B. DE NOMBREUX DÉFIS RESTENT ENCORE À RELEVER
Pour autant, ces changements demeurent modestes compte tenu du temps écoulé depuis l'annonce d'une nouvelle étape de la politique immobilière de l'État en janvier 2016. Près de trois années plus tard, de nombreux défis restent à relever . Trois questions doivent, en particulier, être résolues.
1. Reconstituer les compétences techniques de l'État
La première difficulté tient à l'attrition des compétences techniques de l'État . À de rares exceptions près, l'État n'est bien souvent plus en mesure de conduire des chantiers d'entretien et de construction de grande envergure. Il s'agit d'un problème ancien qui a pu favoriser, avec des considérations budgétaires, le recours à des contrats de partenariat.
Ce problème s'est encore accentué en 2017 avec l'extinction des capacités de conduite d'opérations et de maîtrise d'ouvrage du ministère de la transition écologique et solidaire, alors même que les compétences des directions départementales des territoires (DDT) irriguaient l'ensemble des compétences immobilières des autres ministères.
De fait, comme le souligne la direction de l'immobilier de l'État, « l'État est aujourd'hui confronté à la fois à une insuffisance des moyens dédiés à l'entretien propriétaire, et à une incapacité de consommer les crédits mis à disposition . En effet, en dehors de quelques ministères qui ont conservé des compétences en régie (Armées, Intérieur, Économie et finances, Éducation nationale dans une moindre mesure) ou au travers d'établissements publics dédiés (Justice, Culture, Enseignement supérieur), la plupart des services ne sont plus en capacité de monter des projets immobiliers, puis de les suivre . Cette carence pèse sensiblement, dès aujourd'hui, sur la réussite du grand plan d'investissement (rénovation des cités administratives) » 22 ( * ) .
C'est pourquoi « il est indispensable de reconstituer sans tarder une force interministérielle capable d'intervenir en soutien des administrations porteuses de projet ».
Dans cette optique, il est envisagé de « renforcer les moyens des antennes immobilières du secrétariat général des ministères économiques et financiers, en accentuant leur vocation interministérielle ».
Pour autant, cette solution n'apportera qu'une « réponse immédiate mais partielle au problème rencontré » dans la mesure où ces antennes sont constituées de 90 personnes, avec un maillage territorial, et sont déjà mobilisées pour la réalisation des travaux de rénovation des cités administratives financés par le programme 348.
Une réponse d'envergure pourrait être envisagée avec la création d'un établissement public d'assistance à la maîtrise d'ouvrage à vocation interministérielle , sur le modèle des structures sectorielles préexistantes. Lors de son audition, Marie-Luce Bousseton, directrice générale de l'Agence pour l'immobilier de la justice (Apij) a rappelé à vos rapporteurs spéciaux que l'une des raisons ayant conduit le ministère de la Justice à créer cette agence en 2001 était le besoin de recruter des personnels techniques sous contrat de droit privé, dès lors que l'État ne formait plus ce genre de profils.
Dans ce cadre, une étude approfondie doit être conduite afin de comparer le coût pour les finances publiques du recours à des contrats de partenariat du fait de l'absence de capacités humaines à assurer la maîtrise d'ouvrage avec celui résultant du recrutement d'une équipe spécialisée au sein d'un établissement public dédié.
2. Remplacer les loyers budgétaires
La deuxième question résulte de la suppression des loyers budgétaires dès 2019 pour l'ensemble des ministères à l'exception du ministère des Armées, pour lequel la suppression interviendra en 2020.
Ce mécanisme historique de la politique immobilière de l'État incarne la distinction fondamentale entre l'État propriétaire et les ministères occupants , en leur faisant supporter une charge à raison des surfaces de bureaux qu'ils occupent et dont l'État est propriétaire. Comme le détaille l'encadré ci-après, les loyers budgétaires étaient donc conçus comme un levier d'incitation à la rationalisation immobilière.
