ANALYSE PAR PROGRAMME
I. LE PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE »
1. Un programme largement dédié à l'hébergement et aux prestations sociales en faveur des demandeurs d'asile
Le programme 303 « Immigration et asile » est composé de quatre actions :
- l'action 1 « Circulation des étrangers et politique des visas » , qui porte les crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas, placée au sein de la direction générale des étrangers en France ; cette action ne porte, en 2016, plus qu'un reliquat de crédits de 560 000 euros, en raison du transfert des crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas de Nantes vers le programme 216 ;
- l'action 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » , qui rassemble les crédits destinés à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra) et l'ensemble du financement des conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile (centres d'accueil des demandeurs d'asile, hébergement d'urgence, allocation aux demandeurs d'asile) ;
- l'action 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » , qui porte principalement les crédits destinés au fonctionnement des centres et lieux de rétention administrative (CRA), ainsi que les frais d'éloignement des étrangers en situation irrégulière ;
- l'action 4 « Soutien » , qui porte les dépenses de fonctionnement - en particulier informatiques - de la direction générale des étrangers en France, à l'exclusion des dépenses de personnel et des loyers budgétaires.
Les dépenses liées à l'asile représentent près de 90 % des crédits demandés pour le programme 303.
Évolution des autorisations d'engagement et des
crédits de paiement
du programme 303 « Immigration et
asile »
(en millions d'euros)
Autorisations d'engagement
|
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Variation |
|
|
Immigration et asile |
985,02 |
1069,79 |
8,61 % |
|
Action 1 - Circulation des étrangers et politique des visas |
0,52 |
0,52 |
0,00 % |
|
Action 2 - Garantie de l'exercice du droit d'asile |
868,67 |
953,01 |
9,71 % |
|
Action 3 - Lutte contre l'immigration irrégulière |
89,02 |
82,63 |
- 7,18 % |
|
Action 4 - Soutien |
26,81 |
33,63 |
25,44 % |
Crédits de paiement
|
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Variation |
|
|
Immigration et asile |
858,16 |
1100,56 |
28,25 % |
|
Action 1 - Circulation des étrangers et politique des visas |
0,52 |
0,52 |
0,00 % |
|
Action 2 - Garantie de l'exercice du droit d'asile |
740,91 |
985,45 |
33,01 % |
|
Action 3 - Lutte contre l'immigration irrégulière |
89,16 |
82,83 |
- 7,10 % |
|
Action 4 - Soutien |
27,57 |
31,76 |
15,20 % |
Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018
2. Une importante augmentation des crédits demandés en faveur de l'ADA, qui pourrait rester inférieure aux besoins
Créée par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile 8 ( * ) l'allocation pour demandeur d'asile (ADA), est versée aux demandeurs d'asile pendant toute la durée de la procédure d'instruction de leur demande, y compris en cas de recours devant la Cour nationale du droit d'asile (Cnda). Cette allocation est familialisée et versée à l'ensemble des demandeurs d'asile dès lors qu'ils ont accepté l'offre de prise en charge qui leur a été présentée lors de leur admission au séjour. Les demandeurs d'asile relevant des dispositions du règlement Dublin peuvent également percevoir l'ADA jusqu'à leur transfert effectif vers l'État membre responsable de l'examen de leur demande. La gestion de l'ADA est assurée par l'Ofii.
En progression de 45 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 (220 millions d'euros), la dotation prévue pour l'ADA en projet de loi de finances pour 2018 s'élève à 318,1 millions d'euros.
Cette dotation reste inférieure à la prévision de dépenses pour 2017 qui s'élève, selon les données disponibles au 31 août, à 355 millions d'euros. Cette baisse s'explique, selon le Gouvernement, par plusieurs éléments de nature à contribuer à renforcer la maîtrise de la trajectoire des dépenses de l'ADA :
- la réduction des délais de traitement des demandes, qui doit se traduire par une diminution des durées de perception de l'allocation. L'augmentation du taux d'hébergement des demandeurs d'asile entraînera une diminution du nombre de bénéficiaires de l'allocation majorée ;
- la réduction des coûts de gestion (qui représentent 3,7 millions d'euros en 2017), engagée par l'Ofii ;
- le recouvrement des versements indus 9 ( * ) ;
- la lutte contre la fraude.
Au total, le Gouvernement évalue les économies à 109,7 millions d'euros. Une telle prévision pourrait toutefois se révéler trop optimiste, l'écart à l'évolution tendancielle étant élevé (427,8 millions d'euros). Par ailleurs, cette augmentation est basée sur une progression de la demande d'asile de 10 %, identique à celle retenue en 2017, et qui s'est révélée irréaliste 10 ( * ) . De même, le nombre de demandeurs d'asile sous procédure Dublin, pouvant bénéficier de l'ADA, devrait augmenter en 2018 (cf. supra ). Le flux des demandeurs placés sous procédure Dublin est évalué en augmentation de 44 % en 2017 et de 10% en 2018, et contribuera à l'augmentation du nombre de bénéficiaire de l'ADA.
