités locales . Le taux de compensation est déterminé en loi de finances et précisé dans le code général des collectivités territoriales. L'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que « le taux de compensation forfaitaire est fixé à 16,404 % pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1 er janvier 2015 ». Ce taux forfaitaire a varié entre 15,5 % et 16,4 % depuis 2001.

5. Les trois régimes de versement du FCTVA

Régime

Année de référence de l'éligibilité

Collectivités concernées

Part des demandes formulées

Droit commun

Éligibilité des dépenses d'investissement de l'année N-2

Les collectivités ne bénéficiant pas de dérogation

25 %

Aménagé à l'occasion du plan de relance

Éligibilité des dépenses d'investissement de l'année N-1

- Les collectivités qui se sont engagée en 2009 et 2012 à accroitre leurs dépenses d'investissement dans le cadre du plan de relance et qui ont respecté cet engagement.

- Les communes membres d'EPCI appliquant la mise en commun de la dotation globale de fonctionnement

61 %

Fondé sur la simultanéité de l'investissement et de la compensation

Éligibilité des dépenses de l'année N

les communautés de communes, les communautés d'agglomération, les communes nouvelles, les métropoles issues d'une communauté d'agglomération et les établissements publics territoriaux

13 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir du « jaune » budgétaire « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales » annexé au projet de loi de finances pour 2019.

B. UNE AUTOMATISATION DU FCTVA PRÉVUE PAR L'ARTICLE 156 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2018

1. Une gestion lourde et complexe

La gestion du FCTVA a soulevé d'importantes difficultés, rappelées par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'administration dans la revue de dépenses de novembre 2016 42 ( * ) , parmi lesquelles :

- un dispositif fonctionnant à « guichet ouvert » ;

- des pics de décaissement observés, notamment en fin d'année, obligeant l'État à faire face à des surcroîts de dépenses ;

- une approche comptable retenue incomplète ;

- des risques de doublons , certains investissements pouvant être également concernés par une récupération de la TVA par voie fiscale. En l'état actuel, il est difficile voire impossible de savoir lesquels ont fait l'objet d'une récupération de TVA par voie fiscale .

La gestion du FCTVA est actuellement entièrement manuelle, la rendant complexe et chronophage, et il n'existe pas de coordination nationale portant sur l'organisation pratique de la procédure, ni de formation uniformisée des agents publics . Le rapport note une très grande hétérogénéité des délais de traitement en fonction du département et de la taille des collectivités . Ces délais, compris entre 8 jours et 250 jours, sont surtout liés à l'instruction des déclarations . Les collectivités territoriales rencontrent des difficultés pour contester les décisions de rejet par les préfectures de leurs demandes de remboursement. Or ce rejet s'explique en partie par les différences de pratiques entre les services.

C'est pourquoi l'IGF et l'IGA recommandaient de réformer le FCTVA . En particulier, les inspections générales préconisaient d'automatiser le dispositif, d'homogénéiser les règles d'attribution et de redéfinir les bases comptables utilisées pour calculer le montant versé aux collectivités territoriales.

Une mission a en outre été confiée en 2017 à la préfète Nathalie Marthien qui a identifié plusieurs scénarios afin de réformer le FCTVA.

Scénarios proposés dans le cadre de la mission « Marthien »

Scénario 1 : assiette élargie

Scénario 2 : assiette élargie et taux réduit

Scénario 3 : assiette élargie et ajustée

Principe

Retenir dans l'assiette des dépenses donnant lieu à compensation l'ensemble des comptes actuellement éligibles (et ainsi les rendre éligibles dans leur totalité)

Une assiette élargie comme dans le premier scénario est choisie, mais le coût budgétaire est neutralisé par l'abaissement du taux de compensation à 14 %.

L'assiette est élargie mais ajustée, par une redéfinition des catégories comptables utilisées.

Avantages

Simplicité et ouverture et des remboursements à un grand nombre de dépenses

Simplicité et ouverture et des remboursements à un grand nombre de dépenses sans impact budgétaire négatif

Ouverture des remboursements à certaines dépenses, impact budgétaire neutre.

Inconvénients

Coût budgétaire important : si cette méthode avait été suivie, le surcoût aurait été de 800 millions d'euros en 2014 et de 650 millions d'euros en 2016

Cela conduirait à transformer le FCTVA en dotation à l'investissement par la perte du lien direct avec le taux de TVA en vigueur

Cette solution implique une redéfinition des lignes comptables utilisées.

Source : commission des finances du Sénat, à partir de la note à l'attention des membres de la commission des finances de l'AMF, réunion du 19 septembre 2017, mission relative à l'automatisation du FCTVA

2. Une procédure d'automatisation du FCTVA dont l'entrée en vigueur devait intervenir au 1 er janvier 2019

L'article 156 de la loi de finances pour 2018 a modifié l'article 1615-1 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir la mise en place d' « une procédure de traitement automatisé des données budgétaires et comptables » à compter du 1 er janvier 2019 .

Cette réforme, qui ne remettait en cause ni la temporalité ni l'assiette des compensations du FCTVA , s'inspirait de la troisième option proposée par la mission « Marthien ».

Le versement devait être établi automatiquement en fonction des informations figurant sur les mandats de dépense enregistrés sur l'application HELIOS . Certaines dépenses d'investissements devaient toutefois être exclues de ce dispositif . Pour ces dépenses, un système déclaratif devait être maintenu .

Les coûts administratifs pour l'adaptation des systèmes informatiques avaient été estimés à 120 000 euros pour le système HELIOS, 13 500 euros pour le système Delphes et 130 000 euros pour le système Colbert .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN REPORT D'UN AN DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE L'AUTOMATISATION DU FCTVA

Le présent article vise à reporter d'un an la mise en place de la procédure automatisée des données budgétaires et comptables permettant la détermination des attributions du FCTVA, du fait, selon l'évaluation préalable du présent article, « de la complexité technique que recouvre la mise en oeuvre d'une telle réforme » notamment liée à la nécessité de développer une application ad hoc .

