B. UNE CLARIFICATION DE LA FISCALITÉ SANS CESSE REPOUSSÉE PENDANT PLUS DE SOIXANTE ANS
1. Une succession d'accords ponctuels, à défaut d'une solution générale
Si la convention franco-suisse du 4 juillet 1949 a permis à l'aéroport de Bâle-Mulhouse de se développer, elle n'a pas, en revanche, défini clairement les règles fiscales qui lui étaient applicables .
En effet, si l'article 6 de la convention prévoit que la législation et la réglementation française sont applicables dans l'ensemble de l'aéroport sous réserves de dérogations expresses apportées par la convention ou ses annexes, l'article 14 de l'annexe II à la convention prévoit que les conditions d'application des impôts et taxes fiscales françaises à la charge de l'aéroport, des compagnies de navigation aérienne et des entreprises chargées de l'exécution de travaux immobiliers pour l'aéroport feraient l'objet d'un accord ultérieur entre les deux gouvernements .
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Convention franco-suisse du 4 juillet 1949
Annexe II Article 14 Impôts et taxes fiscales 1. Les conditions d'application des impôts et taxes fiscales françaises à la charge de l'Aéroport, des compagnies de navigation aérienne et des entreprises chargées de l'exécution de travaux immobiliers pour l'aéroport, feront l'objet d'un accord entre les deux gouvernements. 2. Le personnel suisse domicilié en territoire français n'est assujetti à aucun impôt ni redevance dont les autres habitants des mêmes localités sont exempts ; en outre, les agents suisses et les membres de leur famille ne sont soumis à aucune taxe de police française. |
La France et la Suisse, toutefois, n'ont jamais conclu d'accord d'ensemble sur le fondement de cet article , considérant implicitement que lever l'ambigüité ne pourrait se faire qu'au détriment du développement de l'aéroport.
En résumé, l'établissement public « aéroport de Bâle-Mulhouse » et les entreprises établies dans le secteur douanier suisse de l'aéroport ne s'estimaient pas redevables des impôts en France , tant que l'accord entre les gouvernements de la Suisse et de la France prévu à l'article 14 de l'annexe II de la convention de 1949 n'était pas conclu. La situation, présentée en détail dans la deuxième partie du présent rapport, différait ceci dit quelque peu en fonction des impôts et des entreprises. Le cas des entreprises situées dans le secteur douanier français de l'aéroport n'a semble-t-il jamais soulevé de problème particulier , celles-ci étant soumises aux impôts français dans les conditions de droit commun.
Dans ce contexte, un certain nombre de questions ponctuelles ont été abordées au cours des décennies, mais sans jamais proposer de solution globale aux questions relatives à la fiscalité applicable au secteur douanier suisse de l'aéroport . Celui-ci a donc connu un développement très dynamique, et représente aujourd'hui 75 % des entreprises implantées sur le site, et 90 % des droits de trafics.
Ces solutions ponctuelles sont les suivantes :
- un échange de notes des 25 et 28 novembre 1950 puis un protocole de négociations du 11 octobre 1957 ont plafonné la part de la Suisse dans les frais généraux constitués par les impôts et taxes, à chaque fois pour une durée de cinq ans ;
- le protocole de 1957 a également prévu une exonération pour l'aéroport du versement forfaitaire de 5 % sur les salaires pour les salaires versés au personnel domicilié en Suisse, et précisé que l'aéroport ne pourrait être soumis à des impôts autres ou plus élevés que ceux auxquels sont ou seront assujettis à l'avenir les aéroports français. Enfin, il a renvoyé à une négociation ultérieure le règlement de la situation fiscale des entreprises exerçant une activité dans le secteur suisse de l'aéroport ;
- un échange de notes des 21 mai et 20 juin 1962 a prévu que les entreprises de navigation aérienne qui viendraient s'installer sur l'aéroport de Bâle-Mulhouse ou étendre leurs installations existantes seraient exonérées pendant cinq ans de la contribution sur les patentes 10 ( * ) et des taxes annexes . Cet échange de notes a également rappelé que les entreprises actives dans le secteur douanier suisse de l'aéroport sont théoriquement imposables à l'impôt sur les sociétés français .
L'absence d'accord sur la fiscalité applicable au secteur douanier suisse a conduit à ce que le droit du travail et le droit fiscal suisses y soient parfois appliqués de facto .
2. Le pas décisif : la décision du Conseil d'État du 31 juillet 2009
Un contentieux devant les juridictions administratives françaises est né par la suite à propos des impositions dues en France par les sociétés suisses actives sur l'aéroport. En l'espèce, la société Crossair , devenue Swiss International Air Lines AG , appuyée par les autorités cantonales et fédérales suisses, a ainsi cherché à faire valoir que la fiscalité française n'était pas applicable aux entreprises suisses exerçant leur activité dans le secteur douanier suisse de l'aéroport tant que l'accord prévu par l'article 14 de l'annexe II de la convention de 1949 n'a pas été adopté.