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Le mécanisme des loyers budgétaires Après une expérimentation en 2006 portant sur trois ministères (économie et finances, affaires étrangères et justice), les loyers budgétaires ont été progressivement étendus jusqu'à leur généralisation en 2009 pour l'ensemble des immeubles domaniaux de bureaux, y compris les immeubles situés outre-mer et à l'étranger. Il s'agit d'un loyer acquitté par les ministères en vertu de la convention d'utilisation conclue avec la direction de l'immobilier, dont le montant varie en fonction de la surface d'immeubles domaniaux à usage de bureaux qu'ils utilisent et des caractéristiques locales du marché. Pour les acquitter, ils reçoivent une dotation budgétaire de l'État propriétaire, qui lui revient ensuite par les loyers budgétaires acquittés. L'opération s'opère donc dans un circuit fermé, maintenant l'unité de caisse et traduisant le fait que la distinction État propriétaire et ministère occupant reste une construction théorique. Lors de leur mise en oeuvre, la dotation budgétaire correspondante a été fixée à un montant équivalent à la somme des loyers du ministère. Ensuite, alors que la dotation budgétaire initiale demeure, le montant des loyers budgétaires évolue en fonction des prix du marché, des surfaces et lieux d'implantations du ministère. Un mécanisme d'incitation et de sanction a complété le dispositif en 2009. Il s'agit donc, en théorie, d'un mécanisme fort d'incitation à la rationalisation immobilière. En parallèle, un lien a été établi entre les loyers budgétaires acquittés par un ministère et sa contribution aux crédits de l'ex-programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État », selon un taux de 12 % en 2009, 16 % en 2010 et 20 % entre 2011 et 2016. Ce lien avait disparu avec l'intégration du programme au sein du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » en 2017. Source : commission des finances du Sénat |
À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, la commission des finances du Sénat avait sollicité le point de vue des administrations occupantes sur le fonctionnement des loyers budgétaires. Il en ressortait la mise en oeuvre difficile en pratique , avec l'absence d'utilisation du mécanisme d'incitation et de sanction.
Deux inconvénients étaient en particulier relevés :
- une majoration artificielle de la dépense portée par les programmes en raison de l'effet de ciseaux entre une dotation souvent gelée et des loyers budgétaires évoluant selon le taux d'indexation fixé par la direction de l'immobilier de l'État. Le coût total des loyers budgétaires, retracé dans les différentes missions du budget général comme une mesure de périmètre, s'élevait à 983 millions d'euros en 2018 ;
- une décorrélation entre loyers budgétaires et programmes concernés : 13,5 % des loyers budgétaires étaient ainsi imputés sur le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », alors même qu'ils s'appliquent à des bâtiments utilisés par des services relevant d'autres programmes ministériels.
De fait, l'effet réel des loyers budgétaires sur l'incitation des ministères à rationaliser leurs emprises immobilières pouvait être mis en doute . C'est d'ailleurs la justification retenue par la direction de l'immobilier de l'État à leur suppression dans la mesure où ils « se révèlent aujourd'hui plus lourds au plan administratif qu'efficaces pour favoriser la rationalisation du parc immobilier, dans un contexte où les loyers ne sont plus affectés au compte d'affectation spéciale [mais au budget général] » 23 ( * ) .
Si vos rapporteurs spéciaux partageaient le constat d'une mécanique insatisfaisante, ils soutenaient une remise à plat des loyers budgétaires davantage qu'une suppression pure et simple . Cette position s'inscrivait dans une double perspective :
- associer les administrations à leur rationalisation immobilière ;
-financer la politique immobilière de l'État par la mobilisation des produits de gestion du parc.
À cet égard, en donnant un coût à la fonction immobilière, les loyers budgétaires pouvaient préfigurer la foncière publique imaginable à l'avenir et que d'autres pays européens, comme l'Allemagne, ont mise en oeuvre.
Cette solution n'a finalement pas été retenue et la suppression pure et simple des loyers budgétaires laisse ouvertes deux questions :
- s'agissant des conséquences humaines , dans la mesure où l'une des critiques essentielles et récurrentes portait sur les ressources humaines mobilisées pour la gestion des loyers budgétaires, pour un total estimé à une quarantaine d'ETPT par l'inspection générale des finances en 2016 24 ( * ) ;
- s'agissant de l'incitation des administrations occupantes à rationaliser leurs emprises immobilières.
