AVANT-PROPOS
Madame, Monsieur,
Depuis 2006, le législateur a inscrit dans le code de l'environnement un droit à l'eau potable, permettant à l'ensemble de la population d'y accéder pour ses besoins essentiels, dans des conditions économiquement acceptables par tous. Depuis lors, de nombreux élus locaux ont engagé des réflexions et des actions en faveur d'une politique sociale de l'eau.
Afin d'encourager et de sécuriser ces initiatives, la loi du 15 avril 2013 a permis aux collectivités territoriales qui le souhaitent de s'engager dans une expérimentation en vue de mettre en place une tarification sociale de l'eau ou d'accorder différentes aides en faveur des ménages les plus modestes.
Véritablement lancée par les premiers participants à partir de 2015, cette expérimentation nécessite du temps pour identifier les besoins de la population, concevoir les outils pertinents, les déployer et enfin les évaluer, après une période d'application suffisante. Or, la durée de cinq ans initialement fixée apparaît trop brève pour en tirer des enseignements suffisamment fiables avant de décider de l'issue à donner à l'expérimentation. L'ensemble des collectivités engagées dans cette démarche souhaitent ainsi prolonger sa mise en oeuvre.
En revanche, les premiers résultats de cette démarche témoignent déjà d'une formidable capacité d'innovation au niveau local, qui, lorsqu'elle est soutenue, permet aux acteurs de terrain de répondre au mieux aux attentes et aux besoins des habitants. En cela, elle contribue à une réflexion plus large sur les marges de manoeuvre et la confiance qui doivent être accordées aux collectivités pour définir des objectifs adaptés à chaque territoire et mobiliser les moyens les plus adéquats pour les atteindre.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. UNE PROROGATION DE L'EXPÉRIMENTATION DE LA TARIFICATION SOCIALE DE L'EAU EST INDISPENSABLE POUR RENFORCER À TERME LA POLITIQUE SOCIALE DE L'EAU
A. UNE EXPÉRIMENTATION PRÉVUE PAR LA LOI DU 15 AVRIL 2013 AFIN D'ENCOURAGER UNE POLITIQUE SOCIALE INNOVANTE DE L'EAU
Lors de l'adoption de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes, le législateur a souhaité renforcer les outils dont disposent les collectivités territoriales , compétentes en matière de service public d'eau potable, en vue de mettre en oeuvre une politique sociale de l'eau .
En complément d'une tarification spécifique pour les ménages et de l'interdiction des coupures d'eau, l'article 28 de la loi du 15 avril 2013 prévoit ainsi la mise en place d'une expérimentation afin de favoriser l'accès à l'eau et de mettre en oeuvre une tarification sociale de l'eau, pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la loi 1 ( * ) .
L'objectif de cette expérimentation est de permettre aux collectivités et groupements volontaires de tester différents dispositifs sociaux afin de mettre en oeuvre concrètement le droit à l'eau , inscrit à l'article L. 210-1 du code de l'environnement qui prévoit : « Dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis, l'usage de l'eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous » 2 ( * ) .
L'accès à l'eau potable pour tous constitue toujours un problème de grande ampleur dans notre société . Dans un rapport de 2011, le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) estime, à partir de données de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), que la population française pour laquelle la facture d'eau et d'assainissement dépasse le seuil d'acceptabilité, évalué à 3 % du revenu, excède 2 millions de personnes 3 ( * ) .
L'expérimentation prévue par la loi du 15 avril 2013 vise en particulier à développer l'approche préventive , pour éviter les situations d'impayés des dépenses liées à l'eau potable, tout en permettant de renforcer le volet curatif , via le fonds de solidarité pour le logement (FSL) ou les centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS/CIAS).
De nombreuses collectivités réfléchissent depuis plusieurs années à de nouvelles actions en faveur des ménages précaires pour réduire le poids des dépenses liées à l'eau potable dans leur budget et faciliter ainsi l'accès de tous à ce bien vital. L'expérimentation prévue par la loi de 2013 leur offre un cadre juridique pour innover en ce sens .
