II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. L'insincérité confirmée de la prévision budgétaire relative aux dispositifs d'hébergement d'urgence et à la veille sociale
Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » est chroniquement sous-budgétisé. Il a nécessité, en cours de gestion, des ouvertures de crédit d'un montant de 276,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 274,6 millions d'euros en crédits de paiement.
a) Le fort impact de la dépense d'hébergement d'urgence
Cette évolution repose sur la dynamique de dépense de l'hébergement d'urgence , notamment en Île-de-France, ainsi que sur « l'effet report » de la crise migratoire 93 ( * ) , qui conduisent au financement de mesures nouvelles, notamment à la pérennisation de places d'urgence hivernales (4 200 places) 94 ( * ) . Le taux d'occupation est de 99 % dans les centres d'hébergement pérenne.
La Cour des comptes met en cause plusieurs explications :
- l'information serait insuffisante pour bien isoler les déterminants de la dépense additionnelle ;
- le phénomène d'urgence, la saturation du parc foncier et immobilier disponible dans les régions en forte tension peuvent expliquer une partie de l'inflation des coûts ;
- les capacités de pilotage des services déconcentrés n'ont pas été renforcées à la mesure de la croissance des besoins.
Elle confirme à cet égard l'analyse faite par votre rapporteur spécial dans son rapport d'information sur l'hébergement d'urgence présenté en décembre 2016 95 ( * ) . Il avait alors été frappé par le nombre des critiques portant sur le manque de moyens consacrés par l'État au suivi de cette politique.
Deux dispositifs, certes, ont maîtrisé leurs dépenses en 2017 :
- les dispositifs de veille sociale (131 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement) ;
- les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS, dépenses de 657 millions d'euros en 2017). Les dépenses des CHRS sont en effet limitées par des contigents régionaux fixés par le ministre.
En revanche, les dispositifs de logement aux besoins des personnes en grande difficulté sociale (pensions de famille et intermédiation locative) ont vu leur consommation s'établir à 278,9 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.
b) Une insuffisante fluidité des parcours de logement
Les indicateurs du programme montrent que la fluidité des parcours de logement demeure insuffisante .
La part des personnes sortant de CHRS qui accèdent à un logement (indicateur 1.1) est seulement de 13 % en 2017, soit une légère baisse par rapport à 2015 et 2016 (14 %) et surtout une valeur nettement inférieure à la prévision de 17 % retenue dans le projet annuel de performances pour la préparation de la loi de finances pour 2017. Il en est de même de la part des personnes sortant de CHRS qui accèdent à un logement autonome (29 % contre une prévision de 34 %).
Le rapport annuel de performances explique ces résultats par le profil du public accueilli, à qui une situation de grande exclusion ou d'addictions peut rendre l'accès à un logement adapté ou autonome difficile.
Une autre raison invoquée est la difficulté à développer rapidement des solutions de logement adapté : les maisons-relais dépendent de projets d'investissement pluriannuels et la mise en place de l'intermédiation locative est retardée par les délais de captation de logements 96 ( * ) .
Votre rapporteur souligne pourtant que l'intermédiation locative , même si elle est certainement vue comme complexe à mettre en place par certaines directions départementales, présente un intérêt en termes de coût , puisqu'elle représenterait une dépense de 2 165 euros par place, contre 8 050 euros la place en hébergement d'urgence et 6 200 euros par an pour une nuitée d'hôtel 97 ( * ) .
L'indicateur 1.2, relatif au taux de réponse positive du service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO), est également peu satisfaisant.
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Les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) sont des organisations mettant en réseau les acteurs et les moyens de la veille sociale dans chaque département. Ils assurent les missions prévues à l'article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles (accueil des personnes sans abri ou en détresse, première évaluation de leur situation et orientation vers les structures ou services qu'appelle leur état) et la régulation des orientations vers les places d'hébergement et de logement, que celui-ci soit adapté ou de droit commun. Pour cela, ils ont vocation à centraliser l'ensemble des demandes d'hébergement et à disposer d'une vision exhaustive des places disponibles. Source : rapport annuel de performances pour 2017, mission « Égalité des territoires et logement » |
Le taux de réponses positives du SIAO aux demandes d'hébergement (orientation devenue hébergement), qui était de 31 % en 2015, a baissé à 20 % en 2016 et 18,5 % en 2017, contre une prévision de 33 %. Quant aux demandes de logement, seulement 0,6 % ont reçu une réponse positive.
