SECONDE PARTIE - LES PRINCIPAUX ENJEUX DU BUDGET DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
Le projet de budget pour le programme d'administration territoriale pour 2018 prévoit une quasi-stabilité des moyens de l'administration territoriale tout en témoignant de quelques nuances, certaines actions (le pilotage des politiques gouvernementales, en particulier) se trouvant plus contraintes que d'autres (la coordination de la sécurité des personnes et des biens, le contrôle de légalité).
Ainsi, le renforcement des moyens correspondant à certaines des missions financées par le programme est réalisé par des redéploiements internes qui peuvent être jugés paradoxaux compte tenu des priorités affichées par le ministère ces dernières années.
Par ailleurs, il reste à vérifier que le relèvement du niveau d'effort réalisé pour surmonter les faiblesses constatées dans certaines des missions d'administration territoriale atteindra effectivement les objectifs qu'il paraît poursuivre.
Évolution des crédits de paiement des actions du programme 307
(en millions d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)
|
Ouverts en LFI pour 2017 |
Demandés pour 2018 |
Évolution 2018-2017 |
|
|
Action 01 - Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
165,5 |
172,5 |
4,20% |
|
Action 02 - Réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres |
686,8 |
688,3 |
0,20% |
|
Action 03 - Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales |
150 |
153,4 |
2,30% |
|
Action 04 - Pilotage des politiques gouvernementales |
523,1 |
514,2 |
-1,70% |
|
Action 05 - Animation et soutien du réseau |
165,3 |
161,7 |
-2,20% |
|
Total programme 307 |
1690,7 |
1690,1 |
-0,04% |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018
I. UN ÉTAT DE PROXIMITÉ EN PERTES DE MOYENS
Programmant une diminution des effectifs du programme, le projet de budget pour 2018 prolonge une tendance bien installée de réduction des effectifs du réseau territorial d'administration générale de l'État, qui s'est traduite par une perte de substance de pans entiers du réseau et a conduit à une révision à la baisse de ses ambitions.
A. UNE BAISSE GLOBALE DES EFFECTIFS QUI, POUR AVOIR PROFITÉ DE CERTAINS TRANSFERTS DE CHARGES, EST INSTALLÉE PARTICULIÈREMENT DANS LE RÉSEAU DES SOUS-PRÉFECTURES
Le projet de loi de finances pour 2018 est fondé sur un schéma d'emplois comportant la suppression de 415 ETP , décomposé comme suit :
• - 415 ETP au titre de PPNG ;
• - 30 ETP au titre de la mesure
« externalisation des fonctions logistiques, immobilières et
résidentielles » (EFLIR) ;
• + 30 ETP au titre du renfort des
services de l'éloignement.
Il doit être resitué dans une tendance installée de baisse continue des effectifs du réseau préfectoral , qui a conduit à réduire ses missions et son déploiement sur le territoire dans des conditions parfois équivoques et avec des effets peu probants sur la qualité de l'action de l'État .
Au total, au cours de la décennie écoulée (2007-2017), le plafond d'emplois du programme d'administration territoriale aura rétrogradé de 3 357 ETPT soit un repli de 11 % des effectifs.
Une partie de cette diminution d'effectifs est due à des transferts vers d'autres administrations dans le cadre de la délégation des compétences de gestion du FEDER aux régions (- 211 ETPT en 2016) et du transfert des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC) dans le cadre de la mutualisation mise en oeuvre en 2016 (- 679 ETPT).
Il n'en reste pas moins que les effectifs du réseau préfectoral ont subi des ajustements répétés que précise l'encadré ci-après.
