C. L'ASSEMBLÉE NATIONALE OUVRE LA RÉNÉGOCIATION DE LA CONVENTION D'ASSURANCE CHÔMAGE CONTRE LA VOLONTÉ DU SÉNAT
1. L'ouverture de l'assurance chômage aux démissionnaires et aux indépendants
À l' article 26 , la commission avait subordonné le bénéfice de l'allocation chômage versée aux démissionnaires à une durée minimale de sept ans de versement de contributions à l'assurance chômage , afin de limiter le coût de la nouvelle allocation pour le régime. Elle avait en outre adopté un amendement rédactionnel.
Les deux apports du Sénat ont été supprimés en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption de deux amendements du rapporteur.
À l' article 27 , seuls deux amendements, l'un rédactionnel, l'autre de coordination, avaient été adoptés en commission au Sénat, et un amendement de coordination en séance publique.
Un amendement du rapporteur adopté en commission en nouvelle lecture est revenu sur l'amendement rédactionnel voté au Sénat.
S'agissant de l' article 28 , la commission avait adopté un amendement rédactionnel et avait supprimé une demande de rapport au Gouvernement sur l'allocation des travailleurs indépendants (ATI). Elle avait surtout adopté un amendement de vos rapporteurs pour préciser que la future allocation des travailleurs indépendants devait être exclusivement financée par des ressources fiscales. En séance publique, un amendement de coordination présenté par vos rapporteurs avait également été adopté.
La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale n'est pas revenue sur les apports du Sénat à cet article. Elle a seulement adopté sur proposition de son rapporteur un amendement pour préciser que le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) devra prendre en charge les dépenses de retraite des salariés agricoles qui bénéficieront de l'ATI.
2. Les ressources de l'assurance chômage
Sur proposition de vos rapporteurs, la commission des affaires sociales du Sénat avait modifié l' article 30 , afin de maintenir ouvertes toutes les voies de financement de l'assurance chômage : contributions patronales, contributions salariales, recettes diverses et legs, ainsi que tout ou partie des impositions de toute nature. La commission avait en effet estimé que le débat sur le financement de l'assurance chômage ne devait pas avoir lieu dans le cadre de l'examen d'une loi ordinaire, mais à l'occasion de l'examen des lois financières.
En séance publique, un amendement de coordination juridique de vos rapporteurs avait été adopté pour supprimer la dérogation dont bénéficiaient les intermittents du spectacle en matière de bonus-malus .
Lors de l'examen du texte en nouvelle lecture en commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur pour rétablir le texte adopté en première lecture , tout en précisant que les salariés occupant un emploi à Monaco pourront continuer à cotiser à l'assurance chômage. Un second amendement du rapporteur a restauré la dérogation précitée à l'intention des intermittents du spectacle .
3. La gouvernance de l'assurance chômage
À l'article 32 , la commission des affaires sociales du Sénat avait adopté trois amendements substantiels.
Le premier amendement restreignait le champ d'application du document de cadrage du Gouvernement à la convention d'assurance chômage et à l'accord qui le modifie, afin de ne pas entraver la négociation des avenants et des accords spécifiques. Cet apport a été maintenu en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.
Le deuxième amendement rétablissait le rapport annuel de l'Unédic sur les perspectives financières pluriannuelles de l'assurance chômage. Ce rapport devait être remis avant le 30 juin, et devait préciser les effets de la composante conjoncturelle de l'évolution de l'emploi sur les comptes de l'assurance chômage. Le périmètre du rapport était élargi aux modifications législatives, réglementaires ou conventionnelles qui avaient des conséquences significatives sur les finances de l'assurance chômage.
Le troisième amendement obligeait le Gouvernement à communiquer au Parlement un projet de document de cadrage au plus tard quatre mois avant la fin de validité de la convention d'assurance chômage.
Ces deux derniers apports du Sénat ont été supprimés en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption de deux amendements du rapporteur qui ont rétabli le texte voté par les députés en première lecture.
Deux autres amendements du rapporteur ont été adoptés en commission. Le premier précise que Pôle emploi et l'Unédic devront fournir à l'Etat toutes les informations nécessaires au suivi de la négociation de la convention d'assurance chômage. Le second indique que le document de cadrage devra être transmis au Parlement en même temps qu'aux partenaires sociaux.
