EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le 15 mars 2018, après une large concertation avec les présidents de groupe et les présidents de commission, le président Gérard Larcher a déposé, sur le Bureau du Sénat, une proposition de résolution (n° 364, 2017-2018) relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d'intérêts des sénateurs. Il s'agit, par cette modification du Règlement du Sénat, de tirer les conséquences des lois organique n° 2017-1338 et ordinaire n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.
Ces lois sont intervenues dans le régime de prise en charge des frais de mandat des parlementaires, en fixant des règles conduisant à la suppression de l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM). Elles ont aussi complété le dispositif déontologique applicable aux parlementaires, avec l'obligation pour les assemblées de fixer des règles de prévention des conflits d'intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés, de mettre en place un registre public des déports pour leurs membres en situation de conflit d'intérêts ou encore de prévoir la sanction de la méconnaissance des règles de cumul entre l'indemnité parlementaire et une autre rémunération publique, ainsi qu'avec l'extension des missions de l'organe chargé de la déontologie parlementaire.
Ces lois nécessitent d'actualiser et de compléter notre Règlement, pour l'essentiel en y intégrant des dispositions déontologiques déjà élaborées par le Bureau du Sénat au fil des dix dernières années et figurant dans l'instruction générale du Bureau, publiée en annexe au Règlement. Elles exigent également d'actualiser le mécanisme de retenue financière en cas d'absences répétées d'un sénateur en commission ou en séance, car ce mécanisme comporte notamment une retenue sur l'IRFM.
Conformément à l'article 4 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires tel qu'il résulte de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 précitée, la proposition de résolution a été soumise pour avis au comité de déontologie parlementaire du Sénat. Cet avis, reproduit en annexe du présent rapport, a inspiré nombre des amendements adoptés par votre commission.
I. UN TEXTE DE CONSOLIDATION ET D'ACTUALISATION DANS LE RÈGLEMENT DU SÉNAT DES OBLIGATIONS DÉONTOLOGIQUES DES SÉNATEURS
La loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a complété l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, qui détermine notamment les règles de cumul de l'indemnité parlementaire avec d'autres rémunérations publiques, afin de préciser que « chaque assemblée veille, dans les conditions déterminées par son règlement, à la mise en oeuvre de ces règles et à la sanction de leur violation, ainsi qu'aux modalités suivant lesquelles son président défère les faits correspondants au ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière ». Ces dispositions ont été validées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2017-753 DC du 8 septembre 2017.
Sur le premier point, la proposition de résolution prévoit, dans le cadre des sanctions disciplinaires prévues en cas de manquement déontologique, de sanctionner la perception d'une rémunération publique en méconnaissance des règles prévues par l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 précitée. Elle ajoute utilement, par cohérence, que serait de même sanctionnée la perception d'une rémunération en méconnaissance de la disposition de l'article L.O. 145 du code électoral selon laquelle un parlementaire « désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur ne peut percevoir à ce titre aucune rémunération, gratification ou indemnité ».
Sur le second point, il apparaît que l'état du droit n'a pas besoin d'être modifié, dès lors que l'article L. 314-1 du code des juridictions financières donne déjà compétence au président du Sénat pour déférer au ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière des infractions commises par toute personne ayant engagé des dépenses publiques de façon irrégulière, situation qui recouvre le fait de verser à un parlementaire une rémunération en violation des règles prévues en la matière. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a d'ailleurs jugé utile de clarifier le sens de cette disposition, en indiquant qu'elle visait à « sanctionner les personnes, justiciables de cette cour, qui ont procédé à la rémunération irrégulière d'un parlementaire », avant de préciser qu'elle n'avait pas valeur organique.
La loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a apporté à l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires plusieurs modifications et ajouts concernant la prise en charge des frais de mandat et la déontologie des parlementaires. Ces nouvelles dispositions figurent dans l'encadré ci-après.
Elles développent ainsi les règles existantes relatives à la prévention et au traitement des conflits d'intérêts des parlementaires, en visant uniquement les conflits « entre un intérêt public et des intérêts privés », excluant par conséquent l'idée de conflits d'intérêts entre intérêts publics. Votre commission approuve une telle définition du conflit d'intérêts pour les parlementaires, conforme à sa position constante sur la notion de conflit d'intérêts, car elle estime qu'aucun conflit d'intérêts ne peut exister au sens déontologique entre deux intérêts publics, en particulier entre un intérêt public national et un intérêt public local 1 ( * ) .