L'ADA est en outre marquée par l'accumulation, notamment en 2014 et 2015, d'une dette importante de l'État auprès de Pôle emploi qui avait permis de masquer les sous-dotations massives dont elle souffrait. Le règlement de cette dette, d'un montant de 166,02 millions d'euros au 31 décembre 2016, n'est toujours pas prévu. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, un apurement de cette dette pourrait être prévu dans le projet de loi de finances rectificative pour 2017.
Évolution de la dépense
d'allocation
aux demandeurs d'asile
(1) Exécution prévisionnelle, d'après le ministère de l'intérieur
Source : commission des finances
3. La stabilisation des crédits et des effectifs de l'Ofpra, insuffisants pour permettre la réduction du délai d'examen à deux mois
L'Ofpra est l'office chargé, en première instance, d'accorder ou non la protection de la France aux demandeurs d'asile qui la sollicitent . Établissement public administratif de l'État placé sous la tutelle du ministre de l'intérieur depuis 2010, il bénéficie de l'indépendance fonctionnelle. Son financement est assuré presque intégralement par une subvention pour charges de service public versée par le ministère.
Le projet de loi de finances pour 2018 marque un léger ralentissement de l'effort consacré au renforcement des moyens de l'Ofpra, qui avait été particulièrement fort en 2017, en cohérence avec l'objectif de réduction des délais de traitement des demandes affiché dans le cadre de la réforme de l'asile à trois mois (sans compter un éventuel appel auprès de la Cnda). Comme le montre le graphique ci-dessous, l 'Ofpra connaît, pour 2018, une augmentation de sa subvention pour charges de service public (+ 4,98 millions d'euros) et de son plafond d'emploi (+ 15 ETPT ) plus faible que celle des années précédentes.
L'évolution des moyens accordés à l'Ofpra
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Malgré cette évolution qui a reflété celle de la demande d'asile, l'Ofpra reste confronté à d'importants délais de traitement, supérieurs aux objectifs fixés par la réforme . Un nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) pour les années 2016-2018 a été signé le 12 janvier 2017 et fixe comme objectif de ramener à 9 mois le délai de traitement global de la demande d'asile (3 mois pour l'Ofpra et 6 mois pour la CNDA). Le nombre de décisions rendues dans l'année par ETP instructeur, fixé à un niveau compris entre 404 et 412, prend en compte, en année pleine à partir de 2016, l'impact sur la durée des entretiens des garanties nouvelles (accueil d'un tiers et enregistrement sonore notamment) introduites par la loi du 29 juillet 2015.
Toutefois, alors qu'un objectif de réduction des délais de traitement des demandes d'asile à 90 jours avait été fixé dès 2017, la prévision actualisée fixe désormais ce délai à 140 jours, rendant irréaliste l'atteinte de l'objectif de réduction délai à 60 jours dès 2018.
Il est vrai que les effets de l'augmentation du plafond d'ETPT de l'Ofpra prévue en lois de finances pour 2017 et la vague de recrutements qu'elle a permis ne produit ses effets qu'avec un important retard, de l'ordre de six à neuf mois, en raison des délais de recrutement puis de formation des officiers de protection. Une fois qu'elle aura produit ses pleins effets, elle pourrait entrainer un raccourcissement des délais dès fin 2017. Toutefois, la persistance d'un stock important de demandes non traitées, dont plus d'un tiers a déjà dépassé le délai de trois mois 11 ( * ) , semble compromettre réellement l'objectif d'atteinte d'un délai de trois mois dès 2018.
Stock et délai moyen de traitement des demandes
d'asile
traitées par l'Ofpra
(en nombre de demandes)
Source : commission des finances, d'après les réponses aux questionnaires et les réponses aux questionnaires
La réduction des délais d'instruction des demandes constitue en outre un important levier de réduction du coût de la mission, puisque le coût budgétaire mensuel de la demande d'asile est estimé à plus de 82 millions d'euros, rendant d'autant plus nécessaire la poursuite des efforts en ce sens.
4. Une poursuite de la montée en puissance des Cada, appelés à devenir le principal mode d'hébergement des demandeurs au détriment de l'hébergement d'urgence
La loi portant réforme de l'asile 12 ( * ) a réaffirmé le rôle des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (Cada) comme solution principale d'hébergement de ces derniers . Ainsi, l'article L. 348-1 du code de l'action sociale et des familles dispose que « les personnes dont la demande d'asile a été enregistrée (...) peuvent bénéficier d'un hébergement en centre d'accueil pour demandeurs d'asile ». L'article L. 348-2 du même code précise que ces centres « ont pour mission d'assurer l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement social et administratif des personnes dont la demande d'asile a été enregistrée, pendant la durée d'instruction de cette demande ». Ce dispositif spécifique d'hébergement pérenne compte près de 350 centres. Le financement des Cada par l'État est assuré par une dotation globale de financement, résultant d'une analyse contradictoire entre les services déconcentrés chargés de la tarification et les gestionnaires de centres.
En raison de l'augmentation des besoins résultant de la forte croissance de la demande d'asile ces dernières années, l'État a engagé au cours de la période récente des efforts sans précédent de développement de la capacité d'hébergement des demandeurs d'asile. Ainsi, près de 16 904 places ont été créées depuis la fin de l'année 2013, pour porter la capacité d'hébergement à 40 385 places à la fin 2017, permettant d'atteindre les objectifs du schéma national d'accueil des demandeurs d'asile fixés par l'arrêté du 21 décembre 2015.
Les créations de places en Cada depuis 2012
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Date de lancement de l'AAP |
Prévision du nombre de places à créer |
Nombre de places validées |
Nombre de places effectivement ouvertes |
Commentaires |
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09/11/2012 + addendum 21/01/2013 |
1 000 + 1 000 = 2 000 |
2 102 |
2 057 |
Deux projets n'ont pas pu aboutir. |
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05/04/2013 |
1 000 |
1 038 |
1 038 |
Ouverture reportée en avril 2014 et ce pour raison budgétaire. Le report de la date d'ouverture du 1 er décembre 2013 au 1 er avril 2014 n'a pas été sans incidence. Ainsi, les projets instruits en vue d'une création au 1 er avril 2014, ont été construits par les candidats autour d'une ouverture au 1 er décembre 2013. Ce décalage s'est ressenti dans les perspectives de captation des lieux d'hébergement envisagées, impliquant des scénarii à court et long termes, dans l'attente d'une installation définitive des places nouvellement ouvertes. |
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01/12/2014 |
1 000 |
948 |
948 |
Ouverture reportée en janvier 2015 et ce pour des raisons budgétaires. |
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20/04/2015 |
Pouvant aller jusqu'à 5 000 |
4 114 |
4 114 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
En 2018, la dotation de 296,2 millions d'euros en AE et en CP (+ 5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017) permettra le financement des places du parc des Cada, qui devrait être étendu à près de 42 000 places, après l'ouverture de 1 500 places supplémentaires en cours d'année, dans le cadre d'un appel à projets lancé à l'automne 2017.
Le parc de places de Cada est complété par des places en dispositifs d'hébergement d'urgence, dont le nombre est amené à diminuer.
Évolution du nombre de places en Cada et en
hébergement d'urgence
des demandeurs d'asile (HUDA)
(1) 2016 : exécution prévisionnelle, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial
Source : commission des finances
Une part de ce dispositif, offrant des prestations et des conditions d'accueil similaires à celles observées en Cada, est considérée comme de l'hébergement pérenne, permettant une prise en charge des demandeurs tout au long de leur procédure.
Les structures n'offrant pas un tel niveau de prestations, tels que les dispositifs hôteliers, sont, elles, destinées à accueillir, à titre transitoire, des demandeurs d'asile préalablement à leur admission éventuelle dans un hébergement pérenne.
Le dispositif d'hébergement d'urgence permet, en outre, de prendre en charge des demandeurs d'asile ne pouvant bénéficier d'un hébergement en Cada - singulièrement les demandeurs d'asile sous procédure Dublin, qui bénéficient du droit de se maintenir sur le territoire français jusqu'à leur transfert effectif.
Au total, les crédits demandés pour l'hébergement d'urgence (268,3 millions d'euros en AE, + 9 % par rapport à la loi de finances pour 2017) pourraient encore une fois se révéler insuffisants , le taux de demandeurs d'asile hébergés ne s'élevant qu'à 46 % en 2016, et cette dépense faisant l'objet d'une importante sous-budgétisation depuis 2015. En 2016, les dépenses pour l'hébergement d'urgence se sont ainsi élevées à 139,5 millions d'euros (en CP), alors que 111,5 millions d'euros avaient été ouverts. La prévision de dépenses pour 2017 (au 31 août) s'élève à 270 millions d'euros en CP, alors que seuls 118 millions d'euros ont été ouverts en loi de finances initiale.
