Sous-section 2 - L'indemnisation des travailleurs indépendants en cessation d'activité
Article 28 (art. L. 5312-1, L. 5422-3, L. 5423-1, L. 5424-24 à L. 5424-27 [nouveaux], L. 5425-1, L. 5427-1 du code du travail, L. 135-2, L. 173-1-4 [nouveau], L. 643-3-1 [nouveau], L. 723-10-1-2 [nouveau] du code de la sécurité sociale et L. 732-21 du code rural et de la pêche maritime) - Indemnisation des travailleurs indépendants par Pôle emploi en cas de cessation d'activité
Objet : Cet article définit les conditions que doivent remplir les travailleurs indépendants en cas de cessation d'activité pour bénéficier d'une indemnisation par Pôle emploi.
I - Le dispositif proposé
Cet article comprend deux volets .
Le I introduit dans le code du travail quatre nouveaux articles ( L. 5424-24 à L. 5424-27 ) afin de définir les travailleurs indépendants, les conditions pour bénéficier d'une indemnisation par Pôle emploi, et les dispositions qui leur sont applicables.
Ces articles sont rassemblés au sein d'une nouvelle section intitulé « allocation des travailleurs indépendants », qui complète le chapitre relatif aux régimes particuliers des revenus de remplacement (pour mémoire, ce régime, distinct de l'allocation d'assurance et de celle de solidarité, prévoit des règles spécifiques pour les agents publics, les salariés du BTP confrontés à des intempéries et les intermittents du spectacle).
Le II se borne à assurer diverses coordinations juridiques.
A. Une définition très fine des travailleurs indépendants
Le nouvel article L. 5424-24 fixe la liste exhaustive des personnes considérées comme travailleurs indépendants qui pourraient bénéficier de la nouvelle allocation.
Définition des bénéficiaires de l'allocation des travailleurs indépendants
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Article L. 611-1 du code de la sécurité sociale (ensemble des personnes visées) Cet article définit les travailleurs indépendants dans le code de la sécurité sociale |
Les personnes non assujetties au régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles |
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Les débitants de tabacs |
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Les moniteurs de ski titulaires d'un brevet d'État ou d'une autorisation d'exercer |
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Les conjoints associés qui participent à l'activité d'une entreprise artisanale ou commerciale |
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Les associés uniques des entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée |
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Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs |
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Les loueurs de chambres d'hôtes dont le revenu imposable de l'activité est supérieur à un montant fixé par décret |
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Certaines personnes exerçant une activité de location de locaux d'habitation meublés dont les recettes sont supérieures à un seuil légal |
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Les personnes exerçant une activité de location de biens meubles dont les recettes annuelles tirées de cette activité sont supérieures à un seuil légal. |
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Article L. 311-3 du code de la sécurité sociale (énumération restrictive) Cet article définit les travailleurs indépendants qui sont rattachés au régime général |
Certains mandataires qui exercent des activités d'assurance, s'ils ne sont pas assujettis à la contribution économique territoriale |
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Les sous-agents d'assurances travaillant d'une façon habituelle et suivie pour un ou plusieurs agents généraux et à qui il est imposé, en plus de la prospection de la clientèle, des tâches sédentaires au siège de l'agence |
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Les gérants non-salariés des coopératives et les gérants de dépôts de sociétés à succursales multiples ou d'autres établissements commerciaux ou industriels |
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Les gérants de sociétés à responsabilité limitée et de sociétés d'exercice libéral à responsabilité limitée qui ne possèdent pas ensemble plus de la moitié du capital social |
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Article L. 382-1 du code de la sécurité sociale (ensemble des personnes visées) Cet article fixe la liste des artistes auteurs rattachés au régime général pour l'ensemble des risques |
Les artistes auteurs d'oeuvres littéraires et dramatiques, musicales et chorégraphiques, audiovisuelles et cinématographiques, graphiques et plastiques, ainsi que photographiques |
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Article L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime (ensemble des personnes visées) |
Exploitations de culture et d'élevage, exploitations de dressage, d'entraînement, haras ainsi qu'établissements de toute nature dirigés par l'exploitant agricole en vue de la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production |
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Structures d'accueil touristique, précisées par décret, situées sur l'exploitation ou dans ses locaux |
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Entreprises de travaux agricoles |
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Travaux forestiers et entreprises de travaux forestiers |
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Établissements de conchyliculture, de pisciculture et activités de pêche maritime à pied professionnelle |
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activité exercée en qualité de non-salariés par les mandataires des sociétés ou caisses locales d'assurances mutuelles agricoles. |
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Article L. 731-23 du code rural et de la pêche maritime (ensemble des personnes non salariées occupées dans les activités visées à cet article) |
Toutes les personnes qui dirigent une exploitation ou une entreprise agricole devant s'acquitter de la cotisation de solidarité |
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
Selon les informations fournies par le Gouvernement à vos rapporteurs, le champ d'application de l'ATI a été défini à la suite des observations du Conseil d'Etat et il est plus large que celui applicable à l'ancien régime social des indépendants (RSI).