L'organe chargé de la déontologie parlementaire voit son rôle affirmé. Il devait déjà être consulté sur l'élaboration par le bureau de chaque assemblée des règles en matière de conflit d'intérêts - règles qui doivent être déterminées dorénavant par chaque assemblée elle-même, c'est-à-dire dans son règlement. Il se voit doté à présent d'un rôle d'avis individuel auprès des parlementaires - rôle déjà exercé au Sénat par le comité de déontologie parlementaire. Pour l'accomplissement de ses missions, il est prévu que cet organe puisse demander communication de tout document à un parlementaire.
En outre, chaque assemblée doit mettre en place un registre public des déports « recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d'une situation de conflit d'intérêts ». Si le Sénat a déjà introduit, dans l'instruction générale du Bureau, la possibilité pour un sénateur de formuler une déclaration orale d'intérêts en commission devant ses collègues, une telle déclaration n'emporte pas de conséquence en termes de participation aux débats. Ce nouveau dispositif de déport va plus loin, puisqu'il suppose que le parlementaire décide de s'abstenir de participer aux travaux de l'assemblée dont il est membre.
Cette innovation avait été contestée par nos collègues députés devant le Conseil constitutionnel. Celui-ci l'a validée, dans sa décision n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017, considérant qu'elle n'avait « ni pour objet ni pour effet de contraindre un parlementaire à ne pas participer aux travaux du Parlement ». Votre rapporteur estime qu'il appartient bien à chacun de nos collègues d'apprécier, librement et en conscience, s'il y a lieu de se déporter dans le cadre d'un débat particulier. Le Conseil a également précisé la portée de ce dispositif, en visant le fait de « ne pas participer, en commission ou en séance publique, aux délibérations ou aux votes ». Le déport peut donc recouvrir plusieurs modalités : être absent lors d'un débat, être présent sans prendre la parole ou être présent simplement sans voter. Ces deux dernières modalités peuvent utilement se combiner, de façon à informer nos collègues lors du débat, à la déclaration orale d'intérêts.
La proposition de résolution tend ainsi à tirer les conséquences dans le Règlement du Sénat de ces nouvelles dispositions relatives à la prévention et au traitement des conflits d'intérêts et à l'extension des prérogatives de l'organe chargé de la déontologie parlementaire, en l'espèce notre comité de déontologie parlementaire. Pour ce faire, elle intègre dans le Règlement, de façon condensée, des règles, principes et procédures qui figurent déjà dans l'instruction générale du Bureau depuis plusieurs années et qui satisfont largement, en réalité, aux nouvelles exigences législatives de 2017. La proposition de résolution y ajoute des dispositions nouvelles sur le dispositif de déport.
L'instruction générale du Bureau comporte ainsi aujourd'hui, dans un chapitre XX bis , une énumération de principes déontologiques applicables aux sénateurs 2 ( * ) , une définition des conflits d'intérêts et des obligations déclaratives concernant les invitations à des déplacements financés par des organismes extérieurs au Sénat, ainsi que les cadeaux, dons et avantages en nature. Dans un chapitre XX ter , elle traite de la composition et des compétences du comité de déontologie parlementaire, créé en 2009, et des procédures suivies devant lui. Un guide de bonnes pratiques, établi par le Bureau du Sénat après consultation du comité de déontologie parlementaire, est également annexé à l'instruction générale et donc au Règlement du Sénat.
Enfin, alors que les modalités de la prise en charge des frais de mandat des parlementaires relevaient jusqu'à présent de l'autonomie réglementaire des assemblées, le bureau de chacune d'elles ayant mis en place une indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), de nature forfaitaire, ainsi que divers dispositifs de prise en charge de certains frais spécifiques, la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 précitée a prévu que le bureau de chaque assemblée devait définir, après avis de l'organe chargé de la déontologie parlementaire, le régime de prise en charge des frais de mandat et la liste des frais éligibles. Il s'agissait de mettre fin au régime de l'IRFM et de lui substituer un mécanisme de prise en charge des frais effectivement engagés. Ces frais doivent en outre donner lieu à un contrôle par l'organe chargé de la déontologie parlementaire, afin de vérifier qu'ils correspondent bien à des frais de mandat. Ce nouveau dispositif est entré en vigueur au 1 er janvier 2018.
Trois modalités de prise en charge des frais ont été prévues : soit une prise en charge directe, soit un remboursement sur présentation de justificatifs, soit le versement d'une avance dans la limite d'un plafond fixé par le bureau. Au cours des derniers mois, l'Assemblée nationale et le Sénat ont mis en place de nouveaux dispositifs de prise en charge et de contrôle des frais de mandat, qui ont été rendus publics conformément à l'article 4 sexies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 précitée.