Ainsi, celle-ci prendrait effet au 1 er janvier 2020 et non au 1 er janvier 2019, comme le prévoyait initialement l'article 156 de la loi de finances pour 2018 précité.

Les régimes de versement du fonds définis à l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales ne serait pas remis en cause (cf. supra ).

B. UNE ÉVOLUTION DE L'ASSIETTE DES DÉPENSES PRISES EN COMPTE DANS LE CADRE DE LA NOUVELLE PROCÉDURE AUTOMATIQUE

Le présent article rappelle que le FCTVA vise à permettre « le remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur leurs dépenses d'investissement ainsi que sur leurs dépenses d'entretien des bâtiments publics et de la voirie ».

Cette nouvelle rédaction reprend par conséquent celle issue des articles 34 et 35 de la loi de finances pour 2016 (cf. supra ).

Le présent article intègre en outre les opérations d'ordre (exécutées à l'initiative de l'ordonnateur et ne donnait lieu à aucun décaissement ou encaissement) dans l'assiette éligible au FCTVA .

Par ailleurs, il exclut de la procédure automatisée les dépenses figurant dans le tableau ci-après .

Dépenses non concernées par le projet d'automatisation du FCTVA

Article

Alinéa

Dépense

Article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales

Quatrième alinéa

Biens dont les collectivités locales n'ont pas la propriété, concernant les travaux de lutte contre les avalanches, glissements de terrain, inondations, incendies, défense contre la mer, prévention des incendies de forêt, présentant un caractère d'intérêt général et d'urgence.

Huitième alinéa

Dépenses d'investissement réalisées sur le domaine public fluvial de l'État, dans le cadre d'une convention conclue avec l'État.

Neuvième alinéa

Dépenses réalisées sur des immeubles du domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustre, dans le cadre d'une convention conclue avec le Conservatoire de l'espace littoral.

Dernier alinéa

Subventions d'équipements versées à l'établissement public « Société du Canal Seine-Nord Europe » pour les dépenses d'investissement que cette société effectue pour la réalisation de l'infrastructure fluviale qu'elle a la mission de réaliser.

Article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales

III

Travaux liés à la survenance de dommages causés par des intempéries exceptionnelles.

Article L.211-7 du code de l'éducation

Dépenses des collectivités territoriales lorsque l'État leur confie la maîtrise d'ouvrage de constructions ou d'extensions d'établissements d'enseignement supérieur.

Source : commission des finances du Sénat

Pour ces dépenses, qui continueraient cependant d'ouvrir droit au FCTVA, « les attributions du fonds résulte [ro] nt d'une procédure déclarative », à l'instar de celle existant actuellement.

Le présent article abroge en outre des dispositions du code général des collectivités territoriales concernant des dépenses s'imputant majoritairement sur comptes retenus dans la procédure de traitement automatisée . Selon la direction générale des finances publiques (DGFIP), les dépenses exclues de l'assiette d'éligibilité au FCTVA ne concerneront que celles liées aux terrains, agencements de terrains et immeubles de rapport .

Dispositions du code général des collectivités territoriales abrogées par le présent article concernant des dépenses s'imputant en tout ou partie sur comptes retenus dans la procédure de traitement automatisée

Article

Alinéa

Dépense

Remarque

Article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales

Dernier

Dépenses réelles d'investissement des collectivités territoriales et de leurs groupements, concernées par l'annulation d'un marché public pas le juge.

Seules les dépenses relatives aux indemnités versées, qui sont comptabilisées en section de fonctionnement, ne feront plus partie des dépenses éligibles au FCTVA

Article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales

Sixième

Fonds de concours versés à compter du 1 er janvier 2005 par les communes dans le cadre de conventions signées avant le 1 er janvier 2005 et afférentes à des opérations relevant d'un plan qualité route au sein des contrats de plan État-régions,

Article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales

- Immobilisations confiées dès leur réalisation ou leur acquisition à un tiers ne figurant pas au nombre des collectivités ou établissements bénéficiaires du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et exerçant une activité ne lui ouvrant pas droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée ayant grevé le bien ;


- Dépenses d'investissement exposées sur leurs immobilisations affectées à l'usage d'alpage ;


- Dépenses d'investissement réalisées sur la période 2003-2014, sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant leur patrimoine dans le cadre du plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile et d'accès à internet ;


- Dépenses d'investissement réalisées sur la période 2015-2022, sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant leur patrimoine dans le cadre du plan « France très haut débit » (et études préparatoires réalisées à compter de 2003) ;


- Dans les zones de montagne, dépenses d'investissement réalisées sur des biens communaux existants ou en construction destinés à la location, dès lors qu'elles concernent des travaux de lutte contre les risques spécifiques liés aux zones de montagne ;


- Dépenses correspondant à des travaux réalisés à compter du 1er janvier 2005 sur les monuments historiques inscrits ou classés appartenant à des collectivités territoriales ;


-Dépenses d'investissement réalisées sur la période 2015-2022, sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant leur patrimoine dans le cadre du plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile.

Hors dépenses liées aux terrains et agencements de terrains.

Article L. 1615-11 du code général des collectivités territoriales

Financement d'un équipement public destiné à être intégré dans le patrimoine d'une collectivité territoriale ou d'un groupement.

Hors immeubles de rapport.

Article L. 1615-12 du code général des collectivités territoriales

Marchés de travaux

Source : commission des finances du Sénat

Enfin, le présent article modifie ou abroge plusieurs dispositions incompatibles avec la procédure d'automatisation (cinquième 43 ( * ) et septième 44 ( * ) alinéas de l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de nos collègues députés Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », l'Assemblée nationale a adopté deux amendements, avec l'avis favorable du Gouvernement :

- un amendement n° II-1338 de correction d'une erreur matérielle ;

- un amendement n° II-1341 de coordination.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ainsi qu'ils l'ont déjà indiqué l'an dernier, vos rapporteurs spéciaux estiment que l'automatisation du FCTVA, bien que ne répondant pas à l'ensemble des difficultés mises en lumière par l'IGF et l'IGA, est une réforme bienvenue, devant permettre d'en simplifier la gestion tant pour l'État que pour les collectivités territoriales .

