B. ...DONT LA PRÉSENTATION POURRAIT ÊTRE UTILEMENT AMÉLIORÉE AFIN DE RENFORCER L'INFORMATION DU PARLEMENT
Le caractère formel de la programmation du compte d'affectation spéciale se traduit par deux conséquences :
- d'une part, la présentation du compte à l'équilibre, indépendamment du montant des dépenses et des recettes réellement prévues, est susceptible de fausser la prévision du solde d'exécution de la loi de finances ;
- d'autre part, en cours d'exécution budgétaire, le Gouvernement peut gager des dépenses nouvelles par des annulations sur le compte , sans que celles-ci constituent des économies réelles pour le budget de l'État. Ce risque est d'autant plus marqué que le niveau conventionnellement inscrit en loi de finances depuis 2007 (5 milliards d'euros) est plus élevé que les montants moyens exécutés.
De fait, en 2016, deux décrets d'avance ont été gagés par des annulations d'autorisations d'engagement sur le compte , pour des montants respectifs de 468 millions d'euros et de 894 millions d'euros 3 ( * ) .
Ces annulations ont ensuite été compensées en fin de gestion par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2016, qui a procédé à une ouverture de crédits de 2 milliards d'euros sur le programme 731, gagée par une annulation de crédit à due concurrence sur le programme 732.
Ainsi que le relève la note d'analyse de l'exécution budgétaire de la Cour des comptes, « ce choix [...] pose un problème de principe dans la mesure où les opérations concernées sont de nature différente » 4 ( * ) .
Dans son avis sur le projet de décret d'avance notifié le 23 septembre 2016, votre commission des finances relevait ainsi « que les annulations en autorisations d'engagement sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » ne constituent pas des économies réelles sur le budget de l'État dans la mesure où les crédits inscrits à cette mission sont fixés à un niveau conventionnel, identique d'année en année et indépendant du montant des dépenses réellement prévues ; que les ouvertures qu'elles permettent se traduiront en revanche par une charge supplémentaire certaine sur le budget de l'État en 2016 et en 2017 » 5 ( * ) .
La présentation conventionnelle excède donc la nécessaire préservation de la confidentialité et des intérêts patrimoniaux de l'État actionnaire. Votre rapporteur spécial considère qu'elle ne doit pas conduire à dessaisir le Parlement de son pouvoir de contrôle .
Afin de renforcer la crédibilité de la prévision du compte et l'information du Parlement, il serait préférable de déterminer les recettes en fonction de la moyenne du montant des recettes constatées au cours des trois exercices précédents hors versements du budget général. Comme l'illustre le tableau ci-après, l'écart entre la prévision et l'exécution serait ainsi fortement réduit.
Comparaison de la programmation conventionnelle
actuelle des cessions annuelles et de la programmation proposée
reposant
sur la moyenne des trois exercices
précédents
(en milliards d'euros)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Cessions réalisées |
0,28 |
0 |
1,68 |
1,61 |
2,35 |
2,27 |
|
Programmation actuelle |
5,0 |
5,0 |
5,0 |
5,0 |
5,0 |
5,0 |
|
Prévision/exécution |
1786 % |
- |
298 % |
311 % |
213 % |
220 % |
|
Programmation alternative |
0,77 |
0,49 |
0,33 |
0,65 |
1,10 |
1,88 |
|
Prévision/exécution |
275 % |
- |
20 % |
40 % |
47 % |
83 % |
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
* 3 Décrets d'avance du 2 juin 2016 et du 3 octobre 2016.
* 4 Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016, CAS Participations financières de l'État, page 31.
* 5 Rapport sur le décret d'avance relatif au financement des contrats aidés, de l'hébergement d'urgence et des frais de justice, Rapport d'information d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances n° 859 (2015-2016), 28 septembre 2016.