B. Des conditions restrictives imposées aux travailleurs indépendants pour bénéficier de la nouvelle allocation
Le nouvel article L. 5424-25 fixe les conditions que doivent remplir les travailleurs indépendants pour bénéficier d'une allocation versée par Pôle emploi.
Tout travailleur indépendant doit d'abord remplir un socle de conditions en termes de ressources, de durée antérieure d'activité et de revenus antérieurs d'activité. Le nouvel article L. 5424-27 précise que ce socle de conditions sera fixé par décret en Conseil d'État.
Le travailleur indépendant devra ensuite remplir une des trois conditions suivantes, assimilables à un fait générateur :
- son entreprise a fait l'objet d'un jugement d'ouverture de liquidation judiciaire, hormis les cas de cessation d'activité 188 ( * ) ;
- son entreprise a été visée par une procédure de redressement judiciaire et l'adoption du plan de redressement est subordonnée par le tribunal au remplacement du dirigeant ;
- son statut de conjoint associé n'existe plus à la suite d'un divorce ou de la rupture d'un pacte civil de solidarité avec un travailleur indépendant.
C. Des mesures d'application de la nouvelle allocation issues du droit commun de l'indemnisation par Pôle emploi
Le bénéficiaire de l'allocation des travailleurs indépendants se voit attribuer les mêmes droits et obligations que la personne recevant l'allocation d'assurance chômage 189 ( * ) :
- la demande en paiement de l'allocation est déposée auprès de Pôle emploi dans un délai de deux ans à compter de sa date d'inscription comme demandeur d'emploi ;
- l' action en paiement est précédée du dépôt de la demande en paiement ;
- cette action se prescrit par deux ans à compter de la date de notification de la décision prise par Pôle emploi ;
- l'action en remboursement de l'allocation indûment versée se prescrit par trois ans ;
- en cas de fraude ou de fausse déclaration , cette action de remboursement se prescrit par dix ans à compter du jour de versement de ces sommes.
Le nouvel article L. 5424-27 prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixera les conditions d'application de l'allocation pour les travailleurs indépendants, en particulier le contenu du socle de conditions évoqué précédemment.
Toutefois, deux exceptions sont prévues.
D'une part, il reviendra à un décret simple de fixer le montant de l'allocation , qui ne pourra qu'être forfaitaire en application de la loi, et sa durée d'attribution .
D'autre part, il incombera aux partenaires sociaux qui négocieront la convention d'assurance chômage de prévoir les mesures de coordination entre la nouvelle allocation et le régime d'assurance chômage.
D. Diverses mesures et coordinations juridiques dont le lien avec l'allocation des travailleurs indépendants n'est pas toujours établi
Le projet de loi prévoit, au II de son article 28, que :
- Pôle emploi doit garantir, pour le compte de l'Unédic, le service de l'allocation des travailleurs indépendants , en plus de celui de l'allocation d'assurance 190 ( * ) ;
- l'allocation d'assurance est calculée soit en fonction de la rémunération antérieurement perçue dans la limite d'un plafond, soit en fonction de la rémunération ayant servi au calcul de la contribution patronale 191 ( * ) , compte tenu des modifications apportées à l'article 30 du projet de loi (voir infra );
- les travailleurs privés d'emploi qui ont épuisé leurs droits à l'allocation de fin de formation (AFF) et qui satisfont à des conditions d'activité antérieure et de ressources n'auront plus droit à l'allocation de solidarité spécifique 192 ( * ) en raison de la disparition de l'AFF ;
- la convention d'assurance chômage pourra autoriser le cumul de l'allocation des travailleurs indépendants avec les revenus tirés d'une activité occasionnelle ou réduite ainsi qu'avec les prestations de sécurité sociale ou d'aide sociale 193 ( * ) .
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission , outre deux amendements de précision juridique du rapporteur , un amendement du même auteur a été adopté pour préciser que l'allocation des travailleurs indépendants sera financée par des impositions de toute nature .
Un autre amendement du rapporteur a assuré diverses coordinations juridiques relatives à la cessation de versement de l'ATI quand le bénéficiaire peut liquider sa pension de retraite à taux plein en cas de départ anticipé. Sont ainsi concernées les personnes ayant débuté précocement leurs carrières ou les assurés handicapés atteints d'une incapacité permanente d'au moins 50 % qui exercent une profession libérale 194 ( * ) ou le métier d'avocat 195 ( * ) . Sont également visées les personnes non salariées des professions agricoles qui ont eu une carrière précoce 196 ( * ) , ou sont handicapées et sont atteints d'une incapacité permanente d'au moins 50 % 197 ( * ) , ou qui justifient d'une incapacité permanente à la suite d'une maladie professionnelle 198 ( * ) .
En séance publique , un premier amendement du Gouvernement a été adopté pour ne plus faire bénéficier de la nouvelle allocation les personnes qui ont perdu leur statut de conjoint associé à la suite d'un divorce ou de la rupture d'un PACS avec un travailleur indépendant. L'exposé de l'amendement souligne que « le divorce ou la rupture du PACS pour un conjoint associé ne conduisent pas nécessairement à une perte de statut d'indépendant et donc une privation d'emploi pour la personne concernée ». Celle-ci peut en effet rester associée, actionnaire, co-gérant ou mandataire social postérieurement au divorce ou à la rupture d'un PACS.