La direction de l'immobilier de l'État indique à cet effet « s'orienter vers d'autres outils incitatifs [comme] la procédure de labellisation des projets immobiliers ». Si cette procédure assoit la vision transversale de l'État propriétaire, elle ne concerne cependant que les projets immobiliers, à la différence des loyers budgétaires qui s'attachaient à l'ensemble des emprises.
Cet outil ne remplace donc pas réellement les loyers budgétaires. Il pourrait même favoriser un certain immobilisme des administrations occupantes.
Cependant, la référence au coût d'occupation devrait être conservée au sein des conventions d'utilisation (CDU) conclues avec les administrations occupantes. Comme l'a souligné Isabelle Saurat, directrice de l'immobilier de l'État, il importe en effet de conserver la donnée afin de pouvoir étayer les décisions d'arbitrage entre la rénovation et le déménagement.
3. Développer la location à des tiers
La troisième question porte sur le coeur de la stratégie de l'État en matière immobilière . Deux éléments se conjuguent :
- par le passé, le financement de la politique immobilière de l'État par les produits tirés des cessions immobilières depuis plus d'une décennie a fait se constituer, au fur et à mesure, un stock de biens difficiles à céder . Ce sont ainsi 506 biens qui ont été inscrits dans l'outil de suivi des cessions avant le 1 er janvier 2015 et qui demeurent à la vente, dont 83 depuis plus de dix ans et un bien affecté au ministère de l'Action et des comptes publics en Corse à la vente depuis 1991 ;
- à l'avenir, la concentration des moyens budgétaires pour les opérations structurantes sur le programme 348 devrait inciter les ministères à transférer certains services déconcentrés vers les sites mutualisés et, partant, à libérer de nouveaux biens dans des zones où le marché immobilier pourrait être peu dynamique.
Il en résulte une double difficulté, dans la mesure où non seulement les biens non cédés ne génèrent pas de recettes pour alimenter le compte, mais de surcroît ils perdent de la valeur en raison de l'absence d'entretien et génèrent même des dépenses supplémentaires assumées par les services du Domaine (frais de gardiennage, par exemple). Tel est par exemple le cas de l'ancienne école d'architecture de Nanterre qui, bien que située à 1 kilomètre de la Grande arche de la Défense, demeure à l'abandon depuis 2004, occasionnant pour les finances publiques un coût annuel d'environ 50 000 euros en gardiennage.
C'est pourquoi la commission des finances du Sénat recommande depuis plusieurs années d'élargir le spectre au-delà de la domanialité et de la cession, en envisageant la location de certains biens du patrimoine immobilier de l'État.
L'affectation du produit des redevances domaniales au compte peut être analysée comme une première étape. Un processus de dynamisation a d'ailleurs été engagé par la direction de l'immobilier de l'État afin d'accroître cette source de recettes. Un moyen rapide pourrait être le développement d'un outil de mise en valeur des biens proposés par l'État, sur le modèle du site internet développé pour les cessions 25 ( * ) .
Cependant, le projet de loi de finances pour 2019 marque un tournant majeur , puisque le projet annuel de performances qui lui est annexé indique pour la première fois, en justification de la cible fixée dans la maquette de performance du compte, « la mise en place progressive d'un dispositif de location des biens immobiliers de l'État ».
La direction de l'immobilier de l'État a détaillé ce projet à vos rapporteurs spéciaux (voir encadré ci-après).