S'agissant des prérogatives reconnues au Parlement, vos rapporteurs considèrent que la rédaction de l'article 32 retenue par les députés en nouvelle lecture est très en retrait par rapport au texte adopté par le Sénat. Le Sénat souhaitait que les parlementaires puissent s'exprimer en amont sur un projet de document de cadrage, alors que les députés ne prévoient qu'une simple transmission au Parlement du document de cadrage final.
4. La renégociation de la convention d'assurance chômage et le bonus-malus
La commission des affaires sociales du Sénat avait supprimé l'article 29 qui autorisait à moduler la contribution d'un employeur à l'assurance chômage en fonction notamment du nombre de fins de contrat constaté dans l'entreprise. Le texte adopté par les députés excluait du périmètre des fins de contrat les démissions et les contrats d'intérim, il subordonnait la modulation à l'inscription des personnes concernées à Pôle emploi et introduisait un nouveau critère de modulation à travers le secteur d'activité de l'entreprise. Vos rapporteurs se sont opposés à cet article car ils ont considéré que le bonus-malus n'avait pas fait ses preuves depuis 2013, qu'il était complexe, mal ciblé et injuste dans la mesure où il ne distinguait pas les fins de contrat exclusivement imputables à l'employeur et celles où les salariés sont co-responsables, comme dans les cas de ruptures conventionnelles individuelles ou collectives.
Par cohérence, votre commission avait supprimé à l' article 33 les dispositions autorisant le Gouvernement à instaurer par décret en Conseil d'Etat le dispositif du bonus-malus et à modifier les règles du cumul allocation-salaire . En contrepartie, la commission avait donné six mois supplémentaires aux partenaires sociaux pour négocier au niveau des branches professionnelles sur la lutte contre la précarité et la permittence.
En nouvelle lecture , l'Assemblée nationale a adopté en commission un amendement du rapporteur rétablissant l'article 29 . La commission a également adopté un amendement du Gouvernement de rédaction globale de l'article 33, reprenant le dispositif de l'amendement n° 750 que ce dernier avait proposé sans succès en séance publique au Sénat 23 ( * ) . Selon le Gouvernement, cet amendement se justifie pour cinq raisons :
- le souhait des partenaires sociaux d'ouvrir un agenda social ambitieux dès septembre 2018 ;
- la recomposition du paysage syndical et patronal compte tenu du renouvellement de plusieurs directions ces derniers mois ;
- le poids des salariés en CDD dans les dépenses de l'assurance chômage ;
- la fiscalisation croissante des ressources de l'assurance chômage (45 % de ses recettes seront issues de l'impôt en 2019) et l'extension de l'assurance chômage des démissionnaires et aux indépendants (450 millions d'euros par an) ;
- la nécessité d'adopter une disposition législative pour autoriser le Gouvernement à retirer son agrément de la convention d'assurance chômage signée le 14 avril 2017 et valide jusqu'au 30 septembre 2020.
La nouvelle rédaction de l'article 33 prévoit désormais que le Gouvernement devra remettre aux partenaires sociaux représentatifs au niveau national et interprofessionnel, à compter de la promulgation de la présente loi , un document de cadrage afin qu'ils renégocient la convention d'assurance chômage . Ce document de cadrage fera l'objet d'une concertation préalable avec les partenaires sociaux précités. Il devra fixer les objectifs de la négociation en ce qui concerne la trajectoire financière de l'assurance chômage. Il devra également préciser les objectifs du Gouvernement relatifs à l'évolution des règles de l'assurance chômage permettant de lutter contre la précarité, inciter les demandeurs d'emploi au retour à l'emploi et articuler les allocations chômage avec celles de solidarité. Enfin, ce document devra fixer le délai dans lequel la négociation doit aboutir, qui ne saurait dépasser quatre mois. Compte tenu du périmètre très large du document de cadrage, il est probable que le Gouvernement demande aux partenaires sociaux de négocier sur le bonus-malus .
