N° 77
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 novembre 2017 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2018 ,
Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE, Mme Catherine DEROCHE, MM. Bernard BONNE, Gérard DÉRIOT, René-Paul SAVARY et Mme Élisabeth DOINEAU,
Rapporteurs,
Sénateurs
Tome I :
Exposé général
|
(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon , président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing , vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno , secrétaires ; M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Mizzon, Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Laurence Rossignol, Patricia Schillinger, M. Jean Sol, Mme Claudine Thomas, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe, M. Dominique Watrin . |
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
269 , 313 , 316 et T.A. 29 |
|
|
Sénat : |
63 et 68 (2017-2018) |
|
Les observations de la commission des affaires sociales
Équilibres financiers
généraux
Pour l'année 2017 , le retour à l'équilibre annoncé n'a pas eu lieu : la branche maladie est déficitaire de 4,1 milliards au lieu des 2,6 milliards annoncés et malgré les déclarations rassurantes de l'ancien gouvernement, il est manifeste que les retraites ne sont pas à l'équilibre « pour des décennies » et que des mesures paramétriques devront sans tarder être prises pour remédier à une dégradation rapide des soldes. En 2018, les efforts se concentrent sur le solde de l'assurance maladie dont le déficit tendanciel prévu par la commission des comptes s'élevait à 7,9 milliards, alors que le PLFSS l'établit à 800 millions . La branche bénéficie notamment de recettes nouvelles (droits tabac, hausse du taux de cotisations et affectation de taxe de solidarité additionnelle) et devra réaliser des économies par rapport à l'augmentation tendancielle de ses dépenses. La branche AT-MP reste en excédent , ce qui permet une baisse de son taux de cotisation. La branche famille consolide son excédent , notamment par la maîtrise de ses dépenses. La branche vieillesse ne doit son léger excédent qu'au décalage de la revalorisation des pensions. Quant au FSV , il reste le « mal aimé » du PLFSS , avec un alourdissement de ses charges et une diminution de ses produits en 2018 et un déficit de - 3,5 milliards. La principale mesure portée par ce texte en recettes, l'augmentation de 1,7 point de la CSG , modifie fortement la structure des recettes de la branche maladie ainsi que les modalités de compensation à la sécurité sociale des exonérations de cotisations. Elle se traduit par une restitution à l'État de 4,3 milliards d'euros de recettes de TVA . L'amélioration des résultats prévisionnels ne doit pas faire oublier les déficits passés, qui représenteront une dette de 21,3 milliards pour l'Acoss à la fin de l'année 2018, dans le périmètre du régime général et du FSV, alors qu'aucune stratégie de résorption de la dette sociale ne se dessine dans ce projet de loi. |
|
Assurance maladie
La branche assurance maladie porte une part prépondérante des déficits sociaux . Son solde n'a pas retrouvé son niveau d'avant-crise : hors produit exceptionnel de CSG, le déficit est de 5,5 milliards d'euros en 2016 et devrait être ramené à 4,1 milliards en 2017 au prix, pour partie, de la mobilisation de recettes non pérennes, demeurant supérieur à la cible visée l'an passé par le précédent Gouvernement. La commission partage l'objectif de retour à l'équilibre dans lequel s'inscrit le projet de loi de financement. L'hypothèse ambitieuse d'un déficit réduit à 800 millions d'euros pour 2018 repose toutefois pour partie sur des transferts de recettes . L'Ondam , en progression de 2,3 % , impose un niveau inédit de près de 4,2 milliards d'économies , par rapport à un tendanciel de dépenses dynamique porté par les soins de ville et notamment l'impact des récents accords conventionnels. Si plusieurs mesures ne constituent pas de réelles économies, comme par exemple le relèvement du forfait journalier hospitalier, l'effort demeure conséquent. Dans ce contexte, la commission salue l'accent porté à la prévention, l'innovation et la pertinence des soins , tout en appelant de ses voeux un cadre d'actions plus structurel indispensable pour tenir, sur le long terme, un objectif de dépenses exigeant.