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Vers la location des biens de l'État inutilisés ? « Dans un contexte de baisse tendancielle des produits de cession, la direction de l'immobilier de l'État a engagé une réflexion afin d'identifier les alternatives aux cessions et ainsi améliorer la gestion du patrimoine immobilier de l'État tout en garantissant des recettes pérennes. « Partant du principe qu'un bien inoccupé se dégrade très vite (risques de squat, absence de chauffage) et perd de sa valeur, la DIE souhaite mettre en oeuvre des expérimentations ciblées de location d'immeubles pour tester différentes modalités pratiques. Les opérations portent sur des biens dont la cession nécessite du temps, soit en raison de la longueur des procédures (difficultés à faire émerger un projet de reconversion compatible avec les souhaits des élus locaux par exemple), soit en raison des difficultés liées au marché immobilier (biens inadaptés en l'état aux besoins du marché). Il s'agit d'assurer le gardiennage et l'entretien du bien par son occupation, même de courte durée. Mais cette démarche porte aussi sur des biens qui, soit par leur valeur intrinsèque (du fait de leur localisation, ils ne perdront jamais de la valeur), soit par la difficulté locale à céder à un prix correct, doivent rester dans le patrimoine de l'État et représentent des actifs potentiellement productifs de revenus. Ces locations permettront à l'État propriétaire de se constituer des revenus réguliers, pour faire face aux dépenses d'entretien notamment. [...] « Cette démarche s'articule avec les SDIR et les SPSI qui permettent un diagnostic immobilier stratégique. Elle doit conduire à un arbitrage, au cas par cas, entre occupation par l'État, cession ou location, pour chaque bien qui est remis au Domaine par son occupant. S'agissant des immeubles inutiles ou partiellement inutiles mais présentant un intérêt particulier, en raison de leur situation géographique, de leur configuration, de leur valeur patrimoniale, etc., l'État ne doit pas s'interdire de les conserver en les louant sur une longue durée. « Enfin, s'agissant des immeubles dont la cession est décidée mais dont la vente est complexe et nécessitera, a priori, des délais de commercialisation longs, le recours à la formule de l'occupation temporaire des biens, permettant d'éviter les coûts de gardiennage et de limiter les coûts de conservation avant vente, semble une bonne solution. La direction de l'immobilier de l'État a eu l'occasion de rencontrer deux acteurs du marché spécialisés dans l'occupation temporaire. » Source : réponse de la direction de l'immobilier de l'État au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux |
La modification de l'indicateur de performance du programme 723 s'inscrit d'ailleurs dans cette démarche.
Jusqu'à présent, l'indicateur portait sur la durée moyenne de vente d'un bien immobilier à compter de la date de décision d'inutilité. La portée réelle de cet indicateur était remise en question par la Cour des comptes, considérant qu'il semblait « réduire les possibilités de valorisation des biens immobiliers à leur seule cession, alors que d'autres modalités (mise en location, notamment) pourraient prendre davantage d'importance à l'avenir » 26 ( * ) .
Le nouvel indicateur s'attache désormais aux surfaces de bureaux remis au Domaine inoccupées depuis 36 mois ou plus.
Trois remarques peuvent être formulées :
- la proportion a augmenté entre 2016 et 2017, passant de 21,74 % à 22,55 % des surfaces, attestant l'accroissement progressif du stock de biens inutiles et non cédés ;
- le délai de 36 mois retenu est « celui durant lequel, dans le cadre de la gestion immobilière, une solution viable peut généralement être adoptée » 27 ( * ) , de sorte que pour améliorer l'indicateur, d'autres solutions devront alors être mobilisées, comme la location à un tiers ;
- un biais peut toutefois être identifié , dans la mesure où seules les surfaces de bureaux sont prises en compte, alors même qu'une partie importante des biens remis au Domaine et inoccupés est constituée d'immobilier spécifique. Par exemple, l'ancienne école d'architecture de Nanterre n'entrera pas dans la mesure de l'indicateur.
À ce stade, la doctrine et les moyens de la mise en location des biens inutiles dont la cession ne peut être rapidement envisagée ne sont pas stabilisés.
Au moins deux questions devront être résolues .
La première question a trait aux modes de valorisation du patrimoine de l'État prévus par le code général de la propriété des personnes publiques.