En séance publique , deux amendements du rapporteur ont été adoptés. L'un rédactionnel, l'autre précisant que le délai de quatre mois ne concerne que la négociation de la nouvelle convention d'assurance chômage, indépendamment de la période de traitement de la demande d'agrément.
Vos rapporteurs ne peuvent que rappeler leur opposition à cet amendement du Gouvernement, tant en raison de la méthode employée que sur le fond .
S'agissant de la méthode, il n'est pas acceptable qu'un amendement aussi substantiel soit déposé si tardivement. Le Parlement n'a disposé sur cette mesure ni d'étude d'impact, ni de l'avis du Conseil d'Etat, ni du temps suffisant pour organiser des auditions complémentaires.
Alors que le Gouvernement envisage une réforme institutionnelle qui remet en cause les prérogatives du Parlement, l'amendement du Gouvernement traduit l'engagement du Président de la République pris lundi 9 juillet devant le Congrès d'ouvrir de manière anticipée la négociation de la convention d'assurance chômage. Ce faisant, le Président de la République donne le sentiment de s'immiscer dans la procédure d'examen parlementaire en proposant contre toute attente un amendement qui bouleverse l'équilibre général du titre II du présent projet de loi. C'est donc à bon droit que la majorité des responsables de groupes politiques au Sénat ont manifesté, pendant la discussion générale du projet de loi au Sénat, leur réprobation sur la méthode employée par le Gouvernement.
Sur le fond, l'amendement pose trois difficultés .
Tout d'abord, son respect de la Constitution n'est pas garanti car il remet en cause le principe de la liberté contractuelle . Dans une décision n° 2008-568 DC du 7 août 2008 sur la loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, le Conseil constitutionnel a jugé qu'une loi ne saurait porter une atteinte excessive à des accords collectifs antérieurs légalement conclus, sauf motif d'intérêt général suffisant. En effet, « le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ainsi que, s'agissant de la participation des travailleurs à la détermination collective de leurs conditions de travail, du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ». Si la lutte contre la précarité et l'incitation des demandeurs d'emploi à retourner sur le marché du travail constituent un motif d'intérêt général, il n'est vraisemblablement pas suffisant pour justifier la caducité dans son intégralité de la convention d'assurance chômage du 14 avril 2017. Ni l'évolution de la situation économique et du marché de l'emploi depuis avril 2017, ni les changements de direction intervenus dans deux organisations syndicales et une organisation patronale ne sauraient justifier à eux seuls la remise en cause de la convention du 14 avril 2017.
Ensuite, le rôle du Parlement est totalement ignoré dans l'élaboration du document de cadrage , alors que le Sénat avait obligé le Gouvernement, à l'article 32, à lui transmettre le projet de document de cadrage pour qu'il puisse faire valoir son point de vue.
Enfin, l'amendement prévoit que le document de cadrage proposera aux partenaires sociaux de revoir l'articulation entre les allocations chômage et celles de solidarité. Or, on ignore à partir de quelle durée la nouvelle allocation de chômage de longue durée pourrait être accordée. Ce faisant, l'amendement brouille un peu plus la frontière entre ces deux allocations. Vos rapporteurs considèrent qu'il est imprudent de modifier ainsi des principes historiques de la protection sociale sans une approche globale et un temps de réflexion nécessaire . Le Conseil d'Etat, dans son avis sur le texte, avait pourtant souligné l'importance d'une vision d'ensemble de la réforme de la protection sociale: « le Conseil d'Etat invite le Gouvernement à approfondir sa réflexion sur la cohérence des modalités de financement des régimes avec les prestations qu'ils servent, dans la perspective d'une réforme du système de protection sociale » 24 ( * ) .