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Dispositions de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires issues de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique Article 4 quater Chaque assemblée, après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d'intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés dans lesquels peuvent se trouver des parlementaires. Elle précise les conditions dans lesquelles chaque député ou sénateur veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver, après avoir consulté, le cas échéant, l'organe chargé de la déontologie parlementaire à cette fin. Elle veille à la mise en oeuvre de ces règles dans les conditions déterminées par son règlement. Elle détermine également les modalités de tenue d'un registre public recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d'une situation de conflit d'intérêts telle qu'elle est définie au premier alinéa. Le registre mentionné à l'avant-dernier alinéa est publié par voie électronique, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. Article 4 sexies Le bureau de chaque assemblée, après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire, définit le régime de prise en charge des frais de mandat et arrête la liste des frais éligibles. Les députés et sénateurs sont défrayés sous la forme d'une prise en charge directe, d'un remboursement sur présentation de justificatifs ou du versement d'une avance par l'assemblée dont ils sont membres, dans la limite des plafonds déterminés par le bureau. Le bureau de chaque assemblée détermine également les modalités selon lesquelles l'organe chargé de la déontologie parlementaire contrôle que les dépenses donnant lieu aux prises en charge directe, remboursements et avances mentionnés au deuxième alinéa correspondent à des frais de mandat. Les décisions prises pour définir le régime de prise en charge mentionné au premier alinéa et organiser le contrôle mentionné au troisième alinéa font l'objet d'une publication selon les modalités déterminées par le bureau. Article 4 septies Le bureau de chaque assemblée définit les conditions dans lesquelles l'organe chargé de la déontologie parlementaire peut demander communication, aux membres de l'assemblée concernée, d'un document nécessaire à l'exercice de ses missions. |
Or, depuis la réforme du Règlement du Sénat adoptée en 2015 3 ( * ) , il existe un mécanisme de retenue financière en cas d'absences répétées d'un sénateur lors des votes solennels et des explications de vote qui les précèdent en séance, des séances de questions d'actualité au Gouvernement et des réunions de commission du mercredi matin avec un ordre du jour législatif. Ce mécanisme comporte des retenues sur l'indemnité de fonction et sur l'IRFM : l'absence à plus de la moitié 4 ( * ) de chacune de ces séances ou réunions, de façon alternative, au cours d'un même trimestre entraîne une retenue de la moitié de l'indemnité de fonction au cours du trimestre suivant, tandis que l'absence de façon cumulative à plus de la moitié de chacune de ces séances ou réunions, suivant le même principe trimestriel, entraîne une retenue de la totalité de l'indemnité de fonction et de la moitié de l'IRFM.
La proposition de résolution tire les conséquences de la suppression de l'IRFM en ne conservant que la retenue sur l'indemnité de fonction. En effet, si le caractère forfaitaire de l'IRFM permettait de lui appliquer un mécanisme de retenue financière, il n'est pas possible de pratiquer un tel mécanisme sur le nouveau dispositif de prise en charge des frais de mandat, dès lors que sont seuls pris en charge les frais effectivement engagés, soit directement, soit sous forme de remboursement, soit sous forme d'avance - et ce d'autant que le cadre législatif prévu en la matière par l'article 4 sexies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 ne le permet pas. Même une retenue sur l'avance de frais de mandat n'aurait guère de sens, puisque les frais devraient tout de même in fine être pris en charge, en vertu des exigences de ce même article 4 sexies : ne pas prendre en charge des frais de mandat effectivement engagés y contreviendrait. Au surplus, compte tenu du caractère variable du montant des frais selon les sénateurs, appliquer un mécanisme proportionnel de retenue aurait pu soulever des interrogations au regard du principe d'égalité.
Par ailleurs, l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 précitée ne permet de faire porter un mécanisme automatique de retenue financière en fonction de la présence des parlementaires que sur l'indemnité de fonction 5 ( * ) , à l'exclusion par conséquent de l'indemnité parlementaire proprement dite. En 2015, le Règlement du Sénat avait pu asseoir ce mécanisme sur l'IRFM car cette indemnité avait été instaurée par le Bureau du Sénat, dans le cadre du principe d'autonomie des assemblées parlementaires, de sorte que son régime n'avait pas à être contrôlé par le Conseil constitutionnel, mais était laissé à l'entière appréciation du Sénat 6 ( * ) .