Le rapport annuel de performances explique cette évolution par la très forte augmentation du nombre de demandes en cours d'année 2016 : celles-ci sont passées de 1,6 million au 30 juin 2016 à 3,3 millions au 31 décembre de la même année.
2. Les aides au logement marquées par une baisse brutale ayant un simple objectif de rendement
Le fonds national d'aide au logement (FNAL), défini à l'article L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation, finance les aides personnalisées au logement (APL). Il est géré par la Caisse des dépôts et consignations.
Ses dépenses connaissent une progression inéluctable, année après année. Or la subvention d'équilibre versée par l'État est restée stable à 15,4 milliards d'euros, alors même que le projet annuel de performances de la mission « Égalité des territoires et logement », annexé au projet de loi de finances pour 2017, prévoyait une dépense liée aux aides personnelles au logement en progression par rapport aux années précédentes, avec 18,3 milliards d'euros.
En 2017, un manque de financement est ainsi apparu au mois de juillet, s'expliquant aussi bien par une dépense supérieure à la prévision initiale que par une recette attendue plus basse sur le produit des cotisations employeurs.
Le Gouvernement a alors annoncé, et mis en place par un décret du 28 septembre 2017, une mesure de diminution forfaitaire de cinq euros des aides personnelles au logement versées à 6,5 millions de bénéficiaires, qui a fait l'objet d'un fort débat public.
Votre rapporteur spécial s'est rendu le 26 juillet à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) afin de comprendre le fondement juridique de cette décision et sa nécessité pour équilibrer le budget du FNAL 98 ( * ) .
Il en est ressorti qu'une diminution de deux euros par mois avait été étudiée techniquement lors de la préparation de la loi de finances pour 2017. Le projet annuel de performances n'évoquait pas explicitement cette possibilité de diminution, mais indiquait que « S'il s'avérait que l'équilibre financier du système d'aides au logement nécessitait de nouvelles actions, des mesures réglementaires seraient envisagées sans remise en cause des conditions d'attribution . »
Votre rapporteur a donc constaté que cette mesure n'était envisagée, à l'automne 2016, que comme une éventualité pour la bonne exécution du budget alloué au FNAL en cours d'année, rien en tout état de cause ne prévoyant une entrée en vigueur au 1 er janvier 2017.
Or, à l'été 2017, le Gouvernement a fait état d'un besoin de financement par l'État supérieur de 139 millions d'euros à la prévision initiale. Ce surcroît de besoin de financement se décomposait, selon les prévisions à fin d'année que les services du ministère ont communiquées à votre rapporteur spécial, en :
- une prévision de charges supérieure de 75 millions d'euros à la prévision en loi de finances initiale (18 392 millions d'euros contre 18 317 millions d'euros) ;
- une prévision de recettes issues des cotisations employeurs inférieure de 64 millions d'euros (2 642 millions d'euros contre 2 706 millions d'euros).
Il apparaît pourtant, à l'examen du rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement, que cette estimation du besoin de financement était sans doute surévaluée . Les cotisations employeurs sont en effet restées au niveau prévu dans les documents budgétaires de la loi de finances initiale, soit 2 706 millions d'euros 99 ( * ) . Le besoin de financement n'était donc pas aussi élevé que ce qui était indiqué à l'été 2017.
Votre rapporteur regrette qu'une mesure brutale ait été prise alors que c'est bien une réforme structurelle qui s'imposait pour le dispositif des APL. Il rappelle ainsi plusieurs pistes qu'il a déjà formulées :
- la prise en compte d'un taux d'effort minimal des ménages pourrait être introduite dans le mode de calcul des aides ;
- il pourrait être envisagé d'introduire un plafond de loyer par mètre carré ou encore un plafond de surface par occupant ;
- les aides versées aux étudiants pourraient être mieux ciblées, car leurs ressources sont insuffisamment prises en compte ;
- enfin, une analyse précise des importants coûts de gestion induits par ces aides devrait être menée.
3. Le lancement difficile du programme de PLAI adaptés
Le programme des « PLAI 100 ( * ) adaptés » tend à produire des logements très sociaux à bas niveau de quittance.