La réflexion amorcée par le Gouvernement visant à la « création de nouveaux types de dispositifs d'hébergement pour répondre à des besoins spécifiques » 13 ( * ) , doit être encouragée, surtout si elle permet la mise en place de dispositifs dédiés aux demandeurs sous procédure Dublin, faisant aujourd'hui défaut et empêchant leur traitement dans des délais restreints (centres d'assignation à résidence près des aéroports pour les demandeurs sous procédure Dublin, centres de transit ou centres d'accueil et d'évaluation des situations pour une prise en charge de premier niveau de ces personnes migrantes, en amont de leur orientation vers les lieux d'hébergement, notamment en cas d'afflux massifs dans certains territoires). De tels dispositifs pourraient permettre une réduction des coûts d'hébergement et une gestion plus adaptée des demandeurs d'asile.
5. Un financement de la lutte contre l'immigration irrégulière incompatible avec les ambitions du Gouvernement
L'action 3 du programme 303 relative à la lutte contre l'immigration irrégulière finance trois principaux postes :
- les dépenses de fonctionnement des centres et locaux de rétention administrative et zones d'attente ;
- les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière ;
- diverses subventions aux associations chargées du suivi sanitaire, social et juridique des étrangers retenus .
Les crédits prévus pour le fonctionnement hôtelier des centres de rétention administrative (CRA) sont en légère baisse et s'établissent à 18 millions d'euros, contre 19 millions d'euros en 2017 alors que le contexte migratoire devrait conduire à une augmentation des placements en rétention .
Le parc des CRA est constitué de 27 centres dont 23 en métropole et 4 outre-mer, représentant une capacité immobilière de 1 554 places en métropole et 227 outre-mer.
Sur ces 1 781 places, certaines sont neutralisées pour des raisons de maintenance ou de redéploiement d'effectifs policiers sur les missions de contrôle aux frontières intérieures, traduisant ainsi une capacité « opérationnelle » moindre (1 484 places effectivement disponibles en 2016). Le taux moyen d'occupation des centres de rétention administrative (CRA) de métropole a progressé de 9 points depuis 2012, passant de 51 % en 2012 à 60 % en 2016 pour les 23 CRA de métropole. Le premier semestre 2017 est marqué par une progression significative du taux d'occupation, qui s'élève à 66 % 14 ( * ) , démontrant la mobilisation accrue du dispositif de rétention, qui devrait encore augmenter en 2018.
Les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière diminuent très légèrement, alors même que la réforme de l'asile (augmentation du nombre d'éloignements) et l'augmentation des éloignements vers des pays tiers (entrainant une hausse de leur coût). Ils s'établissent ainsi à 30,1 millions d'euros contre 33,3 millions d'euros en 2017, même si les documents budgétaires évoquent un éventuel recours au « Fonds asile, migration et intégration » (FAMI) en cas d'insuffisance des moyens budgétaires prévus.
Il convient également de relever la création d'un nouvel indicateur au sein du programme 303 : le nombre de retours aidés exécutés, qui ne s'élève qu'à 48 % et révèle l'inefficacité de ce type de mesures, ce qui est particulièrement alarmant, alors même que le nombre de retours forcés exécutés est lui aussi en constante diminution.
Évolution du nombre et du coût des reconduites à la frontière
(1) Pour 2012, le nombre de reconduites à frontière comprend également les retours volontaires, qui ne sont plus comptabilisés à compter de 2013
Source : commission des finances, d'après les projets annuels de performances
En tout état de cause, cette diminution des crédits est en contradiction avec la politique affichée à plusieurs reprises par le Gouvernement de « faciliter l'accès aux places de rétention partout sur le territoire », dans l'objectif, notamment, de lutter contre l'insécurité 15 ( * ) et renforcer la lutte contre l'immigration irrégulière.
* 8 Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.
* 9 L'arrêté ministériel du 2 mai 2017 pris en application des dispositions de l'article L. 744-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile offre à l'Ofii un cadre juridique pour procéder au recouvrement des sommes par le biais de retenues sur les échéances à venir. Ce texte fixe à 30 % le plafond des retenues mensuelles, à l'exception des situations de fraude ou lorsque le demandeur s'est vu notifier la décision définitive concernant sa demande d'asile.
* 10 Au 5 juillet 2017, le nombre de demandes d'asile est en augmentation de 17 %.
* 11 35 954 demandes en stock au 30 juin 2017, dont 20 968 pour lesquels le délai de 90 jours déjà dépassé
* 12 Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.
* 13 Projet annuel de performance 2018 de la mission « Immigration, asile et intégration ».
* 14 Ce taux doit être analysé en prenant en compte les contraintes réglementaires d'aménagement des centres de rétention administrative qui obligent à ménager des zones réservées aux femmes et aux familles. Si l'on mesure le seul taux d'occupation des zones réservées aux hommes, celui-ci est de plus de 80%, correspondant, de fait, compte tenu des vacances frictionnelles, à un fonctionnement à pleine capacité.
* 15 Communiqué de presse du 10 octobre 2017 du ministre d'État, ministre de l'intérieur - Rapport de l'IGA sur le traitement administratif de l'auteur de l'attentat de Marseille.