Elle s'appuie sur l'article 72 de la Constitution , dont le quatrième alinéa dispose : « Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences ». Les modalités de mise en oeuvre de ces expérimentations sont fixées au niveau organique par les articles L.O. 1113-1 à L.O. 1113-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
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MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE DES EXPÉRIMENTATIONS PRÉVUES AU QUATRIÈME ALINÉA DE L'ARTICLE 72 DE LA CONSTITUTION L'article L.O. 1113-1 du CGCT prévoit que la loi autorisant l'expérimentation doit en définir l'objet, sa durée, qui ne peut excéder cinq ans , ainsi que les dispositions auxquelles l'expérimentation permet de déroger pour les collectivités territoriales. Cette même loi doit définir la nature juridique et les caractéristiques des collectivités territoriales autorisées à participer à l'expérimentation, ainsi que le délai dans lequel les collectivités concernées peuvent demander à y participer . En application de l'article L.O. 1113-2, les collectivités entrant dans le champ d'application ainsi défini doivent demander par délibération de leur assemblée à participer à l'expérimentation dans le délai prévu. Cette demande est transmise au représentant de l'État. Le Gouvernement vérifie la recevabilité des demandes reçues et publie par décret la liste des collectivités autorisées à participer à l'expérimentation. En matière de suivi, l'article L.O. 1113-5 prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement avant la fin de l'expérimentation, exposant les effets des mesures prises par les collectivités participant à l'expérimentation, notamment en matière de coût et de qualité du service rendu à l'usage, d'organisation des collectivités et des services de l'État, et d'incidences financières et fiscales. Le rapport comprend les observations des collectivités participantes. Enfin, l'article L.O. 1113-6 fixe les différentes issues possibles de l'expérimentation, en prévoyant, qu'avant son expiration, la loi prévoit selon le cas et au vu de son évaluation : les conditions de prolongation ou de modification de l'expérimentation ; le maintien et la généralisation de mesures prises à titre expérimental ; ou l' abandon de l'expérimentation. Par ailleurs, le dépôt d'une proposition ou d'un projet de loi ayant l'un des effets prévus proroge l'expérimentation jusqu'à son adoption définitive, dans la limite d'un an à compter du terme prévu dans la loi ayant autorisé l'expérimentation. En cas de prolongation, celle-ci ne peut excéder trois ans . |
L'article 28 de la loi du 15 avril 2013 ouvre l'expérimentation aux collectivités territoriales organisatrices des services d'eau et d'assainissement , aux groupements auxquels elles ont transféré ces compétences et aux départements.
En donnant l'opportunité aux élus locaux volontaires de tester différents dispositifs sociaux d'accès à l'eau , cette expérience doit alimenter les réflexions du gouvernement et du législateur, pour généraliser, le cas échéant, les dispositifs les plus pertinents et permettre ainsi à toutes les collectivités qui le souhaitent de mettre en oeuvre une véritable politique sociale de l'eau .
Concrètement, l'expérimentation peut inclure la définition de tarifs tenant compte de la composition ou des revenus du foyer , l'attribution d'une aide au paiement des factures d'eau ou d'une aide à l'accès à l'eau 4 ( * ) . Elle ne peut bénéficier qu'aux personnes physiques, abonnées directement au service d'eau potable, ou résidant dans un immeuble à usage principal d'habitation abonné à ce service.
En pratique, les collectivités et groupements volontaires pour participer à l'expérimentation devaient prendre une délibération en ce sens, et l'adresser au préfet de département avant le 31 décembre 2014 , en informant de cette démarche l'agence de l'eau ou, dans les départements d'outre-mer, l'office de l'eau.
Au total, 50 collectivités et groupements ont été identifiés par décret pour participer à l'expérimentation 5 ( * ) , et 47 se sont effectivement engagés dans cette démarche 6 ( * ) , dont 9 en outre-mer (Guyane, Martinique, Réunion).
Source : rapport d'étape du CNE, avril 2017.