Le Conseil d'État, par une décision du 31 juillet 2009 , lui a donné tort, estimant que la fiscalité de droit commun française s'appliquait bien dans le secteur douanier suisse de l'aéroport de Bâle-Mulhouse , sauf dérogations à inclure dans un éventuel accord, donnant en cela raison au Gouvernement français.
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Décision du Conseil d'État n° 297933
du 31 juillet 2009
Considérant, en premier lieu , qu'aux termes de l'article 6 de la convention franco-suisse du 4 juillet 1949 relative à la construction et à l'exploitation de l'aéroport de Bâle-Mulhouse : la législation et la réglementation françaises sont seules applicables dans l'enceinte de l'aéroport, sauf les dérogations expresses apportées à ce principe par la présente convention et ses annexes ; qu'aux termes de l'article 14 de l'annexe II à cette même convention dans sa rédaction issue de l'échange de notes des 20 juillet et 21 novembre 1960 entre la France et la Suisse : 1. Les conditions d'application des impôts et taxes fiscales français à la charge de l'aéroport, des compagnies de navigation aérienne et des entreprises chargées de l'exécution de travaux immobiliers pour l'aéroport, feront l'objet d'un accord entre les deux gouvernements ; que ces dernières stipulations ne font pas obstacle , en l'absence de stipulations expresses en décidant autrement prévues par un accord entre la France et la Suisse en vigueur au cours des années d'imposition en cause, à l'imposition à l'impôt sur les sociétés des bénéfices qu'une compagnie de navigation aérienne tire des activités de maintenance d'avions et de formation de pilotes pour le compte de tiers qu'elle exerce , en plus de son activité de transport aérien international, au moyen d'installations situées dans le secteur suisse de l'aéroport dont l'emprise se trouve dans son ensemble en territoire français ; que n'y font pas davantage obstacle les stipulations de la convention qui prévoient que, dans ce secteur, les autorités suisses exercent des missions de contrôle, notamment en matière douanière ; |
Cette décision, conduisant la société Crossair à acquitter l'impôt sur les sociétés au titre des années 1992, 1993, 1994, 1997 et 1998, a démontré que le statu quo n'était plus tenable et que les ambiguïtés relatives au statut fiscal de l'aéroport de Bâle-Mulhouse risquaient à terme de nuire au développement de l'aéroport , alors même que celui-ci bénéficiait - et bénéficie toujours - d'excellentes perspectives économiques.
3. La reprise des négociations en 2015
Les deux gouvernements ont donc entamé la négociation d'une convention fiscale dont les grands principes ont été progressivement déterminés lors des déclarations conjointes franco-suisses des 22 janvier 2015, 14 avril 2015 et 23 janvier 2016.
La déclaration du 23 janvier 2016 , qui figure en annexe du présent rapport, se donne pour objectif de « poser les premiers principes d'une solution en vue de la définition d'un régime juridique pérenne, adapté à la situation particulière de cet aéroport et des activités qu'il abrite ».
La négociation a abouti à la signature 11 ( * ) à Paris le 23 mars 2017 du présent accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la fiscalité applicable dans l'enceinte de l'aéroport de Bâle-Mulhouse .
Les acteurs économiques concernés ont accueilli avec soulagement la signature de cet accord , dont l'absence était devenue très problématique aux yeux des investisseurs. En témoigne cet extrait du mot d'introduction du rapport annuel 2019 de l'aéroport de Bâle-Mulhouse : « en 2016, pour la septième année consécutive, l'EuroAirport a connu une nouvelle croissance record du trafic des passagers. L'activité du fret est restée stable dans son ensemble. Grâce à des investissements réguliers dans la modernisation et le développement de son infrastructure, l'Aéroport a poursuivi systématiquement ses objectifs d'amélioration continue de la sécurité et de la qualité du service. Son positionnement de site abritant des entreprises spécialisées dans l'entretien et l'aménagement d'avions a apporté une contribution majeure à la création de valeur. La signature de l'accord binational sur le dossier fiscal a apporté la clarté indispensable pour les entreprises suisses en secteur suisse ».
Au-delà de la décision du Conseil d'État de 2009, l'accélération des négociations doit être comprise dans le contexte plus large d'une pression internationale sur la Suisse en matière fiscale, marquée notamment par la levée du secret bancaire avec, d'abord, la loi FATCA ( Foreign Account Tax Compliance Act ) adoptée par les États-Unis en 2010, puis avec l'accord multilatéral signé à Berlin le 29 octobre 2014 sous l'égide de l'OCDE, prévoyant le passage à l'échange automatique d'informations d'ici 2017 (pour la France) ou 2018 (pour la Suisse). Au niveau bilatéral, la signature de l'accord du 25 juin 2014 entre la France et la Suisse relatif à l'échange d'informations à la demande (cf. infra ) a également joué un rôle.
* 10 Remplacée par la suite par la taxe professionnelle.
* 11 Par M. Harlem Désir, secrétaire d'État chargé des affaires européennes et M. Didier Burkhalter, conseiller fédéral suisse en charge des affaires étrangères.