5. Le contrôle des obligations des demandeurs d'emploi
À l'article 35 , la commission des affaires sociales du Sénat avait adopté plusieurs amendements de vos rapporteurs pour :
- autoriser le conseiller référent de Pôle emploi à proposer au demandeur d'emploi une refonte complète de son PPAE à l'issue d'une période d'indemnisation d'un an, afin d'éviter l'enfermement dans le chômage de longue durée ;
- limiter à deux ans la période pendant laquelle un demandeur d'emploi peut légitimement refuser une offre raisonnable d'emploi, sauf si la convention d'assurance chômage prévoit une période différente (entre un an et quatre ans, selon les spécificités des demandeurs d'emploi) ;
- préciser que pendant cette période de deux ans, le demandeur d'emploi ne pourra refuser une offre d'emploi que si le salaire proposé est « manifestement » inférieur à celui pratiqué dans la région pour la profession concernée ;
- obliger un demandeur d'emploi inscrit depuis plus de deux ans à Pôle emploi à accepter un emploi si le salaire proposé est supérieur à son revenu de remplacement ;
- obliger Pôle emploi à indiquer dans le projet d'accès personnalisé à l'emploi (PPAE) les sanctions encourues en cas de manquement du demandeur d'emploi à ses obligations et les recours qui lui sont ouverts s'il entend les contester.
Lors de l'examen de cet article en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, la commission a adopté plusieurs amendements du rapporteur supprimant les quatre premiers apports du Sénat précités 25 ( * ) .
Quant au cinquième amendement du rapporteur, il a considérablement affaibli la portée du dernier apport du Sénat à cet article. En effet, c'est désormais la notification du PPAE qui précisera les droits du demandeur d'emploi uniquement en matière d'offre raisonnable d'emploi (ORE), alors que le Sénat avait renforcé les droits du demandeur d'emploi pour toutes les manquements définis à l'articles L. 5412-1 du code du travail (absence à un rendez-vous à Pôle emploi, absence à une action de formation, double refus d'une ORE ou encore impossibilité pour le démissionnaire de justifier de démarches pour réaliser son projet de reconversion professionnelle pour ne citer que quelques exemples).
À l'article 36 , votre commission avait souhaité renforcer les droits et les devoirs des demandeurs d'emploi en adoptant plusieurs amendements de vos rapporteurs visant à :
- garantir le principe du contradictoire (tout demandeur d'emploi à l'égard duquel une radiation est susceptible d'être prononcée devait être informé préalablement des faits qui lui sont reprochés, afin qu'il puisse présenter ses observations écrites et orales, le cas échéant assisté d'une personne de son choix, dans un délai d'un mois) ;
- plafonner à un mois la durée de la radiation en cas de premier manquement du demandeur d'emploi à ses obligations ;
- obliger Pôle emploi à individualiser la sanction, en prenant en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement du demandeur d'emploi ainsi que ses ressources, en particulier s'il bénéficie d'une allocation de solidarité, et ses charges ;
- inviter Pôle emploi à renforcer, au cas par cas, l'accompagnement des demandeurs d'emploi radiés ;
- préciser les règles de la suppression du revenu de remplacement, qui devait être comprise entre un et six mois ;
- relever de 3 000 à 10 000 euros le plafond de l'amende administrative prononcée par Pôle emploi en cas de fraude ;
- rétablir le manquement lié au refus d'un demandeur d'emploi de signer un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation, en précisant toutefois qu'il doit être en lien avec son PPAE ;
- simplifier la définition du manquement relatif aux actions de formation ;
- insérer à l'article L. 5412-1, qui traite de tous les manquements des demandeurs d'emploi, le cas particulier des démarches réalisées par un démissionnaire pour réaliser son projet professionnel.
A l'exception de ce dernier point, tous les apports du Sénat ont été supprimés par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture sur proposition de son rapporteur .
Vos rapporteurs ne partagent évidemment pas l'analyse sommaire du rapporteur de l'Assemblée nationale s'agissant du caractère réglementaire des dispositions encadrant le pouvoir de radiation et de suppression du revenu de remplacement confiés à Pôle emploi. Dans le prolongement de l'article 34 de la Constitution, il revient selon vos rapporteurs au législateur , et non au pouvoir réglementaire, de fixer les planchers et les plafonds de ces sanctions, ainsi que les garanties procédurales reconnues au demandeur d'emploi. De fait, ces garanties introduites par le Sénat sont directement inspirées de celles prévues aux articles L. 1263-6 et L. 8115-5 du code du travail, qui traitent des sanctions administratives prononcées par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte).