Ouvert aux bailleurs sociaux et aux associations investies sur la maîtrise d'ouvrage d'insertion, il a été lancé chaque année suite à la promulgation de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social. Il est financé par le produit des majorations de prélèvement opérées sur les communes « carencées » SRU, qui s'élève à environ 12 millions d'euros par an.
Les sommes étaient regroupées dans un fonds national pour le développement d'une offre de logements locatifs très sociaux (FNDOLLTS). Ce fonds, ainsi que le comité de gestion qui sélectionnait les opérations financées, a été regroupé au sein du FNAP où les PLAI adaptés bénéficient d'une enveloppe spécifique, indépendamment de l'enveloppe générale consacrée aux aides à la pierre « classiques ».
Les modalités de répartition et d'instruction des dossiers sont également particulières puisque le dispositif repose sur des appels à projet. Les opérations retenues bénéficient alors d'une subvention accordée en complément des aides octroyées normalement pour un PLAI.
Or 800 000 euros seulement ont été consommés sur le programme 335, au titre de ces appels à projets . La Cour des comptes constate que ce type de programme est confronté, année après année, à une sous-exécution budgétaire chronique, les crédits étant peu engagés et quasiment pas consommés. Certains opérateurs ont ainsi indiqué à votre rapporteur qu'ils rencontraient des difficultés croissantes pour monter les dossiers de financement.
S'agissant par exemple des pensions de famille, le nombre de places créées 101 ( * ) était de 1 471 en 2011 et 1 336 en 2014, mais a diminué considérablement et n'a atteint que 603 en 2016 et 890 en 2017. Or le gouvernement a fixé un objectif volontariste d'ouverture de 10 000 places sur le quinquennat, sans que l'on voie clairement quels moyens permettraient de doubler ou de tripler le nombre de places chaque année.
Votre rapporteur s'interroge donc sur la capacité du Gouvernement à atteindre les objectifs fixés dans son plan « Logement d'abord » , soit la production de 40 000 logements PLAI par an dès 2018, l'ouverture de 10 000 logements en pensions de famille sur cinq ans et la création sur cinq ans de 40 000 places supplémentaires via des dispositifs d'intermédiation locative 102 ( * ) .
4. L'incohérence de la gestion des aides à la pierre
La participation de l'État au FNAP en 2017 a été à peu près divisée par deux en cours d'exécution.
Alors que la loi de finances initiale avait prévu une participation de l'État au FNAP de 196,19 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, dont 16 millions d'euros ont été affectés à la réserve de précaution, cette contribution a été réduite successivement :
- de 20,06 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement lors d'un « sur-gel » d'avril 2017 ;
- de 76 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement par le décret du 21 juillet 2017.
Au total, la contribution effective de l'État au FNAP est de 84,14 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement en 2017, soit une diminution, hors réserve de précaution, de 96,06 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement par rapport aux crédits prévus initialement.
Les conséquences ont été majeures pour la gestion de l'opérateur , qui avait prévu dans son budget 2017 une participation de l'État à hauteur de 180,19 millions d'euros.
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Le budget 2017 du FNAP Le budget initial du FNAP pour 2017 prévoyait des recettes de : - 270 millions d'euros au titre d'une fraction du produit de la cotisation à la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ; - 180,2 millions d'euros versés par l'État 103 ( * ) ; - 12 millions d'euros provenant de la majoration du prélèvement « SRU » sur les communes dites « carencées », qui n'atteignent pas l'objectif qui leur est assigné en matière de développement du parc locatif social. Source : conseil d'administration du FNAP, délibération 2016-11, 1 er décembre 2016 |
Le montant consacré aux aides à la pierre a ainsi été de 349,4 millions d'euros, contre 445,5 millions d'euros prévus dans le budget initial. Les sommes consacrées aux aides à la pierre ont donc baissé en 2017, puisqu'elles étaient de 370,5 millions d'euros en 2016.
Cette diminution brutale a également eu des conséquences sur le fonctionnement du fonds.
Le 22 septembre 2017, le conseil d'administration a refusé de voter le projet de budget rectificatif qui tenait compte de la diminution de participation de l'État. D'après la Cour des comptes, les autorisations d'engagement excédentaires de 96,07 millions d'euros ont alors été bloquées en gestion mais n'ont pas été annulées depuis.
C'est la DHUP qui a adressé des lettres de notification rectificatives aux responsables de budgets opérationnels de programme (BOP) afin de prendre en compte cette diminution.