Concernant le champ des dépenses qui doivent être exclues de la procédure d'automatisation du FCTVA, il apparaît qu'une simplification de l'assiette était nécessaire afin de permettre la bonne mise en oeuvre de cette réforme .

C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter le présent article sans modification .

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 81 - Soutien à l'investissement local

Commentaire : le présent article réforme la dotation politique de la ville (DPV) ainsi que la dotation générale d'équipement (DGE) des départements et procède à des ajustements s'agissant de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL).

I. LA DOTATION D'ÉQUIPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX (DETR)

A. LE DROIT EXISTANT

La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) est perçue, sous réserve du respect de critères démographiques ou de richesse 45 ( * ) , par les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les syndicats de communes et les syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d'EPCI ou uniquement d'EPCI.

L'article L. 2334-36 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que les crédits de la DETR sont attribués par le préfet de département, « sous forme de subventions en vue de la réalisations d'investissements, ainsi que de projets dans le domaine économique, social, environnemental, sportif et touristique ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural ».

La DETR peut financer des dépenses de fonctionnement à condition qu'elles ne soient pas pérennes : il s'agit uniquement des dépenses de fonctionnement « accordées au titre d'une aide initiale et non renouvelable lors de la réalisation d'une opération » 46 ( * ) .

En 2019, la DETR bénéficierait de 1,046 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 807 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les 1° du I prévoit d'élargir l'attribution de la DETR aux maîtres d'ouvrage, par dérogation, « lorsque la subvention s'inscrit dans le cadre d'un contrat signé entre une commune ou un groupement éligible et le représentant de l'État ». Ce sont alors les maîtres d'ouvrage désignés par le contrat qui peuvent bénéficier de la subvention au titre de la DETR.

Il s'agit, selon l'évaluation préalable du présent article, de pouvoir subventionner, par le biais de la DETR, des projets qui s'inscrivent dans une démarche contractuelle avec l'État , comme par exemple la démarche centre-bourgs, les contrats de ruralité, les contrats « coeur de ville », etc. Seuls les contrats signés avec une commune ou un EPCI éligible seraient concernés.

Le 2° du I prévoit que les dépenses susceptibles d'être financées par la DETR attribuée aux maîtres d'ouvrage sont les mêmes que celles appliquées aux actuels bénéficiaires de la DETR.

Selon l'évaluation préalable du présent article, il s'agit notamment de « prévoir explicitement la faculté de financer certaines dépenses d'études et de modernisation dans un cadre contractuel ».

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet élargissement des projets susceptibles d'être subventionnés par la DETR ne doit pas conduire à utiliser cette dotation pour financer toutes les politiques publiques partenariales engagées par l'État.

II. LA DOTATION POLITIQUE DE LA VILLE

A. LE DROIT EXISTANT

Le I de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales fixe les conditions d'éligibilité à la dotation politique de la ville (DPV), dotée, en 2018, de 150 millions d'euros.

Pour être pré-éligible à la DPV, la commune doit remplir trois conditions cumulatives :

- la commune de 5 000 à 9 999 habitants était éligible à la dotation de solidarité urbaine (DSU) l'année précédente ou, pour les communes de plus de 10 000 habitants, faisait partie des 250 premières à être éligibles à la DSU l'année précédente ;

- plus de 19 % de la population de la commune réside dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville ou en zone franche urbaine (ZFU) ;

- la commune fait partie de la liste « des quartiers prioritaires de la politique de la ville présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants » 47 ( * ) , ou le territoire communal est concerné par au moins une convention pluriannuelle conclue avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Pour les communes qui remplissent ces trois conditions, il est calculé un indice synthétique de ressources et de charges, composé du potentiel financier par habitant, du revenu par habitant et de la proportion de bénéficiaires d'aides au logement. Ces communes sont ensuite classées en fonction de l'indice synthétique ainsi calculé et seules les 180 premières communes sont éligibles à la DPV .

Une fois prélevée une quote-part outre-mer ainsi que les sommes nécessaires pour financer les garanties 48 ( * ) pour les communes ayant cessé d'être éligibles à la DPV, cette dotation est répartie en enveloppes départementales, en fonction des caractéristiques des communes éligibles situées sur le territoire de chaque département . Il revient ensuite au préfet de répartir l'enveloppe ainsi attribuée , à partir des projets proposés par les communes éligibles.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 3° du présent article propose notamment de supprimer le nombre maximum de communes éligibles à la DPV (actuellement fixé à 180) et modifie les conditions d'éligibilité, afin d'éviter, selon le Gouvernement, les importantes variations de la liste des communes éligibles, qui « ne sont pas compatibles avec la conduite d'un projet d'investissement 49 ( * ) ».

Plus précisément, le a) :

- remplace la condition d'éligibilité à la DSU l'année précédente par une condition d'éligibilité au moins une fois au cours des trois derniers exercices et, pour les communes de plus de 10 000 habitants, prévoit que la commune doit également avoir été classée parmi les 250 premières « au moins une fois » ( ii ) ;

- précise qu'à partir de 2019, pour apprécier le critère relatif à la proportion de la population communale située en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), la population totale prise en compte est appréciée au 1 er janvier 2016 - en effet, par défaut, c'est la population totale de l'année précédente qui était utilisée, alors même que la population située en QPV, établie en 2016, est figée depuis cette date. Cette situation conduit, dans les communes concernées, à une modification artificielle du ratio utilisé en raison de la seule évolution du dénominateur, sans que la situation de la commune ne se soit améliorée ( iii ) ;

- prévoit que la liste des quartiers qui présentent les dysfonctionnements urbains les plus importants correspond à celle « constatée au 1 er janvier de l'année de répartition » de la DPV, afin de permettre aux quartiers relevant d'un « intérêt régional » qui ne figurent pas encore sur cette liste de bénéficier de la DPV en 2019 ( iv ) ;

- supprime le plafonnement du nombre de communes éligibles à 180 ( v ).

Enfin, le b) du 3° du I procède à des coordinations.

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La réforme a deux effets : d'une part, elle évite des variations importantes des enveloppes départementales de la DPV en raison de sorties brutales du dispositif et d'autre part, elle augmente le nombre de communes éligibles à la DPV.

En actualisant le critère relatif à la prise en compte de la population située en QPV, elle permet d'éviter que des communes dont la population totale augmente ne soient mécaniquement exclues de l'éligibilité à la DPV, et, en faisant référence aux quartiers relevant d'un intérêt régional (et plus seulement national), elle permet à de nouvelles communes en difficulté d'être éligibles.

Lors de la séance publique du 8 novembre à l'Assemblée nationale, Sébastien Lecornu a cité les communes susceptibles de bénéficier de la réforme : « Château-Thierry, Narbonne, Pont-Audemer, Mainvilliers, Bagnol-sur-Cèze, Lunel, Longwy, Hombourg-Haut, Nevers, Bruay-sur-l'Escaut, Douai, Fourmies où nous étions hier soir avec le Président de la République, Raismes, Argentan, Calais, Montigny-en-Gohelle, Vesoul, Darnétal, Moissy-Cramayel, Torcy, Limay, Verrières, Abbeville, Moissac, Joigny et Champigny-sur-Marne. »

La suppression du plafonnement ne semble pas de nature à déstabiliser la DPV, puisque, selon les évaluations préalables, 19 communes pourraient en bénéficier. Quant à la modification des critères de pré-éligibilité, elle devrait permettre d'assurer une certaine stabilité des enveloppes départementales. En revanche, il conviendra de revoir la prise en compte de la population (qu'il s'agisse de la population totale ou de la population en QPV), figée à la situation de 2016, afin d'éviter une exclusion de certains quartiers qui, en raison de l'évolution de leur territoire, pourraient demain légitimement bénéficier de cette dotation.

III. LA DOTATION DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT LOCAL (DSIL)

A. LE DROIT EXISTANT

La dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), perçue par les communes et les EPCI est destinée à soutenir divers projets notamment en matière de transition énergétique, de mise aux normes, de développement d'infrastructures en faveur de la mobilité ou de construction de logements, de développement numérique, de construction ou rénovation de bâtiments scolaires, de réalisation d'équipements ou d'hébergements publics 50 ( * ) .

La DSIL est répartie :

- à 65 % en fonction de la population des régions et du Département de Mayotte appréciée au 1 er janvier 2017 ;

- à 35 % en fonction de la population des communes situées dans une unité urbaine de moins de 50 000 habitants, également appréciée au 1 er janvier 2017.

Les subventions sont ensuite attribuées par le préfet de région.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 4° du présent article prévoit de remplacer la date d'appréciation de la population, actuellement fixée au 1 er janvier 2017, par la date du « 1 er janvier de l'année précédente ».

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de cette modification.

IV. LA DOTATION DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT DES DÉPARTEMENTS (DSID)

A. LE DROIT EXISTANT

La dotation globale d'équipement (DGE) des départements est régie par les articles L. 3334-10 à L. 3334-12 du CGCT. Son montant s'élève, en 2018, à 212 millions d'euros.

La DGE est divisée en trois parts :

- 76 % de son montant, réparti « au prorata des dépenses d'aménagement foncier effectuées et des subventions versées pour la réalisation de travaux d'équipement rural 51 ( * ) » - ainsi, en 2017, le taux de concours était de 29,3 % ;

- 9 % de son montant « afin de majorer les attributions versées aux départements au titre de leurs dépenses d'aménagement foncier du dernier exercice 52 ( * ) » ;

- 15 % de son montant également pour majorer la dotation des départements dont le potentiel fiscal par habitant ou par kilomètre carré est particulièrement faible par rapport à la moyenne des départements 53 ( * ) .

Le pilotage budgétaire de la fraction dite « principale », représentant 76 % du montant de la dotation, et fonctionnant « selon une logique de guichet, est particulièrement difficile. Le remboursement de dépenses sur la base d'un taux de concours, lui-même établi sur la base de prévisions d'investissements, est incompatible avec une gestion budgétaire fine et rigoureuse 54 ( * ) ».

La dotation ainsi versée est inscrite à la section d'investissement du budget du département, qui l'utilise « soit pour réaliser des travaux d'équipement rural ou d'aménagement foncier, soit pour subventionner les différents maîtres d'ouvrage qui réalisent des opérations de même nature 55 ( * ) ».

Par ailleurs, les dépenses d'aménagement foncier et d'équipement rural soutenues par la DGE sont passées de plus d'un milliard d'euros en 2005 à 495 millions d'euros en 2018 56 ( * ) .

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 5° du I du présent article remplace la DGE des départements par une nouvelle dotation, intitulée dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID), attribuée aux départements et divisée en deux fractions. L'article L. 3334-10 du CGCT est donc entièrement réécrit et le 6° du I abroge les articles L. 3334-11 et L. 3334-12 du même code.

Le II du nouvel article L. 3334-10 du CGCT prévoit que les attributions au titre de la DSID sont inscrites à la section d'investissement du budget des bénéficiaires, et il précise que les données utilisées (population, potentiel fiscal...) sont appréciées, sauf mention contraire, au 1 er janvier de l'année précédant la répartition.

Enfin, les modalités d'application sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.

1. Une première part attribuée par les préfets de région

La première part, dotée de 77 % du montant de la nouvelle dotation, serait destinée « au soutien de projets d'investissement ». Les préfets de régions disposeraient d'enveloppes régionales calculées :

- à hauteur de 55 % en fonction de la population ;

- à hauteur de 45 % en fonction de la population situées dans une unité urbaine de moins de 50 000 habitants ou n'appartenant pas à une unité urbaine.

Par ailleurs, le montant de l'enveloppe régionale ainsi calculée est compris entre 1,5 million et 18 millions d'euros.

La population prise en compte est la population DGF.

Les unités urbaines correspondent à celles figurant sur la liste publiée par l'Institut national de la statistique des études économiques (INSEE).

Il reviendrait aux préfets de région d'attribuer les subventions « dans un objectif de cohésion des territoires ».

2. Une deuxième part pour les départements les moins riches

La deuxième part (23 % du montant de la DSID), libre d'emploi , est attribuée aux départements éligibles. Sont exclus du bénéfice de la deuxième part les départements :

- dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au double potentiel fiscal moyen par habitant ;

- et dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est supérieur au double du potentiel fiscal moyen par kilomètre carré.

Une quote-part spécifique est prélevée pour Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Barthélemy, qui perçoivent, respectivement, une part égale à la proportion, majore de 10 %, de leur population dans la population nationale.

Une fois prélevée cette quote-part, la part perçue par chaque département éligible correspond au produit :

- du rapport entre le potentiel fiscal moyen par habitant et le potentiel fiscal par habitant du département, ce rapport ne pouvant excéder 2 ;

- par le rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré et le potentiel fiscal par kilomètre carré du département, ce rapport ne pouvant excéder 10.

En 2019, afin d'éviter des variations brutales, une garantie et un plafonnement spécifique de cette deuxième part est prévue :

- une garantie de 70 % des sommes perçues au titre des deuxième et troisième parts de la DGE,

- un plafonnement correspondant au double de ces mêmes sommes de la DGE.

3. Une dotation d'investissement, support du bonus prévu par les contrats de maîtrise des dépenses

Le II du présent article prévoit que le montant de la DSID mis en répartition en 2019 est diminué des crédits nécessaires au paiement des restes à charges des exercices antérieurs au titre de la DGE, soit 84 millions d'euros.

Enfin, le III permet au représentant de l'État d'accorder « aux départements signataires d'un contrat une majoration du taux de subvention pour les opérations bénéficiant de la première part » de la DSID, « en cas de respect des objectifs » de réduction des dépenses publiques fixée par l'article 29 de la loi de programmation des finances publiques. Il s'agit d'étendre aux départements le « bonus » prévu pour les seules communes (et s'appliquant par le biais de la DSIL) par la loi de programmation précitée.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre trois amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté, et avec un avis de sagesse du Gouvernement et de la commission des finances, sept amendements identiques visant à supprimer la possibilité, pour le préfet, d'utiliser la DSID comme vecteur du « bonus » pour les départements qui ont respecté les contrats conclus avec l'État.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, l'Assemblée des départements de France n'aurait pas été associée à la réforme, mais se félicite à tout le moins de la suppression de la possibilité de financer le « bonus » des contrats par le biais de la nouvelle dotation.

La définition d'enveloppe régionale, qui pourrait conduire à défavoriser les zones rurales, a conduit l'ADF et le Gouvernement à étudier un scénario alternatif, tenant compte de critères tenant davantage compte des charges des départements ruraux (nombre de collégiens, kilomètres de voirie).

Simulations de la réforme de la DGE sur la part principale
(enveloppes régionales)

(en euros)

Source : DGCL

Dans l'attente des résultats de cette négociation, vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 81 bis (nouveau) (Art. L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement des conditions d'éligibilité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)

Commentaire : le présent article propose d'élargir l'éligibilité à la DETR aux EPCI dont la densité de population est inférieure à 150 habitants par kilomètre carré.

I. LE DROIT EXISTANT

La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), dotée de 1,046 milliard d'euros d'autorisations d'engagement (AE) en 2019, peut être perçue par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ruraux.

Les critères d'éligibilité sont fixés par l'article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Ainsi, depuis 2017, sont éligibles à la DETR tous les EPCI sauf ceux de « plus de 75 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave autour d'une ou de plusieurs communes centre de plus de 20 000 habitants ».

Pour les départements d'outre-mer et à Mayotte, les seuils démographiques sont fixés respectivement à 150 000 habitants et 85 000 habitants.

Par ailleurs, les communes sont également soumises à des seuils démographiques pour être éligibles.

Après prélèvement d'une quote-part « outre-mer », les crédits de la DETR sont répartis par enveloppes départementales en fonction des caractéristiques des EPCI et communes éligibles (population, potentiel fiscal par habitant, potentiel financier des communes) et de la densité de population de l'ensemble du département .

Plus précisément, la moitié de la DETR est répartie entre départements en fonction de la population des EPCI éligibles (50 %) et du rapport entre le potentiel fiscal de chaque EPCI éligibles et celui de sa catégorie (50 %) ; l'autre moitié est répartie en fonction du rapport entre la densité moyenne de population et celle du département (plafonné à 10) (50 %) et entre le potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique et le potentiel financier moyen par habitant des communes éligibles (50 %).

Une garantie générale a été prévue : l'enveloppe départementale peut varier entre - 5 % et + 5 % par rapport au montant de l'année précédente.

En 2017 et 2018, dans la mesure où les montants de DETR ont été fortement augmentés, les hausses d'enveloppes départementales ont été plafonnées respectivement à 110 % et 130 % du montant de l'enveloppe versée au département l'année précédente.

Le représentant de l'État dans le département attribue les crédits de la DETR aux EPCI et communes éligibles, « sous forme de subventions en vue de la réalisation d'investissements » 57 ( * ) .