Les participants à l'expérimentation présentent des profils variés en termes de statut, d'importance démographique et de caractéristiques locales. Lors de ses travaux préparatoires, votre rapporteure a ainsi pu consulter des représentants de communes, d'EPCI à fiscalité propre et de syndicats mixtes, compétents sur des territoires aussi bien urbains que ruraux, certains caractérisés par une part importante de logements collectifs, d'autres encore par un nombre élevé de résidences secondaires.
STATUT DES COLLECTIVITÉS ET GROUPEMENTS PARTICIPANTS À L'EXPÉRIMENTATION
Source : rapport d'étape du CNE, avril 2017.
L'engagement de cette expérimentation permet aux participants de déroger à plusieurs règles .
Par dérogation aux I et II de l'article L. 2224-12-4 du CGCT, la tarification peut tenir compte du caractère indispensable de l'eau potable pour les abonnés en situation particulière de vulnérabilité en instaurant un tarif progressif pouvant inclure une première tranche de consommation gratuite .
Si la progressivité des tarifs est déjà autorisée par le droit en vigueur, l'expérimentation permet de la doter d'une dimension sociale , tenant compte des revenus ou du nombre de personnes composant le foyer. Un encadrement de cette progressivité est prévue : le prix au mètre cube de la tranche de consommation supérieure ne peut excéder plus du double du prix moyen du mètre cube pour une consommation de référence fixée par arrêté 7 ( * ) .
L'expérimentation prévoit également une dérogation à l'article L. 2224-2 du CGCT, qui interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics à caractère industriel ou commercial (SPIC), dont le service public d'eau potable relève 8 ( * ) .
Les collectivités participantes peuvent ainsi contribuer au financement de l'expérimentation par leur budget propre , pour prendre en charge tout ou partie du montant de l'aide attribuée pour le paiement des factures d'eau des foyers en situation de précarité ou ayant des difficultés de paiement de leurs factures d'eau, y compris ceux qui vivent en habitat collectif et qui ne sont pas abonnés directement.
Enfin, l'article 28 permet de déroger à l'article L. 2224-12-3-1 du CGCT, qui donne la possibilité aux services publics d'eau et d'assainissement de contribuer au fonds de solidarité pour le logement (FSL) pour financer des aides relatives au paiement des fournitures d'eau ou des charges collectives afférentes, dans la limite de 0,5 % des montants hors taxes des redevances d'eau ou d'assainissement perçues.
La dérogation permet de relever cette contribution à 2 % des montants des redevances perçues. À défaut d'intervention du FSL, le versement peut être effectué au profit du centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS/CIAS). De telles aides relèvent davantage d'une approche dite « curative », afin de répondre aux situations d'impayés.
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE LOGEMENT Créé dans chaque département par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, le fonds de solidarité pour le logement (FSL) permet l'attribution d'aides à certaines personnes en difficulté financière pour faire face aux dépenses afférentes au logement, soit d'accès, soit de maintien, et notamment la prise en charge d'impayés ou des charges locatives. Depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le FSL est intégralement géré par le conseil départemental. Les critères d'attribution et le montant des aides du fonds varient d'un département à l'autre, et sont fixés via un règlement intérieur. En application de l'article 6-3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, le financement du fonds est assuré par le département, et, par convention, par les fournisseurs d'énergie ou d'eau ou de services téléphoniques ou d'accès à internet. Les autres collectivités territoriales, les EPCI et certaines personnes morales (bailleurs, associations, CAF, MSA...) peuvent également participer à son financement. |
En application de l'expérimentation, le service assurant la facturation de l'eau peut procéder au versement d'aides pour l'accès à l'eau par les foyers ayant des difficultés de paiement de leurs factures et dont les ressources sont insuffisantes. Par ailleurs, lorsque l'aide au paiement des factures d'eau concerne la distribution d'eau et l'assainissement, une convention de mise en oeuvre de l'expérimentation est passée entre le service assurant la facturation de l'eau, les gestionnaires de services et les collectivités territoriales dont il perçoit les redevances.