Un second amendement du Gouvernement a été adopté pour poursuivre le travail de coordination juridique initié en commission, afin que les périodes pendant lesquelles le travailleur indépendant bénéficiera de la nouvelle allocation ouvrent droit à la validation de trimestres au titre de la retraite .
En premier lieu, l'amendement modifie les missions du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) 199 ( * ) . Il prévoit que le FSV prendra en charge les cotisations retraite des personnes ayant bénéficié de l'ATI pour le compte du régime des non-salariés agricoles, du régime d'assurance vieillesse des professions libérales et de la Caisse nationale des barreaux français, en raison de la suppression du régime social des indépendants prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.
En deuxième lieu, l'amendement a introduit dans le code de la sécurité sociale le nouvel article L. 173-1-4 , afin de renvoyer à un décret le soin de préciser le régime en charge de valider les périodes assimilées lorsque l'assuré a relevé successivement, alternativement ou simultanément de plusieurs régimes d'assurance vieillesse de base.
En troisième lieu, le nouvel article L. 643-3-1 du même code pose le principe que toutes les périodes pendant lesquelles une personne a bénéficié de l'ATI seront comptées comme des périodes d'assurance dans le régime d'assurance vieillesse de base des professions libérales . Le même principe est décliné pour les avocats à travers la création de l'article L. 723-10-1-2 .
En dernier lieu, l'amendement a complété l'article L. 732-21 du code rural et de la pêche afin qu'un décret précise dans quelles conditions les périodes pendant lesquelles les personnes non salariées des professions agricoles qui bénéficieront de l'ATI seront prises en considération pour l'ouverture du droit à pension.
Enfin, un amendement de Patricia Gallerneau, députée, et plusieurs de ses collègues du groupe Mouvement démocrate, sous-amendé par le rapporteur pour un motif rédactionnel, oblige le Gouvernement à remettre au Parlement, avant le 1 er janvier 2021, un rapport sur la mise en oeuvre de l'ATI .
III - La position de votre commission
Vos rapporteurs constatent qu'aucune organisation représentant les travailleurs indépendants n'avait demandé la création d'une allocation versée par Pôle emploi en cas de perte d'activité . Une telle mesure apparaît peu compatible avec l'état d'esprit d'un grand nombre d'indépendants et la logique d'entreprenariat qui les anime, qui comprend par construction une part de risque personnel. En outre, des contrats d'assurance, certes peu répandus, sont déjà proposés par des organismes privés en cas de perte d'activité des indépendants. Par ailleurs, les conditions très strictes d'attribution de l'allocation, ainsi que son faible montant, sont apparues aux yeux de certains travailleurs indépendants comme une sorte d'aumône voire une forme de mépris à leurs égards et entraîne in fine un fort sentiment de déception.
Vos rapporteurs constatent néanmoins qu'aucune organisation patronale ne demande la suppression de cette allocation, comme l'a confirmé le représentant de l'U2P lors de son audition devant votre commission le 13 juin dernier. Cette mesure, certes modeste, permettra d'envoyer un signal positif à l' égard des personnes qui souhaitent devenir des travailleurs indépendants. Elle devra faire l'objet d'un suivi renforcé, en vue d'une évaluation dans les deux prochaines années.
Soucieuse de garantir la soutenabilité financière de l'assurance chômage, la commission a adopté l' amendement COM-417 de vos rapporteurs qui indique que l'allocation des travailleurs indépendants devra être exclusivement financée par des ressources fiscales. Si l'allocation ne devrait coûter que 140 millions par an les premières années, ses conditions d'attribution ont vocation à s'assouplir. Vos rapporteurs ne souhaitent pas que l'assurance chômage finance, ne serait-ce que partiellement, cette allocation, compte tenu du poids de la dette du régime, qui devrait atteindre un pic de 35 milliards d'euros l'an prochain.
Sur proposition de vos rapporteurs, la commission a par ailleurs adopté l' amendement COM-321 de suppression d'une demande de rapport du Gouvernement sur l'ATI, ainsi que l' amendement rédactionnel COM-303 et celui de coordination COM-381 .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
* 188 Art. L. 640-3 du code de commerce.
* 189 Art. L. 5422-4 et L. 5422-5 du code du travail.
* 190 Art. L. 5312-1 et L. 5427-1.
* 191 Art. L. 5422-3.
* 192 Art. L. 5423-1.
* 193 Art. L. 5425-1.
* 194 Art. L. 643-3 du code de la sécurité sociale.
* 195 Art. L. 723-10-1 du même code.
* 196 Art. L. 732-18-1 du code rural et de la pêche maritime.
* 197 Art. L. 732-18-2 du même code.
* 198 Art. L. 732-18-3 du même code.
* 199 Art. L. 173-1-3 du code de la sécurité sociale.