Vos rapporteurs ne peuvent que déplorer l'absence d'information dans l'étude d'impact sur les règles qui devraient être retenues dans les textes réglementaires en matière de radiation et de réduction de revenu de remplacement. Le débat en séance publique au Sénat n'a malheureusement pas permis de mieux informer les parlementaires et l'opinion publique sur ce sujet sensible.
La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a par ailleurs adopté, à l'invitation de son rapporteur, un amendement de coordination sur la pénalité administrative recouvrée par Pôle emploi en cas de fraude.
6. Les autres dispositions prévues au titre II du projet de loi
En séance publique, le Sénat avait adopté un amendement présenté par Pascale Gruny et plusieurs membres du groupe Les Républicains pour sécuriser le régime juridique des CDD d'usage. Le Sénat a en effet tiré les conséquences du refus des gouvernements successifs depuis plusieurs années de réformer le régime juridique de ce contrat, source d'insécurité juridique pour les employeurs dans le secteur de l'hôtellerie, de la restauration et des cafés, et qui avait été très critiqué par l'inspection générale des affaires sociales dans un rapport de 2015 26 ( * ) . L' article 29 ter issu de cet amendement supprimait la notion d' « emploi par nature temporaire » et renvoyait à un décret ou à un accord collectif étendu le soin de définir les secteurs d'activité où il était d'usage constant de ne pas recourir au CDI, en raison de l'impossibilité notamment de déterminer à l'avance le volume et la répartition du travail.
En nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, un amendement de Monique Iborra et plusieurs membres du groupe La République En Marche a été adopté en commission pour supprimer cet article 29 ter .
À l' article 34 relatif à l'expérimentation du tableau de bord dématérialisé à Pôle emploi, le Sénat avait adopté deux amendements en séance publique : l'un rédactionnel, l'autre pour préciser qu'il revenait au Gouvernement de remettre un rapport d'évaluation de cette expérimentation avant le 1 er mars 2021. La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale était en effet contestable car elle n'indiquait pas qui était l'auteur du rapport et elle se contentait d'indiquer qu'il devait être produit « sans délai », sans indiquer de date précise.
En nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, la commission a supprimé ce deuxième apport du Sénat en rétablissant le texte adopté en première lecture.
L' article 36 ter , qui prévoyait la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur le non-recours aux droits en matière d'assurance chômage, avait été supprimé en commission au Sénat sur proposition de vos rapporteurs. Il a toutefois été rétabli en séance publique en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale à l'invitation de Pierre Dharréville et plusieurs membres du groupe Gauche démocrate et républicaine.
À l'article 38 , qui porte notamment sur le remboursement par un employeur à Pôle emploi des sommes indûment versées à ses anciens salariés, un amendement rédactionnel du rapporteur de l'Assemblée nationale a été adopté, tandis qu'un autre amendement du même auteur a supprimé un apport du Sénat 27 ( * ) , qui prévoyait que l'opposition de l'employeur à la procédure engagée par Pôle emploi devait être « motivée ».
En nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, seul un amendement rédactionnel du rapporteur a été adopté à cet article pendant la séance publique.
* 23 L'amendement AS206 du Gouvernement adopté en nouvelle lecture en commission à l'Assemblée nationale ne diffère de l'amendement n° 750 proposé au Sénat que sur un point : le document de cadrage devra proposer de revoir l'articulation entre assurance et solidarité, le cas échéant par la création d'une allocation chômage de longue durée « attribuée sous condition de ressources ».
* 24 Avis du Conseil d'Etat sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, paragraphe 61.
* 25 Un amendement de Boris Vallaud et plusieurs membres du groupe Nouvelle Gauche a également supprimé la disposition selon laquelle un employeur peut légitimement refuser une offre raisonnable d'emploi pendant deux ans. Un second amendement des mêmes auteurs a en outre supprimé la disposition selon laquelle un demandeur d'emploi inscrit depuis plus de deux ans à Pôle emploi doit accepter toute offre d'emploi dont le salaire est supérieur à son revenu de remplacement.
* 26 « Évaluation du contrat à durée déterminée dit d'usage », Inspection générale des affaires sociales, Etienne Marie et Vincent Jaouen, décembre 2015.
* 27 Il s'agissait d'un amendement de notre collègue Pascale Gruny adopté en commission.