Secteur médico-social
L'Ondam médico-social atteindra 20,5 milliards d'euros en 2018, soit une augmentation de 2 % . L'ensemble des crédits réservés au financement des soins des établissements et services médico-sociaux, regroupés dans l'objectif global de dépenses (OGD), progresseront quant à eux de 2,6 %, avec une annonce de 515 millions d'euros de mesures supplémentaires essentiellement consacrés à la création de places nouvelles et à l'accompagnement de la réforme tarifaire des Ehpad. La commission signale deux points de vigilance particuliers. Elle alerte sur la viabilité du modèle financier de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie , dont l'architecture budgétaire doit être en grande partie repensée. Elle insiste également sur l'attention particulière qui doit être maintenue sur la réforme du forfait global dépendance des Ehpad , dont les impacts financiers sur les acteurs publics du secteur ne sont pas encore tout à fait dégagés.
Accidents du travail et maladies
professionnelles
La commission a souligné le caractère encourageant des résultats obtenus en matière de sinistralité . Elle s'est félicitée des perspectives financières de la branche malgré les dépenses nouvelles mises à sa charge dès 2017 dans le cadre de la réforme du compte « pénibilité » dont la gestion lui est désormais transférée. La commission a par ailleurs constaté la poursuite en 2017 de la baisse des dépenses d'indemnisation du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva) et relevé que si cette évolution se confirmait, elle pourrait indiquer le passage d'un cap, vingt après le début de l'interdiction de l'usage de l'amiante. Inquiète de l'importance grandissante des transferts supportés par la branche , la commission a réitéré ses réserves sur la contribution à la branche maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP. Elle a en revanche apporté son soutien aux dispositifs proposés en matière de couverture et de gestion du risque professionnel, en particulier l'article 31 qui fixe le point de départ du versement des prestations à la date de la première constatation médicale.
Assurance vieillesse
La branche vieillesse (régimes de base et Fonds de solidarité vieillesse) connaîtra en 2017 un déficit comparable à celui de 2016 (2,1 milliards), mais ses perspectives pluriannuelles sont sensiblement dégradées par rapport à celles inscrites dans la LFSS pour 2017 : son déficit atteindrait 3,3 milliards en 2018 (au lieu des 2,2 milliards prévus l'an passé) et pourrait atteindre à 4,7 milliards en 2021 alors que la précédente LFSS prévoyait un retour à l'équilibre en 2020 . Cette dégradation, qui reprend la trajectoire fixée en 2016, s'explique par le tour de passe-passe comptable opéré par le précédent Gouvernement en inscrivant des transferts financiers au profit de la branche vieillesse alors qu'ils étaient en fait destinés aux autres branches de la sécurité sociale. Les régimes de base connaissent depuis 2016 une situation d'excédent devant perdurer jusqu'en 2018 (100 millions contre 1,5 milliard en 2017) mais vont replonger dans le déficit à partir de 2019 . A l'inverse, le très haut niveau de déficit du FSV enregistré ces dernières années (3,6 milliards en 2016 et 2017) devrait amorcer une baisse limitée à partir de 2018 (- 3,4 milliards). Les perspectives pluriannuelles concernant le FSV n'ont guère de sens tant les produits du Fonds sont instables comme l'illustre une nouvelle fois ce PLFSS qui le prive d'une recette dynamique (le prélèvement de solidarité sur les revenus du capital). La commission regrette également que la revalorisation exceptionnelle du minimum vieillesse prévue à l'article 28 et portée à la charge du FSV, ne soit pas financée par l'affectation d'une recette compensatoire et aggrave d'autant le déficit du fonds (115 millions en 2018, 340 millions en 2019 et 525 millions en 2020).
Famille
La branche famille connaît un solde positif en 2017, pour la première fois depuis dix ans , et son excédent atteindrait 1,3 milliard d'euros en 2018, soit 200 millions de plus que le solde tendanciel qui aurait été atteint sans mesure nouvelle. Les mesures du PLFSS ont un impact financier limité en 2018 mais représenteraient une économie de près de 500 millions au terme de leur montée en charge qui s'étendrait sur 3 ans. Par ailleurs, des économies substantielles sont attendues de la prochaine convention d'objectifs et de gestion qui doit être conclue entre l'État et la Cnaf et ne sont guère documentées. Alors que d'importantes économies ont été réalisées ces dernières années sur la politique familiale, conduisant à en remettre en cause l'universalité dans un contexte de baisse du nombre de naissances, et que la branche famille dégage à nouveau des excédents, la commission a estimé qu'il était inopportun de diminuer les montants et plafonds de la prime à la naissance et de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant . Elle a en conséquence supprimé l'article 26 du projet de loi. |