Une commission départementale comprenant des représentants des maires de moins de 20 000 habitants (35 000 habitants en outre-mer), des représentants des présidents des EPCI à fiscalité propre de moins de 60 000 habitants (150 000 habitants en outre-mer), de parlementaires, « fixe chaque année les catégories d'opérations prioritaires et (...) les taux minimaux et maximaux de subventions applicables à chacune d'elle » 58 ( * ) . Le préfet de département fixe le montant de la subvention accordée pour les opérations retenues, dont il communique la liste à la commission. Enfin, la commission est saisie pour avis des projets de subventions d'un montant supérieur à 100 000 euros.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement et un sous-amendement de Christine Pires-Beaune élargissant les critères d'éligibilité à la DETR pour les EPCI. La commission des finances s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Le présent article propose en effet que les EPCI qui ne respecteraient pas les seuils démographiques, mais dont la densité de population est inférieure à 150 habitants au kilomètre carré, soient éligibles à la DETR .

Selon l'exposé sommaire de l'amendement du Gouvernement il s'agit de « ne pas exclure de la répartition les EPCI comprenant une « commune centre » importante, une population relativement nombreuse mais dont la densité serait trop faible pour qu'ils puissent être considérés comme « urbains » ». En effet, dans certains départements, l'achèvement de la carte intercommunale aurait conduit à une réduction importante du nombre d'EPCI éligibles et, par conséquent, des enveloppes départementales de DETR.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon les informations transmises vos rapporteurs spéciaux, en raison de la modification de la carte intercommunale, les enveloppes départementales de DETR de certains départements ont été réduites en 2018, uniquement en raison de la perte d'éligibilité de certains EPCI ayant désormais dépassé les seuils démographiques .

Le critère de densité proposé paraît permettre de répondre à cette difficulté, sans pour autant bouleverser les enveloppes départementales. Il n'en demeure pas moins que les préfets, qui attribuent ces subventions, devront continuer à veiller à ce que la DETR finance des projets des territoires ruraux - et à éviter que des villes-centres peuplées en bénéficient.

En 2019, ce sont 9,2 millions d'euros des crédits de la DETR (sur une enveloppe totale d'un milliard d'euros) qui seraient ainsi re-répartis entre les départements.

En évolution tendancielle, c'est-à-dire hors garantie et plafonnement (et toutes choses égales par ailleurs), ce sont 23,2 millions d'euros dont la répartition serait ainsi modifiée.

Simulations, en 2019 , des dispositions prévues par le présent article sur les enveloppes départementales de DETR

(en euros)

Source : DGCL

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 81 ter (nouveau) - Fonds de stabilisation des départements pour les années 2019 à 2021

Commentaire : le présent article crée un fonds de stabilisation des départements pour les années 2019 à 2021.

I. LE FINANCEMENT PAR LES DÉPARTEMENTS DES ALLOCATIONS INDIVIDUELLES DE SOLIDARITÉ N'A PAS TROUVÉ DE SOLUTION PÉRENNE

A. UN RESTE À CHARGE DE 9 MILLIARDS D'EUROS EN 2017 POUR LES DÉPARTEMENTS

Les finances départements sont plombées depuis des années par le poids du financement des allocations individuelles de solidarité (AIS) que sont le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH). Ces politiques de solidarité nationale ont été transférées par l'État, avec les ressources qu'il y consacrait au moment du transfert et quelques recettes additionnelles. Cependant, la dynamique de ces ressources n'a pas suivi la dynamique des dépenses, ce qui laisse aux départements un reste à charge considérable, qui s'élève à 9 milliards d'euros en 2017 .

Répartition du reste à charge des départements
au titre des trois allocations de solidarité en 2017

(en millions d'euros)

RSA

APA

PCH

Total

Dépenses à la charge des départements

11 060

5 836

1 900

18 796

Compensation

7 300

2 264

1 310

10 875

Reste à charge

4 115

3 572

1 310

8 998

Taux de couverture

63 %

39 %

31 %

52 %

Part du reste à charge total

46 %

40 %

15 %

100 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Le Nord (447 millions d'euros), la Seine-Saint-Denis (311 millions d'euros) et la Seine-Maritime (301 millions d'euros) ont les trois restes à charge les plus élevés en valeur absolue.

B. DES FONDS DE PÉRÉQUATION HORIZONTALE ASSIS SUR LES DROITS DE MUTATION À TITRE ONÉREUX

En 2011 et 2014 ont été créés deux fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux, afin notamment d'aider les départements où cette recette est peu importante, à faire face à leurs dépenses au titre des AIS.

1. Le fonds de péréquation des DMTO

Dans le prolongement de la réforme de la taxe professionnelle, la loi de finances pour 2012 59 ( * ) a créé un fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), codifié à l'article L. 3335-2 du code général des collectivités territoriales. Il s'agissait de corriger l'inégale répartition géographique de cette ressource, très concentrée sur les territoires franciliens ou méditerranéens, et de plus particulièrement volatile.

Ce fonds est alimenté par deux prélèvements. Le premier prélèvement, « sur stock », est opéré sur les départements dont le montant de DMTO par habitant est supérieur à 75 % de la moyenne nationale et correspond à une fraction du montant de DMTO par habitant supérieur à cette moyenne. Le second prélèvement, « sur flux », est calculé en fonction de la croissance du produit de DMTO du département par rapport à la moyenne des années précédentes, pour les départements dans laquelle elle est la plus dynamique. En 2018, les prélèvements nets 60 ( * ) au titre du fonds s'élevaient à 548 millions d'euros au total. Les trois premiers contributeurs nets sont les départements de Paris (112 millions d'euros), des Hauts-de-Seine (62 millions d'euros) et les Alpes-Maritimes (42 millions d'euros) .

Les ressources du fonds sont réparties entre les départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne nationale ou dont le revenu par habitant est inférieur à la moyenne nationale. La répartition se fait en fonction du potentiel financier, du revenu par habitant et du produit de DMTO. En 2018, les versements nets au titre du fonds se sont élevés à 429 millions d'euros 61 ( * ) et les principaux bénéficiaires ont été les départements de Mayotte (37 millions d'euros), du Nord (15 millions d'euros) et de la Seine-Maritime (12 millions d'euros) .