Les règles actuelles permettent la délivrance d'un titre d'occupation sur le domaine public ou privé de l'État donnant lieu au paiement d'une redevance, qui ne peut toutefois être ni modique ou nulle, ni minorée à concurrence du montant des travaux réalisés par le futur occupant. Or, pour certains biens que l'État entend conserver dans son patrimoine mais pour lesquels il ne souhaite pas assumer les frais de remise en état et de conservation, il pourrait être intéressant d'opérer une réfaction sur le prix du loyer en contrepartie d'aménagements opérés par le locataire . Vos rapporteurs spéciaux ont pu constater le succès d'un tel schéma en Italie, en particulier s'agissant des biens culturels.
En outre, le code général de la propriété des personnes publiques soumet l'État à des règles de publicité et de mise en concurrence pour les titres d'occupation accordés en vue d'une exploitation économique. Ces règles participent d'une meilleure valorisation. Cependant, comme l'indique la direction de l'immobilier de l'État, pour davantage de fluidité, « certaines solutions d'occupation nécessiteraient peut-être la désignation d'un opérateur avec lequel l'État contracte de gré à gré » 28 ( * ) .
La seconde question découle directement de la recherche d'une fluidité accrue et d'un partage des tâches entre le Domaine et la valorisation des biens de l'État : il s'agit de la structure chargée d'assurer le portage des biens mis en location.
À cet égard, le rapport de mai 2017 de la commission des finances du Sénat préconisait la création d'une foncière à capitaux intégralement publics , chargée de procurer des revenus récurrents et garantis au compte. Plusieurs de nos voisins européens ont déjà franchi le pas, à l'instar de l'Allemagne ou de l'Italie, tandis que la réflexion devrait prochainement se concrétiser au Royaume-Uni. Ces exemples ont convaincu vos rapporteurs spéciaux de l'intérêt d'une telle structure.
Isabelle Saurat, directrice de l'immobilier de l'État, a confirmé l'évolution de la réflexion du Gouvernement en la matière, se disant convaincue qu'il faille à terme aller vers la création d'une foncière publique.
La direction de l'immobilier de l'État précise dans cette perspective qu'est envisagée la création d'une « structure chargée de la gestion locative des biens inutiles aux besoins de l'État , disposant de l'ensemble des outils et moyens lui permettant de mettre en oeuvre une politique de gestion locative dynamique, en supportant les charges du bailleur. Son existence serait de nature à mieux financer la politique immobilière de l'État en tirant des revenus locatifs réguliers et pérennes (nets des travaux de rénovation, des charges du propriétaire bailleur et des frais de gestion de la structure) lorsque ceux-ci sont préférables à l'encaissement d'un prix de vente. Ces flux locatifs soulageraient le budget général, donneraient aux recettes du compte spécial un caractère récurrent, permettant de mieux entretenir le patrimoine. Cette structure 100 % publique ne serait pas nécessairement détentrice du patrimoine sur lequel elle agit, pouvant ne disposer que d'un mandat lui donnant les prérogatives équivalentes. Ces pistes de réflexion méritent encore des études approfondies, assorties d'un modèle économique précis permettant d'en apprécier les conséquences dans la durée, les avantages attendus, les inconvénients et effets incidents, les coûts économiques et budgétaires, sans oublier une vérification de la compatibilité avec la loi organique relative aux lois de finances, qui reste à démontrer ».
Jusqu'à présent, les foncières publiques n'ont été envisagées que sous l'angle de la mobilisation du foncier pour la construction du logement social. La création d'une telle structure correspondrait donc à un changement majeur.
* 22 Réponse de la direction de l'immobilier de l'État au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.
* 23 Réponse de la direction de l'immobilier de l'État au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.
* 24 Voir le rapport « Rénovation du cadre institutionnel et modernisation des outils de la politique immobilière de l'État », Inspection générale des finances, novembre 2015, page 32.
* 25 https://www.economie.gouv.fr/cessions
* 26 Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2017 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », Cour des comptes, page 31.
* 27 Selon les précisions du projet annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », annexé au projet de loi de finances pour 2019, page 26.
* 28 Réponse de la direction de l'immobilier de l'État au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.