La Cour des comptes conclut à juste titre que le FNAP n'a ainsi pas permis de sécuriser les montants affectés aux aides à la pierre, alors qu'il s'agissait bien de l'un des objectifs principaux de sa création . La responsabilité en incombe à l'État, puisque les bailleurs sociaux ont bien apporté la contribution prévue de 270 millions d'euros.
Le fonctionnement du fonds a également été affecté en fin d'année par la démission de son président, M. Emmanuel Couet, remise le 6 octobre 2017. Il a entendu protester contre les orientations retenues dans le projet de loi de finances pour 2018, qui entérinaient le désengagement de l'État, en contradiction avec le principe du cofinancement entre les parties.
En effet, la loi de finances pour 2018 a prévu de diminuer encore la participation de l'État aux aides à la pierre à 50 millions d'euros, dont 38,8 millions prévus par le budget du FNAP 104 ( * ) , soit un niveau encore inférieur à sa participation effective en 2017, malgré la diminution drastique intervenue en cours de gestion.
Dans le même temps, la loi de finances prévoyait une augmentation de la contribution des bailleurs sociaux de 270 à 375 millions d'euros.
On constate donc un retrait presque total de l'État du financement des aides à la pierre . Alors que la contribution de l'État représentait encore 39 % du budget 2017 du FNAP en application de la loi de finances pour 2017, elle a diminué à 8 % dans le budget 2018, les partenaires « hors État » (bailleurs sociaux et Action Logement) représentant désormais 87 % du financement.
Évolution des sources de financement du FNAP
Source : commission des finances, DHUP
S'agissant du bilan en termes de financement de logements locatifs sociaux, l'année 2017 reste bien en deça des objectifs : 113 041 logements locatifs sociaux ont été financés, soit 20 % de moins que l'objectif de 142 428 notifié aux responsables de BOP en décembre 2016.
La Cour des comptes note toutefois que « l'année 2017 reste une année satisfaisante en matière de financement de logements locatifs sociaux » et considère que les décisions des bailleurs n'ont pas nécessairement été motivées uniquement par les diminutions de crédit d'État : les discussions budgétaires ont certainement eu également leur effet.
Ces décisions ont en effet eu lieu en cours et en fin d'année. Votre rapporteur craint donc que les conséquences des décisions survenues en cours d'année 2017 ainsi que de celles qui résultent de la loi de finances pour 2018 aient un impact préjudiciable sur la production de logement locatif social en 2018.
5. L'Agence nationale de l'habitat (Anah)
Au total, 80 720 logements ont bénéficié d'interventions de l'Anah en 2017, pour un montant de 550,7 millions d'euros de subventions, contre 69 769 logements en 2016 et 77 621 logements en 2015.
L'Agence retrouve un niveau d'activité élevé, tant en niveau d'engagement qu'en nombre de logements financés, après une baisse en 2016.
Activité de l'Anah
Source : commission des finances, documents budgétaires.
Ce montant n'inclut pas les aides engagées sur le fonds d'aide à la rénovation thermique (Fart) à hauteur de 99,3 millions d'euros, ni les aides propres confiées à certaines collectivités territoriales pour 24,8 millions d'euros.
S'agissant des réalisations, l'Anah n'a engagé que 82 % des autorisations d'engagement ouvertes à son budget rectificatif de novembre 2017, principalement en raison de la quasi non-réalisation du dispositif de lutte contre la précarité énergétique dans les copropriétés « fragiles » 105 ( * ) : seuls 2 239 logements ont été financés alors que la cible en loi de finances était de 30 000 logements.
Au total, le budget initial était basé sur un objectif de financement de 127 000 logements, dont 100 000 au titre du programme « Habiter mieux ». Seuls 80 720 logements ont été financés en 2017, dont 52 266 au titre du programme « Habiter mieux ».
Comme l'a montré l'enquête de la Cour des comptes réalisée sur le programme « Habiter mieux » à la demande de la commission des finances, ce programme qui aide les ménages modestes à entreprendre des travaux d'amélioration énergétique de leurs logements a permis en 2017 de rénover 52 266 logements, ce qui est sa meilleure année mais demeure très en-deça de l'objectif trop ambitieux de 100 000 rénovations de logement qui avait été fixé 106 ( * ) .
S'agissant de l'aide aux copropriétés dégradées par l'Anah, elle a porté sur 15 487 logements dans ce cadre en 2017.
Il convient de rappeler que le traitement des copropriétés dégradées était un volet important de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR), qui a notamment créé les opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD) afin d'améliorer la situation des copropriétés dégradées. D'après une enquête menée par le ministère du Logement et l'Anah, environ 100 000 copropriétés seraient en fragilité, soit 15 % du parc des copropriétés, représentant 1 million de logements.
La montée en charge de cette action est progressive, ce qui peut s'expliquer par la parution tardive, le 5 mai 2017, du décret en Conseil d'État 107 ( * ) qui a permis d'engager la rénovation des copropriétés dégradées et ouvert le champ d'octroi des aides aux copropriétés fragiles. En outre, les rénovations de copropriétés comprennent nécessairement des délais importants pour la mise au point des travaux et leur approbation en assemblée générale.
Votre rapporteur souligne que le financement de l'Anah demeure soumis à des aléas.
En particulier, la volatilité des prix du carbone est un enjeu majeur pour le financement de l'Anah. Le budget pour 2017 a été établi sur la base d'un cours de la tonne de carbone à 6 €, soit une recette de 323 millions d'euros. Or la recette effective a été pour l'Anah de 313 millions d'euros en raison d'un cours du carbone inférieur aux prévisions. Cette recette est en hausse par rapport à 2016 et comparable à 2015.
S'agissant par ailleurs du programme « Habiter mieux », le grand plan d'investissement (GPI) a prévu d'attribuer des crédits au programme « Habiter mieux » à hauteur de 1,2 milliard d'euros sur le quinquennat afin de compenser l'arrivée à son terme du programme d'investissements d'avenir (PIA), mais seuls 110 millions d'euros sont prévus pour 2018 108 ( * ) .
Enfin parmi les autres ressources, la taxe sur les logements vacants a une fraction affectée à l'Anah, qui est seulement de 21 millions d'euros en 2016, 2017 et 2018, contre 61 millions d'euros en 2015.
* 93 Le programme 303 ne parvient pas à assurer l'hébergement de tous les demandeurs d'asile.
* 94 Source : Cour des comptes, note d'exécution budgétaire.
* 95 « L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence » , rapport d'information n° 193 (2016-2017) de M. Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 décembre 2016.
* 96 La mission de « captation » de logeemnts consiste, pour les opérateurs chargés de mettre en place un dispositif d'intermédiation locative, à prospecter auprès des bailleurs afin de trouver des logements pouvant être placés en intermédiation locative. Cette mission est financée de manière forfaitaire spar logement.
* 97 Chiffres de la direction générale de la cohésions sociale (DGCS), recueillis par votre rapporteur dans le cadre du rapport d'information précité sur l'hébergement d'urgence.
* 98 Cette visite a fait l'objet d'un compte rendu devant la commission des finances le 3 août 2017.
* 99 Le rapport annuel de performances précise que « Les prévisions d'encaissement fournies en octobre 2017 par l'ACOSS et les estimations effectuées sur le champ de la CCMSA sont de 2 706 millions d'euros. La prévision s'appuyait sur une hypothèse d'augmentation de la masse salariale en 2017 qui s'est donc vérifiée ».
* 100 Prêt locatif aidé d'insertion.
* 101 Source : Union professionnelle du logement accompagné (Unafo).
* 102 Plan quinquennal pour le logement d'abord et la lutte contre le sans-abrisme .
* 103 Ce montant correspondait au montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 2017 alors en discussion, soit 200 millions d'euros, hors dépenses relatives à la politique des gens du voyage, à la réserve de précaution et au système national d'enregistrement (SNE) de la demande de logement social.
* 104 Certaines actions de l'État en faveur des aides à la pierre, telles que la participation au financement du système national d'enregistrement (SNE) de la demande locative, ne transitent pas par le FNAP.
* 105 Auparavant, ce type d'intervention était réservé aux seules copropriétés dégradées.
* 106 Rapport d'information n° 399 (2017-2018) de M. Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes relative au programme « Habiter mieux ».
* 107 Décret n° 2017-831 du 5 mai 2017 relatif à l'organisation et aux aides de l'Agence nationale de l'habitat
* 108 Voir le document « Grand Plan d'investissement » , annexé au projet de loi de finances pour 2018, p. 19.