2. Le fonds de solidarité des départements

La loi de finances pour 2014 a permis aux départements de relever leur taux de DMTO de 3,8 % 4,5 % 62 ( * ) . En contrepartie, une fraction des DMTO perçus par chaque département, égale à 0,35 % de la base - soit la moitié de la hausse du produit permise par le relèvement du taux plafond de DMTO - est affecté à un second fonds de péréquation des DMTO, dénommé « fonds de solidarité des départements » 63 ( * ) . Le prélèvement au titre de ce fonds, combiné à celui au titre du fonds précédent, ne peut dépasser 12 % du produit de DMTO du département . En 2018, ce fonds s'élevait à 251 millions d'euros et était notamment alimenté par Paris (22 millions d'euros), les Hauts-de-Seine (17 millions d'euros) et les Bouches-du-Rhône (11 millions d'euros).

Les ressources de ce fonds sont réparties essentiellement en fonction du reste à charge de chaque département au titre des allocations individuelles de solidarité. En 2018, les principaux bénéficiaires ont été les départements de La Réunion (45 millions d'euros), de la Seine-Saint-Denis (31 millions d'euros) et du Nord (30 millions d'euros).

C. CINQ FONDS « EXCEPTIONNELS » CRÉÉS DEPUIS 2012

La mise en place de ces fonds de péréquation horizontale n'a pu qu'atténuer les difficultés rencontrées par les départements dans le financement des AIS. Malgré les engagements répétés de trouver une solution pérenne à ce problème, ce ne sont pas moins de cinq « fonds exceptionnels » qui ont été mis en place depuis 2012 , afin de permettre aux départements de « passer l'année ».

Le dernier a été mis en place dans la loi de finances rectificative pour 2017 64 ( * ) . Ses modalités de fonctionnement sont retracées dans le tableau ci-dessous.

Modalités d'éligibilité et de répartition du fonds exceptionnel de 2018

Première part

(50 millions d'euros)

Seconde part

(50 millions d'euros)

- potentiel financier inférieur à 130 % de la moyenne

- et taux d'épargne brute inférieur à 9 %

Éligibilité

- évolution des dépenses réelles de fonctionnement (hors AIS) inférieure à 1 %

- et taux de taxe foncière supérieur à 75 % de la moyenne

- taux de dépenses sociales supérieur à la moyenne

Répartition

Répartition en fonction du rapport entre la population du département et le taux d'épargne brute

Répartition en fonction du rapport entre le nombre de bénéficiaires des aides prises en compte et la population du département

Source : commission des finances du Sénat

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le I du présent article augmente le plafonnement des prélèvements cumulés au titre du fonds de péréquation des DMTO et du fonds de solidarité des départements, porté de 12 % à 15,3 % . Ce relèvement augmentera la contribution des départements aujourd'hui plafonnés. D'après le Gouvernement, cette disposition devrait augmenter de 250 millions d'euros la péréquation horizontale sur les DMTO.

Le A du II du présent article crée un fonds de stabilisation à destination des départements dont la situation financière est dégradée du fait du reste à charge au titre des AIS. Le fonds est mis en place pour trois ans et doté de 115 millions d'euros par an .

Le B du II du présent article définit les modalités de calcul du reste à charge par habitant qui est ensuite utilisé pour calculer l'éligibilité et éventuellement les versements du fonds.

Plus précisément, est calculée pour chaque département la différence entre, d'une part, l'ensemble des dépenses engagées au titre des trois allocations précitées et, d'autre part, l'ensemble des compensations perçues par les départements, qui comprennent les ressources fiscales transférées lors du transfert du revenu minimum d'insertion en 2004, les versements du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion prévu à l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, le dispositif de compensation péréquée prévu à l'article L. 3334-16-3 du même code, le solde au titre du fonds de solidarité des départements et les compensations versées au titre de l'APA et de la PCH.

Le C du II du présent article prévoit les conditions d'éligibilité au dispositif. Seraient éligibles les départements :

- dont le reste à charge est supérieur à la moyenne nationale ;

- et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à la moyenne nationale ou dont le revenu par habitant est inférieur à 1,2 fois la moyenne nationale ;

- et dont le taux d'épargne brute est inférieur à 12 % .

Le D et le E du II précisent la répartition du fonds entre les départements éligibles . Pour chaque département est calculé un montant égal au produit entre l'écart à la moyenne nationale du reste à charge, la population du département et un indice synthétique, obtenu en additionnant le rapport entre le potentiel fiscal par habitant moyen et celui du département, le rapport entre le revenu par habitant moyen et celui du département et le rapport entre le taux de taxe foncière du département et le taux moyen. L'attribution de chaque département est calculée en proportion du montant ainsi calculé.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les modalités de fonctionnement de ce fonds de stabilisation ont été négociées entre le Gouvernement et l'Assemblée des départements de France, qui en est satisfaite, même si elle considère que le montant proposé - 115 millions d'euros par an, auxquels il faudrait ajouter les 250 millions d'euros de péréquation supplémentaire, qui sont cependant financés par les autres départements - n'est pas suffisant.

Vos rapporteurs spéciaux partagent cet avis et appellent à trouver une solution véritablement pérenne au problème du financement des AIS par les départements . Le présent fonds n'est qu'une « bouffée d'oxygène » pour les départements, mais clairement insuffisante. Ainsi, le montant perçu par le département du Nord lui permettra à peine de verser 8 jours de prestations, alors même que son reste à charge représente 45 % de sa dépense.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 5 Troisième séance publique du 8 novembre 2018.

* 6 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

* 7 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 8 Charles Guené et Claude Raynal, DGF : Agir aujourd'hui pour réformer demain , rapport d'information n° 731 (2015-2016), 29 juin 2016.

* 9 Loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes.

* 10 DGCL, note d'information relative à la dotation particulière « élu local » pour l'exercice 2018, 11 juin 2018.

* 11 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 12 Il s'agit de ceux dont le potentiel financier par habitant est supérieur ou égal à 0,95 fois le potentiel financier moyen par habitant constaté au niveau national.

* 13 L'article R. 1211-16 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le comité ne peut délibérer valablement que si la moitié au moins de ses membres titulaires ou de leurs remplaçants [...] sont présents ».

* 14 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* 15 Pour 2018, il s'agit de l'arrêté du 31 mai 2018 portant notification des attributions individuelles de dotation globale de fonctionnement aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale au titre de l'exercice 2018 en application de l'article L. 1613-5-1 du code général des collectivités territoriales.

* 16 Avec la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation nationale de péréquation (DNP).

* 17 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 18 Ces communes sont classées en fonction d'un indice synthétique composé pour 70 % du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique et le potentiel financier par habitant de la commune, et pour 30 % du rapport entre le revenu moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique et le revenu par habitant de la commune.

* 19 L'article L. 2531-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que ce fonds « contribue à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines d'Île-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales suffisantes ».

* 20 Pour les communes isolées, le potentiel financier par habitant est pris en compte.

* 21 Il s'agit non seulement des ressources fiscales, mais aussi des fonds et dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, mais aussi des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

* 22 Les modalités de calcul de la dotation d'équilibre sont fixées au 2 du G du XV de l'article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 23 Source : rapport budgétaire sur le budget primitif 2018 de la métropole du Grand Paris.

* 24 Dont 3,37 milliards d'euros reversés aux communes, en vertu du principe de « neutralité financière ».

* 25 Article 59 de la loi n° 2015-991 du 15 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 26 Pour plus précisions sur les modalités de financement de la MGP, voir le commentaire de l'article 79 quinquies du présent rapport.

* 27 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 28 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* 29 Directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages.

* 30 Directive 92/43/CEE du Conseil concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

* 31 Christine Pires Beaune et Jean Germain, « Pour une dotation globale de fonctionnement équitable et transparente : osons la réforme », 15 juillet 2015.

* 32 Celle-ci a été cristallisée en 2015 au sein de la dotation forfaitaire.

* 33 Voir le rapport spécial sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » sur le projet de loi de finances pour 2016.

* 34 Vos rapporteurs spéciaux avaient suggéré en 2016 de rapporter la population de chaque commune éligible à la population de l'ensemble des communes éligible dans le département afin d'éviter ces effets.

* 35 Charles Guené et Claude Raynal, « L'association des collectivités territoriales à la maîtrise des finances publiques : les exemples autrichien et italien », rapport d'information n° 678 (2014-2015) du 9 septembre 2015.

* 36 Observatoire des finances et de la gestion publique locales, « Les finances des collectivités locales en 2018 ».

* 37 Loi n° 77-1467 du 30 décembre 1977 de finances pour 1978.

* 38 Centres communaux et intercommunaux d'action sociale, caisses des écoles, centre national de la fonction publique territoriale, centres de gestion des personnels de la fonction publique territoriale, services départementaux d'incendie et de secours, syndicats chargés de la gestion des agglomérations nouvelles.

* 39 Direction générale des finances publiques, « Guide TVA à destination des collectivités locales », 22 juillet 2016.

* 40 Loi n° 2015-1785 du 25 décembre 2015 de finances pour 2016.

* 41 Article 34 loi de finances pour 2016 modifiant l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales.

* 42 Inspection générale des finances et Inspection générale de l'administration, « La gestion du FCTVA », Revue de dépenses, 9 novembre 2016 .

* 43 Fonds de concours versés entre collectivités territoriales. Dans sa réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux, la DGFIP indique qu'« une procédure de modulation de la participation à la baisse des subventions sera proposée : ainsi la collectivité serait incitée à diminuer le montant de la subvention octroyée du montant de FCTVA qu'elle aurait perçu pour ne pas être pénalisée. Les collectivités bénéficiaires des subventions pourront percevoir le FCTVA sur la totalité de la dépense réalisée dès lors que celle-ci est réalisée sur un compte éligible. Ce dispositif, neutre pour les collectivités, fera l'objet d'un point spécifique dans la circulaire d'application ».

* 44 Travaux réalisés par les collectivités compétentes en matière de voirie pour le compte de tiers. Selon la DGFIP, « une procédure de modulation à la hausse de ces versements entre collectivités (y compris de la part de l'État) pour compenser la suppression de cet alinéa fera l'objet d'un point spécifique dans la circulaire d'application. Ce dispositif est neutre pour les collectivités ».

* 45 Cf . art. L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

* 46 Art. L. 2334-36 du CGCT.

* 47 Cf. l'annexe de l'arrêté du 29 avril 2015 relatif à la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants et visés en priorité par le nouveau programme national de renouvellement urbain.

* 48 Pour les communes qui ont perdu l'éligibilité en 2017 au titre de la DPV, une garantie dégressive est prévue à partir de 2018. Cette garantie s'applique à l'enveloppe théorique communale, et le préfet peut, jusqu'en 2020, accorder une subvention aux projets des communes ayant cessé d'être éligibles à la DPV en 2017.

* 49 Évaluation préalable du présent article.

* 50 Cf . art. L. 2334-42 du CGCT.

* 51 Art. L. 3334-10 du CGCT.

* 52 Ibid.

* 53 Plus précisément, il s'agit des départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d'au moins 50 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements ( cf . art. L. 3334-10 du CGCT).

* 54 Selon le projet annuel de performances de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

* 55 Art. L. 3334-11 du CGCT.

* 56 Selon le projet annuel de performances précité.

* 57 Article L. 2334-36 du CGCT.

* 58 Article L. 2334-37 du CGCT.

* 59 Article 138 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 60 Il s'agit de la somme des prélèvements nets, compte tenu du fait que des départements peuvent être à la fois contributeurs et bénéficiaires.

* 61 La différence s'explique par la mise en réserve.

* 62 Article 77 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 63 Article 78 de la loi de finances pour 2014 précitée.

* 64 Article 95 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

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