Évolution des emplois du programme 2011-2018
Source : commission des finances du Sénat
|
Chronique des réductions d'emploi du réseau préfectoral Les réductions d'effectifs du réseau préfectoral ont découlé successivement des « mandats » des révisions générales des politiques publiques - RGPP1 (de 2009 à 2011) et RGPP2 (définis initialement pour la période de 2012 à 2013 mais appliqués uniquement en 2012) - puis, à compter de 2013, du cadre d'action du plan ministériel de modernisation et de simplification (PMMS) et, enfin, pour la période 2016-2018, de la mise en oeuvre du « plan préfectures nouvelle génération » (PPNG). 1- Les mandats RGPP1 Rappel des cibles RGPP 1 Une économie de 2 107 ETPT devait être réalisée sur 3 ans, de 2009 à 2011, répartie comme suit : - contrôle de légalité : 450 ETPT ; - système d'immatriculation des véhicules (SIV) : 339 ETPT ; - carte nationale d'identité, passeport : 260 ETPT ; - Fonctions support : 1 058 ETPT. B) Réalisation des mandats RGPP 1 Globalement, les objectifs ont été atteints. Le ministère suggère cependant que, dans le détail, les réductions d'emplois ont pu différer de celles qui avaient été programmées. Dans sa présentation du bilan de la RGPP 1, il fait valoir que les « résultats doivent être par ailleurs appréciés en fonction des obstacles rencontrés et notamment : - les difficultés initiales du SIV (calendrier différé, problèmes techniques lors de l'installation de l'application) ; - la fréquentation des usagers aux guichets des préfectures n'a pas enregistré la baisse escomptée ; - le report de la mise en place de la carte nationale d'identité électronique (CNIe) ; - la réduction limitée des actes transmissibles au titre du contrôle de légalité ». En bref, d'autres missions que celles initialement prévues pour receler des gains de productivité ont dû compenser une plus grande rigidité des emplois mobilisés par ces missions . 2- Les mandats RGPP 2 Rappel de la cible En 2012, les mesures RGPP 2 relatives au programme 307 « Administration territoriale » prévoyaient la suppression de 475 ETPT qui se répartissaient comme suit : - rationalisation de la délivrance des titres : 200 ETPT ; - contrôle de légalité et de la réglementation : 225 ETPT ; - rationalisation des fonctions support et de la représentation de l'État : 50 ETPT. Réalisation La réduction d'effectifs liée au schéma d'emplois (- 380 ETP) a été inférieure à la baisse du plafond d'emplois (- 475 ETPT). Le programme 307 a réalisé un schéma d'emplois de - 383 ETP en 2012. En effet, un renfort de + 110 ETP a bénéficié au programme 307 par « atténuation » du schéma d'emplois ainsi ramené à - 365 ETP, afin de renforcer les équipes dans le cadre du déploiement du logiciel dit « Application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France » (AGDREF). En gestion, l'objectif a été durci de 15 ETP et porté à - 380 ETP pour contribuer à la réalisation du schéma d'emplois du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». L'effort final a été très majoritairement porté sur les missions suivantes : - rationalisation de la délivrance des titres : 142 ETP ; - contrôle de légalité et de la réglementation : 108 ETP ; - rationalisation des fonctions support et de la représentation de l'État : 133 ETP. 3- Les réductions d'effectifs en 2013 En loi de finances initiale pour 2013, le schéma d'emplois pour 2013 tablait sur la suppression de 450 ETP et se trouvait compatible avec une baisse du plafond de 53 ETPT, compte tenu des évolutions observées l'année précédente. Cet effort de réduction correspondait à un taux de non-remplacement de 46 % des départs en retraite prévisionnels, contre 42 % en 2012. Les réductions d'effectifs liées à l'application du schéma d'emplois ont porté prioritairement sur les fonctions support (ex : la gestion budgétaire, les emplois de résidence et le nettoyage), les effectifs affectés au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire, qui avaient fortement diminué entre 2009 et 2012, étant à peu près préservés. 4- Les réductions d'effectifs en 2014 En loi de finances initiale pour 2014, la baisse du plafond d'emplois s'est à nouveau accusée avec - 398 ETPT. Le schéma d'emplois pour 2014 a été fixé à - 550 ETP correspondant à une amplification du taux de non-remplacement porté à 56 % des départs en retraite prévisionnels, contre 46 % en 2013. Ces réductions d'effectifs étaient, pour partie, explicitées par le plan ministériel de modernisation et de simplification, qui les justifiait notamment par des opérations de mutualisation et d'externalisation déjà engagées (exemple : fonctions supports et gestion budgétaire). Les suppressions d'emplois ont majoritairement porté sur les missions suivantes : - les emplois de résidence ; - les fonctions de nettoyage ; - la gestion budgétaire (régionalisation des plateformes Chorus) ; - la sécurité ; - les naturalisations ; - l'asile ; - le contentieux ; - les élections. 5- Les réductions d'effectifs en 2015 Pour 2015, le schéma d'emplois a été fixé à - 180 ETP pour une baisse du plafond de 262 ETPT. Les gains d'effectifs à réaliser ont été justifiés comme suit : - régionalisation de la fonction financière et mise en place des services facturiers : - 40 ETP ; - création des plateformes régionales pour l'instruction des passeports : - 60 ETP ; - création des plateformes régionales d'instruction des demandes d'acquisition de la nationalité française par décret et par mariage : - 80 ETP. 6- La mise en oeuvre du plan préfectures nouvelle génération (2016-2018) Dans le cadre du PPNG, 1 300 ETP sont appelés à être supprimés au cours de la période de 2016 à 2018. En 2016, le schéma d'emplois s'est élevé à + 31 ETP, décomposé comme suit : - 200 ETP au titre de PPNG ; + 30 ETP au titre du plan d'accueil des migrants ; + 185 ETP au titre des renforts du pacte de sécurité ; + 16 ETP au titre de l'augmentation de la demande d'asile. En 2017, le schéma d'emplois s'élève à - 485 ETP, décomposé comme suit : - 685 ETP au titre de PPNG ; + 185 ETP au titre du 2 nd volet du pacte de sécurité ; + 15 ETP au titre du renfort « asile ». |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial