Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2017 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES », CAS « AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES », « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE » ET « FACÉ » - M. JEAN-FRANÇOIS HUSSON, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2017

1. Une mission dont les crédits augmentent par rapport à 2016, malgré d'importantes mesures de régulation budgétaire en 2017

a) Une exécution en apparence conforme aux prévisions de la loi de finances initiale

Exécution des crédits de la mission « Écologie, développement et
mobilité durables » par programme en 2017, y compris fonds de concours

(en millions d'euros et en %)

Programme		Crédits exécutés 2016	Crédits votés LFI 2017	Crédits exécutés 2017	Exécution 2017 / exéc. 2016 (en %)	Exécution 2017 / LFI 2017 (en %)
203 «Infrastructures et services de transport »	AE	4 459,27	4 595,6	4 648,5	4,24%	1,15%
	CP	4 406,48	4 628,6	4 632,8	5,14%	0,09%
205 «Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture »	AE	100,10	207,4	172	71,83%	-17,07%
	CP	158,19	204	168,3	6,39%	-17,50%
170 «Météorologie»	AE	190,24
	CP	190,24
113 «Paysages, eau et biodiversité»	AE	259,02	291,5	256,4	-1,01%	-12,04%
	CP	242,74	291,5	266	9,58%	-8,75%
159 «Information géographique et cartographique»	AE	92,41	497	479,8		-3,5 %
	CP	92,33	497,1	479,8		-3,5 %
181 «Prévention des risques»	AE	-16,17	239,2	153,6	-	-35,79%
	CP	-32,43	229,4	146,8	-	-36,01%
174 «Énergie, climat et après-mines»	AE	965,00	455,4	410,3	-57,48%	-9,90%
	CP	464,21	456,1	635,7	36,94%	39,38%
345 « Service public de l'énergie »	AE	1 955,47	2 545	2 545	30,1 %	0,00%
	CP	1 955,47	2 545	2 543,9	30,1 %	-0,04%
217 «Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables»	AE	3 211,99	2 267	2 946,4	-8,27%	29,97%
	CP	3 259,11	2 316,2	3 022,8	-7,25%	30,51%
Total	AE	11 217,33	11 098,1	11 612	3,52%	4,63%
	CP	10 736,34	11 167,9	11 896,1	10,80%	6,52%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En loi de finances initiale pour 2017, la mission « Écologie, développement et mobilité durables » bénéficiait de 11,1 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 11,2 milliards d'euros de crédits de paiement (CP).

En 2017, la maquette budgétaire de la mission a été modifiée, les programmes 159 « Information géographique et cartographique » et 170 « Météorologie » ayant fusionné.

Les dépenses de la mission en 2017 s'élèvent, en exécution, à 11,6 milliards d'euros en AE et à 11,9 milliards d'euros en CP, soit des consommations respectivement de 105 % des AE et 106,5 % des CP votés.

Cette surconsommation des crédits de paiement est à nuancer : comme l'illustre le tableau ci-dessus, tous les programmes respectent la budgétisation initiale, la plupart ayant consommé des montants de crédits inférieurs aux prévisions faites en loi de finances initiale pour 2017.

Avec le programme 174 « Énergie, climat et après-mines », le programme 217 est un des seuls à présenter une consommation de CP supérieure aux crédits votés. Cette apparente surconsommation des crédits de paiement découle en réalité d'une mesure récurrente en gestion : les crédits du titre 2 du programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires » de la mission « Égalité des territoires, logement et ville » sont transférés vers le programme 217 ^{53 ( * )} , pour un montant de 780,7 millions d'euros - contre 765,6 millions d'euros en 2016.

Cette mesure de gestion complexifie la lisibilité de la présentation budgétaire en donnant l'impression que le programme 217 a bénéficié de crédits supplémentaires en cours de gestion. Le programme 337 a toutefois été supprimé par le projet de loi de finances pour 2018 et ses crédits intégrés au programme 217, résolvant ce problème .

La neutralisation de l'effet du transfert réalisé sur le programme fait apparaître une consommation des crédits de paiement conforme à la budgétisation votée en loi de finances initiale pour 2017.

b) Des mesures de régulation budgétaire ont impacté très fortement la mission

Au cours de la gestion 2017, la quasi-totalité de la réserve de précaution hors titre 2 des programmes de la mission a été annulée .

Or, l'annulation de la majeure partie des crédits mis en réserve en cours d'exécution pose de sérieuses difficultés pour l'accomplissement des missions du ministère et des opérateurs et fragilise la sincérité de la budgétisation initiale .

Seul le programme 345 a bénéficié d'une levée totale de sa réserve initiale. Les programmes 203 et 217 n'ont quant à eux bénéficié que d'une levée partielle de la réserve de précaution afin, respectivement, de financer le dragage des ports et de couvrir une partie des coûts du projet de regroupement immobilier de l'administration sur le site de la Défense.

Ainsi, les mesures de gestion intervenues après les élections de mai et juin 2017 ont fortement impacté la mission : par exemple, le décret d'avance du 20 juillet 2017 ^{54 ( * )} a annulé 194 millions d'euros de CP sur le programme 203. En ce qui concerne le décret d'annulation de la même date ^{55 ( * )} , la mission a supporté la moitié du schéma d'annulation en AE et 74 % en CP. S'agissant du décret d'avance de fin de gestion du 30 novembre 2017 ^{56 ( * )} , les annulations portées par la mission ont représenté 12,7 % du schéma d'annulation global en CP.

Au total, le montant des annulations est supérieur à celui de la réserve de précaution initiale (557,1 millions d'euros en AE 561,7 millions d'euros en CP) pour tous les programmes de la mission , à l'exception du programme 345. Plus de 4 % des crédits ouverts en LFI ont été annulés.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2017

(en millions d'euros)

Prog.	Crédits prévus LFI 2017 (hors FDC/ADP)	FDC/ADP prévus LFI 2017	Reports entrants hors FDC	Reports entrants sur crédits FDC	Transferts et virement	Décrets d'avance	Décret d'annu-lation	LFR 2017	FDC/ADP exécutés	Reports sortants	Exécution 2017
113	280,9	10,6	9,7	32,2	0,04	-	-39,7	-	9,2	-26,3	266
159	497,1	-	0,08	0,2	0,2	-3	-14,5	-	0,2	-0,3	479,8
174	456,1	-	153,9	-	0,04	-	-42,2	70	0,3	-2,5	635,7
181	227,6	1,8	-	22,2	-5,8	-6,5	-21,7	- 50,8	3,3	-21	146,8
203	3 146	1 483	5	312	-4,5	-194	-44,9	-	1 711	-297,2	4 632,8
205	197,9	6,2	12,5	1	-0,4	-23,9	-20,7	-	5,2	-3,2	168,3
217	2 269,4	46,8	2,3	0,4	818,6	-8,6	-17,3	-0,3	20,3	-5,8	3 022,8
345	2 545	-	1,1	-		-	-1,1	-	-	-1,1	2 543,9

Note de lecture : les chiffres présentés n'intègrent pas les ajustements techniques prévus par le présent projet de loi de règlement ; ils peuvent donc légèrement différer des données présentées dans le rapport annuel de performances de la mission.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère du budget

c) L'augmentation des crédits de la mission par rapport à 2016 ne permet pas de revenir au niveau des crédits de la mission en 2011

Entre 2016 et 2017, le niveau des crédits de paiement consacrés à la présente mission a augmenté de 10,8 %. Cette hausse est principalement due au programme 345, dont l'exercice 2017 marque la première année de budgétisation en année pleine : les crédits de paiement du programme ont augmenté de 30 % entre 2016 et 2017.

Cette hausse des CP découle également du versement en 2017 de crédits à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) au titre de l'enveloppe spéciale transition énergétique (ESTE), d'un total de 225 millions d'euros (cf. infra ).

Évolution des crédits de la mission
« Écologie, développement et mobilité durables » depuis 2011

(en milliards d'euros, hors programmes d'investissements d'avenir)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Néanmoins, si les crédits consacrés à l'écologie ont sensiblement augmenté depuis 2015, le niveau de crédits atteint à la fin de l'année 2017 ne permet pas même de revenir aux moyens qui y étaient consacrés en 2011.

Entre 2011 et 2017, les moyens budgétaires consacrés à l'écologie ont ainsi diminué de 4 %, alors même qu'un nouveau programme, le programme 345 « Service public de l'énergie », complète la mission et représente plus de 20 % des crédits exécutés de la mission en 2017.

2. Vers une « déqualification » de la structure des emplois portés par la mission

Les dépenses de personnel ( titre 2 ), qui représentent 23,6 % des CP exécutés de la mission, sont réparties entre le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement durable et de la mer » et le programme 181 « Prévention des risques », auquel sont rattachées les dépenses de personnel de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). La quasi-totalité des crédits et des emplois sont imputés sur le programme 217 (2,78 milliards d'euros sur 2,8 milliards d'euros) .

Le plafond d'autorisations d'emplois (PAE) fait l'objet d'une sous-exécution en 2017. La loi de finances initiale prévoyait un PAE de 29 103 ETPT. Si l'on intègre le transfert en cours de gestion des effectifs du programme 337, ce PAE atteint 41 391 ETPT. Or, en exécution, il s'est élevé à 41 088 ETPT , soit une sous-exécution de 970 ETPT, représentant 2,4 % des emplois exécutés.

À l'inverse, à périmètre constant, le schéma d'emplois connaît une sur-exécution , en raison d'un nombre de départs en retraite difficilement prévisible en 2017. L'exécution atteint donc - 722 équivalents temps plein (ETP) contre une prévision de - 660 ETP.

Votre rapporteur spécial partage les inquiétudes formulées par la Cour des comptes ^{57 ( * )} s'agissant de la déqualification de la structure des emplois du ministère . Depuis 2014, la sur-exécution des schémas d'emplois est allée de pair avec un moindre recrutement d'agents de catégories A et B et davantage de recrutements d'agents de catégorie C. Si ce procédé permet une moindre consommation de crédits de personnel, il participe d'un processus de « dépyramidage » dont les effets en matière de perte de compétences sont particulièrement dommageables en termes de gestion des ressources humaines. La Cour estime ainsi que depuis 2014, 371 emplois de catégorie A ont été détruits au-delà des cibles pour « créer » 755 emplois de catégorie C.

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* ⁵³ Ce dernier constitue le programme support commun de gestion du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer et du ministère du logement et de l'habitat durable.

* ⁵⁴ Décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* ⁵⁵ Décret n° 2017-1183 du 20 juillet 2017 portant annulation de crédits.

* ⁵⁶ Décret n° 2017-1639 du 30 novembre 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

* ⁵⁷ Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2017 de la mission.