En complément de la suppression des dispositions concernant l'IRFM dans le mécanisme de retenue financière, la proposition de résolution explicite spécifiquement le principe selon lequel des absences répétées peuvent donner lieu, outre la retenue sur l'indemnité de fonction, à une sanction disciplinaire de censure, au titre d'un manquement déontologique à l'obligation d'assiduité. En effet, la réforme du Règlement du Sénat de 2015 avait prévu la possibilité pour le Bureau, de manière générale, de prononcer des sanctions de censure dans divers cas de manquement déontologique, en particulier en cas de manquement grave aux principes déontologiques définis par le Bureau. Parmi ces principes figurent, dans l'instruction générale du Bureau, l'obligation d'assiduité.
La censure est une sanction disciplinaire parlementaire traditionnelle. On distingue la censure simple et la censure avec exclusion temporaire du Sénat. Les deux formes de censure entraînent en outre la privation d'une partie de l'indemnité parlementaire et de la totalité de l'indemnité de fonction. Le Conseil constitutionnel a admis que des sanctions disciplinaires prononcées à l'encontre d'un parlementaire puissent avoir une conséquence sur l'indemnité parlementaire, tant lors de l'examen des règlements des nouvelles assemblées en 1959 que lors de l'examen de la modification du Règlement du Sénat en 2015, puisqu'il n'a fait aucune observation sur ce sujet.
En matière déontologique, la censure peut entraîner, outre la privation de la totalité de l'indemnité de fonction, la privation d'une partie de l'indemnité parlementaire : le tiers pendant un mois en cas de censure simple et les deux tiers pendant au plus six mois en cas de censure avec exclusion temporaire 7 ( * ) .
Votre rapporteur précise que les retenues ainsi opérées sur l'indemnité de fonction ou sur l'indemnité parlementaire ont logiquement pour effet de réduire l'assiette des cotisations sociales et le montant du revenu imposable.
* 1 Voir par exemple en ce sens les travaux du Sénat sur la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.
* 2 Sont détaillés les principes d'intérêt général, d'indépendance, d'intégrité, de laïcité, d'assiduité, de dignité et de probité.
* 3 Résolution du 13 mai 2015 réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace. Le dossier de cette résolution est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr14-380.html
* 4 Ce seuil est porté aux deux tiers pour les sénateurs élus outre-mer.
* 5 L'article 2 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement dispose que « le règlement de chaque assemblée détermine les conditions dans lesquelles le montant de l'indemnité de fonction varie en fonction de la participation du parlementaire aux travaux de l'assemblée à laquelle il appartient ».
* 6 Le commentaire de la décision n° 2015-712 DC du 11 juin 2015 sur la résolution réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace relève ainsi :
« L'IRFM, qui est destinée à permettre aux membres du Parlement de faire face aux dépenses liées à l'exercice de leur mandat, n'est pas une composante de l'indemnité parlementaire. L'ordonnance du 13 décembre 1958 susmentionnée est muette à son sujet et le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision n° 92-306 DC du 21 février 1992, qu'« en vertu du premier alinéa de l'article 25 de la Constitution une loi organique fixe l'indemnité des membres de chaque assemblée du Parlement ; que relèvent de la loi organique aussi bien la fixation du montant de l'indemnité parlementaire que la détermination (...) de ses règles de perception par les intéressés ». L'IRFM a remplacé en 1997 l'indemnité d'aide dactylographique, qui avait été mise en place en 1970. Celle-ci, instituée par le Bureau de chacune des assemblées, est destinée à couvrir forfaitairement, pour les parlementaires, les diverses dépenses liées à l'exercice de leur mandat qui ne sont pas directement prises en charge ou remboursées par l'assemblée. Elle est, selon l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, une indemnité « versée à titre d'allocation spéciale pour frais par les assemblées à tous leurs membres ». Échappant aux prévisions de la loi organique, l'IRFM relève ainsi de la compétence de chaque assemblée. »
* 7 Prononcée en cas de manquement à un principe déontologique, la censure simple emporte, comme en matière disciplinaire ordinaire, la privation, pendant un mois, du tiers de l'indemnité parlementaire et de la totalité de l'indemnité de fonction, tandis que la censure avec exclusion temporaire peut emporter la privation au plus pendant six mois des deux tiers de l'indemnité parlementaire et de la totalité de l'indemnité de fonction, là où elle emporte, en matière disciplinaire ordinaire, la privation, pendant deux mois, du tiers de l'indemnité parlementaire et de la totalité de l'indemnité de fonction.