En matière de concertation, l'article 28 prévoit une présentation pour avis du projet d'expérimentation à la commission consultative des services publics locaux (CCSPL), puis son information sur le déroulement de l'expérimentation et ses résultats. Il permet également d'associer à l'expérimentation les gestionnaires de la facturation des services d'eau et d'assainissement, le département, les agences de l'eau et, dans les départements d'outre-mer, les offices de l'eau, les associations de gestionnaires publics ou privés d'immeubles d'habitation, les associations de locataires, les organismes de gestion du logement social et, le cas échéant, les caisses locales d'allocations familiales gestionnaires des aides au logement.
Dès lors que la mise en place du dispositif suppose de définir une population bénéficiaire selon certains critères puis d'identifier les foyers concernés , l'article 28 prévoit que les organismes de sécurité sociale, de gestion de l'aide au logement ou de l'aide sociale fournissent les données nécessaires, après consultation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
Par ailleurs, la loi du 15 avril 2013 donne la possibilité aux agences de l'eau ou aux offices de l'eau d'apporter des aides aux études de définition et de suivi de l'expérimentation, dans la limite de la moitié des dépenses.
Enfin, l'article prévoit que les collectivités ou groupements évaluent l'expérimentation dans le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de l'eau potable (RPQS) prévu à l'article L. 2224-5 du CGCT. Le rapport doit comporter un chiffrage des coûts de gestion du dispositif, pour les comparer au volume d'aides apportées 9 ( * ) .
En complément de ce suivi au plan local, le suivi et l'évaluation de l'expérimentation au niveau national sont confiés au Comité national de l'eau (CNE). L'article 28 prévoyait la remise au Gouvernement, avant la fin de l'année 2015, d'un rapport décrivant les actions engagées dans le cadre de l'expérimentation et, avant la fin de l'année 2017, un rapport d'évaluation et de proposition, un rapport intermédiaire devant être remis avant la fin de l'année 2016. En pratique, seul un rapport d'étape a été publié, en avril 2017 10 ( * ) .
Le champ d'application, le calendrier et les modalités de l'expérimentation ont été précisés par une instruction interministérielle du 4 mars 2014 11 ( * ) .
* 1 Le texte intégral de l'article 28 de la loi du 15 avril 2013 figure en annexe au présent rapport.
* 2 Ces dispositions ont été insérées par l'article 1 er de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (dite « LEMA »).
* 3 « Accès à l'eau et à l'assainissement dans des conditions économiquement acceptables par tous », rapport de mission du CGEDD sur la mise en oeuvre de l'article 1 er de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, juillet 2011.
* 4 La notion d'aides à l'accès à l'eau regroupe des mesures diverses, telles que la gratuité de l'ouverture d'un compteur d'eau, une aide spécifique aux économies d'eau ou encore le déploiement de points d'accès gratuits à l'eau.
* 5 Décret n° 2015-416 du 14 avril 2015 fixant la liste des collectivités territoriales et de leurs groupements retenus pour participer à l'expérimentation en vue de favoriser l'accès à l'eau et de mettre en oeuvre une tarification sociale de l'eau, complété par le décret n° 2015-962 du 31 juillet 2015. Cette liste figure en annexe au présent rapport.
* 6 Trois collectivités et groupements retenus ont finalement renoncé à mettre en oeuvre l'expérimentation : la commune de Denain, la commune de Verdun et la communauté d'agglomération du Grand Verdun.
* 7 Arrêté du 6 août 2007 relatif à la définition des modalités de calcul du plafond de la part de la facture d'eau non proportionnelle au volume d'eau consommé, fixant la consommation de référence à 120 m 3 par logement.
* 8 Ce principe d'autonomie budgétaire ne s'applique toutefois pas aux communes de moins de 3 000 habitants ou aux EPCI dont aucune commune n'a plus de 3 000 habitants.
* 9 Les postes de coûts devant figurer dans ce chiffrage ont été fixés par l'arrêté du 16 avril 2015 fixant les différents postes de coûts de gestion relatifs à la mise en place de l'expérimentation de la tarification sociale de l'eau.
* 10 Une mise à jour de ce rapport devrait être prochainement publiée par le CNE.
* 11 Instruction du Gouvernement du 4 mars 2014 relative à l'expérimentation en vue de favoriser l'accès à l'eau et de mettre en oeuvre une tarification sociale de l'eau suite à l'article 28 de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes.