CHAPITRE IV - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 26 - Rapport annexé au projet de loi de finances relatif au grand plan d'investissement
. Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir une nouvelle annexe générale au projet de loi de finances de l'année consacrée au « grand plan d'investissement » présenté le 25 septembre 2017 par le Gouvernement.
I. LE DROIT EXISTANT : LA MISE EN PLACE D'UN GRAND PLAN D'INVESTISSEMENT
A. UNE ENVELOPPE DE 57,1 MILLIARDS D'EUROS POUR LA DURÉE DU QUINQUENNAT DONT 12 MILLIARDS D'EUROS DE REDÉPLOIEMENTS DE CRÉDITS ET 10 MILLIARDS D'EUROS POUR FINANCER LE PIA 3
Le Gouvernement a engagé la mise en place d'un grand plan d'investissement (GPI) dont les contours et les modalités d'organisation sont issus des travaux de Jean Pisani-Ferry, ayant abouti à un rapport remis au Premier ministre le 25 septembre 2017.
Cet effort d'investissement correspondrait ainsi à 57,1 milliards d'euros répartis sur la durée du quinquennat et en retenant quatre axes :
- accélérer la transition écologique , pour 20,1 milliards d'euros ;
- édifier une société de compétences , pour 14,6 milliards d'euros ;
- ancrer la compétitivité sur l'innovation , pour 13,1 milliards d'euros ;
- construire l'État de l'âge numérique , pour 9,3 milliards d'euros .
Ces investissements doivent s'entendre, selon les termes mêmes de Jean Pisani-Ferry, dans leur conception économique, c'est-à-dire comme « une dépense limitée dans le temps qui vise des résultats durables », et non comme des investissements publics au sens de la comptabilité budgétaire, générale ou nationale, pour de nouveaux équipements ou infrastructures.
Présentation synthétique des
investissements
par axes d'intervention
(en milliards d'euros)
* Le troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) prévoit à ce titre trois types d'initiative : adaptation et qualification de la main d'oeuvre (100 millions d'euros), investir dans les expérimentations portées par l'Éducation nationale (300 millions d'euros) et rénover le premier cycle universitaire (400 millions d'euros).
Source : commission des finances d'après les données du rapport au Premier ministre sur le grand plan d'investissement 2018-2022, septembre 2017
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Les effets attendus du grand plan d'investissement - 300 000 emplois et une baisse d'un point de taux de chômage structurel ; - une division par deux du nombre de passoires thermiques occupées par des ménages modestes propriétaires ou locataires du parc social ; - une augmentation de 70 % de la production d'énergie renouvelable ; - la conversion de 5 000 petites et moyennes entreprises (PME) à la lutte contre le gaspillage ; - l'achèvement de la couverture du territoire en très haut débit ; - 100 % de services publics dématérialisés ; - le doublement du nombre de maisons de santé. Source : rapport au Premier ministre de Jean Pisani-Ferri relatif au grand plan d'investissement 2018-2022 |
Selon le rapport précité de Jean Pisani Ferry au Premier ministre, l'enveloppe de 57,1 milliards d'euros devrait être utilisée sur la période du quinquennat selon la répartition indicative suivante :
Répartition indicative des actions du grand plan
d'investissement
2018-2022
(en milliards d'euros)
Source : rapport précité de Jean Pisani-Ferry au Premier ministre sur le grand plan d'investissement 2018-2022, septembre 2017
Dans le projet de loi de finances pour 2018, seuls 3,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 3,4 milliards d'euros en crédits de paiement sont toutefois inscrits à ce titre, dont plus de 1 milliard d'euros de crédits de paiement au titre du PIA 3. Ces montants sont nettement inférieurs à ceux annoncés dans le rapport de Jean Pisani-Ferry (environ 7 milliards d'euros). Cela s'explique en partie par le fait que d'autres instruments financiers sont supposés également être mis en place, sans impact sur le budget de l'État ( cf. infra ). En outre, certaines dépenses relevaient de l'assurance maladie. Enfin, le ministère de l'action et des comptes publics a indiqué que les projets annuels de performance n'identifiaient pas nécessairement tous les crédits qui seront in fine « labellisés GPI » au sein du budget de l'État, certains ne pouvant l'être qu'à partir du début de l'année 2018, « après une instruction précise des initiatives concernées ». Cela peut notamment concerner la formation professionnelle pour les agents de l'État ou la numérisation au sein de l'administration. Reste à savoir si ces montants supplémentaires correspondent effectivement à 3,5 milliards d'euros, soit ce qui manque environ pour atteindre les 7 milliards d'euros annoncés dans le rapport « Pisani-Ferry ».
En outre, le grand plan d'investissement n'équivaut pas à une enveloppe de 57 milliards d'euros de mesures nouvelles et d'« argent frais » . En effet, il correspond, en termes de financement :
- pour 12,1 milliards d'euros, à des redéploiements de crédits , avec la « réorientation de programmes, d'actions ou de dotations existants, qui seront maintenus mais dont les caractéristiques seront modifiées pour servir les finalités du grand plan d'investissement » ;
- pour 10 milliards d'euros, au troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3), pour lequel la loi de finances initiale pour 2017 a ouvert les autorisations d'engagement sans aucun crédit de paiement 241 ( * ) ;
- pour 35 milliards d'euros, à des mesures nouvelles , avec 24 milliards d'euros de crédits budgétaires et 11 milliards d'euros financés par d'autres instruments financiers comme des prêts, des dotations en capital, etc.
Origine des moyens de financement du plan d'investissement
(en milliards d'euros)
Source : Commission des finances d'après les données du rapport précité de Jean Pisani-Ferry au Premier ministre sur le grand plan d'investissement 2018-2022, septembre 2017
Au total, le grand plan d'investissement comptera 15 milliards d'euros financés par des instruments sans impact sur le budget de l'État (11 milliards d'euros de mesures nouvelles auxquels s'ajoutent 4 milliards d'euros de fonds propres pour le PIA 3).
B. UNE GOUVERNANCE REPOSANT SUR LES MINISTÈRES ET IMPLIQUANT DE NOUVELLES RÈGLES DE GESTION
Le grand plan d'investissement a été conçu de telle sorte que ses actions soient portées par les ministères concernés . Il se démarque ainsi du fonctionnement retenu pour les programmes d'investissement d'avenir (PIA) pilotés par le Commissariat général à l'investissement (CGI). Le rapport précité de Jean Pisani-Ferry indique qu'il s'agit ainsi de responsabiliser les ministères, « après une décennie marquée par un certain dualisme entre impulsion réformatrice et routine gestionnaire » .
Au niveau de chaque ministère, des comités de pilotage , présidés par les ministres concernés, devraient prendre en charge la mise en oeuvre de chaque thème du grand plan d'investissement. Par ailleurs, un secrétariat aux investissements serait chargé de coordonner l'activité de ces comités de pilotage thématiques et prendrait appui sur le Commissariat général à l'investissement.
S'agissant des crédits consacrés au grand plan d'investissement , ils figurent au sein des programmes et missions du budget général . Les projets annuels de performances doivent les identifier « afin que le Parlement dispose d'une vision claire des moyens concourant à ce plan ».
Ainsi, des règles de gestion spécifiques sont prévues dans le rapport de Jean Pisani-Ferry, à savoir :
- faire figurer les crédits consacrés au grand plan d'investissement au sein d' actions distinctes ;
- les moyens alloués au sein de ces actions ne seraient pas fongibles avec les autres crédits des ministères ;
- les dotations du grand plan d'investissement seraient exonérées de régulation budgétaire , c'est-à-dire de tout gel ou annulation au cours de l'exercice. En revanche, la loi de programmation des finances publiques prévoit bien qu'elles soient intégrées dans les plafonds du triennal et dans les normes de dépenses (à l'exception des crédits du PIA 3 pour ce dernier point).
Ces règles doivent permettre d' identifier et de sanctuariser les crédits consacrés au grand plan d'investissement.
Le rapport précité de Jean Pisani-Ferry précise également que la sanctuarisation du volume des dotations ne devrait pas empêcher la réallocation des crédits , mais que celle-ci ne serait possible qu'entre les différentes actions du grand plan d'investissements. Ces réallocations seraient réalisées en fonction des résultats obtenus et porteraient chaque année sur un volume au moins égal à 3 % du total des crédits du GPI de l'année précédente . Le rapport indique qu' « un volume annuel de réallocation de l'ordre de 5 % constitue une cible raisonnable ».
Une première circulaire de la direction du budget du 11 septembre 2017 a précisé les conditions d'élaboration des projets annuels de performance (PAP) pour intégrer le grand plan d'investissement. Elle prévoit en particulier que ces documents doivent comprendre une « présentation de la trajectoire 2018-2022 des crédits identifiés au titre du GPI, complétée par un passage littéral qui précisera : en quoi la dépense relève du GPI [...], de quel axe sectoriel du GPI la dépense relève [...], le caractère temporaire des dépenses [et] toute autre précision sur la dépense qui paraîtra utile à son suivi ».
En outre, la circulaire indique que les crédits du grand plan d'investissement :
- soit feront l'objet d'actions spécifiques au sein du PAP, avec des indicateurs de performances également distincts, lorsque les actions du grand plan d'investissement sont nouvelles (par exemple, le plan d'investissement dans les compétences au sein de la mission « Travail et emploi ») ;
- soit, pour les autres actions du grand plan d'investissement, seront inscrits au sein d'actions déjà existantes lorsqu'elles ont des finalités identiques.
La circulaire précise qu'à défaut d'actions ou de sous-actions spécifiques dans les PAP, de nouvelles activités dans le référentiel d'activités devront être prévues pour « retracer précisément l'exécution » des crédits du grand plan d'investissement et assurer ainsi un « suivi ad hoc ».
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : ASSURER LE SUIVI DU GRAND PLAN D'INVESTISSEMENT PAR UNE PRÉSENTATION CONSOLIDÉE DES CRÉDITS RÉPARTIS AU SEIN DES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL
Par le présent article, le Gouvernement propose la création d'une annexe générale au projet de loi de finances de l'année relative au « Grand plan d'investissement » .
Ce document devrait ainsi inclure « le détail des mesures financées au titre de ce plan pour l'ensemble des administrations publiques . » Il s'agit ainsi de retracer chaque année, dans un document unique, les crédits relevant du grand plan d'investissement dans chaque programme de chaque mission du budget général.
Ce rapport entrerait ainsi dans la catégorie des annexes générales « prévues par les lois et règlements destinées à l'information et au contrôle du Parlement » et jointes au projet de loi de finances de l'année, en vertu du 7° de l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
L'annexe au projet de loi de finances prévue par le présent article devrait ainsi permettre d'avoir une « vision consolidée » des crédits alloués au grand plan d'investissement tandis que ses actions sont portées par les missions relevant de chacun des ministères concernés, « conformément au principe de responsabilisation énoncé par le Premier ministre et afin de donner aux ministres une pleine visibilité sur l'ensemble de leurs moyens » (exposé des motifs de l'article).
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
La commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de son rapporteur général tandis que le Gouvernement s'en était remis à la sagesse de la commission, un amendement de Valérie Rabault et plusieurs de ses collègues, tendant à prévoir que le rapport devrait préciser, pour chaque « mesure financée », « la part qui correspond à des crédits décaissés l'année en cours et la part qui correspond à des engagements futurs ».
Un amendement d'Éric Coquerel et plusieurs de ses collègues tendant à préciser le contenu de l'annexe portant sur l'exécution du grand plan d'investissement a également été adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable de Joël Giraud, rapporteur général.
Il prévoit ainsi que le rapport présentera la répartition des crédits consacré au plan, en distinguant « redéploiement de crédits existants, mise à disposition d'instruments financiers, reprise de crédits de plans d'investissements précédents et réels crédits nouveaux ».
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Indépendamment de l'opportunité de mettre en place un grand plan d'investissement et des choix opérés dans ce cadre par le Gouvernement, la création d'un document retraçant annuellement le suivi de ce plan s'avère indispensable dès lors qu'a été fait le choix de faire figurer les crédits qui lui sont consacrés au sein des missions et programmes du budget général, parfois même sans les distinguer au sein d'actions spécifiques.
Par exemple, les crédits consacrés au plan d'investissement dans les compétences font l'objet de deux actions nouvelles au sein des programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi ». En revanche, l'enveloppe de 110 millions d'euros prévue pour soutenir la rénovation thermique des logements des propriétaires modestes, dans le cadre du programme « Habiter mieux », figure au sein de l'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires ».
Cette dispersion des crédits au sein d'un nombre important de missions, de programmes et d'actions justifie donc pleinement la présentation consolidée du suivi du grand plan d'investissement dans une annexe au projet de loi de finances .
En conséquence, tout en souscrivant à l'objectif du présent article, votre commission a souhaité préciser ce qui peut être attendu dans le contenu de ce rapport .
Elle a adopté un amendement COM-43 de réécriture complète de l'article qui, reprenant à la fois ce qui était prévu dans sa version initiale et l'esprit des ajouts apportés à l'Assemblée nationale, prévoit que le rapport devrait comprendre :
- la récapitulation des crédits consacrés au grand plan d'investissement, par mission, programme et action, au cours des trois précédents exercices, de la prévision d'exécution pour l'exercice en cours et de la prévision pour les trois années à venir, en distinguant les crédits redéployés des crédits nouveaux ainsi que les moyens de financement, suivant qu'il s'agit de crédits budgétaires ou d'instruments financiers ;
- un bilan détaillé des mesures financées au titre de ce plan pour l'ensemble des administrations publiques ;
- une présentation exhaustive et par année des modifications apportées à la répartition initiale des crédits ;
- une présentation, pour les trois exercices précédents, les exercices en cours et à venir, des conséquences sur les finances publiques des investissements financés par les crédits relevant du plan, en particulier leurs conséquences sur le montant des dépenses publiques, des recettes publiques, du déficit public et de la dette publique, en précisant les administrations publiques concernées ;
- les résultats attendus et obtenus, mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ;
- une présentation des dispositifs de sélection des projets et programmes financés dans le cadre de ce plan ainsi que des méthodes d'évaluation retenues pour mesurer les résultats obtenus.
L'article tel que modifié par la commission des finances précise également que le rapport serait déposé sur le bureau des assemblées parlementaires et distribué au moins cinq jours francs avant l'examen par l'Assemblée nationale, en première lecture, des crédits de la première des missions concernées.
Plus généralement, au-delà de cet article qui permet au Parlement de disposer des moyens de suivre la mise en oeuvre globale du grand plan d'investissement, votre rapporteur général suivra avec attention les conditions dans lesquelles les crédits de ces actions seront pilotés en exécution . L'annexe au projet de loi de finances pour 2018 concernant le « Grand plan d'investissement », qui devrait être prochainement publiée d'après la direction du budget et complétée par une circulaire, devrait justement en préciser les modalités.
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 27 - Bilan annuel de la
mise en oeuvre
de la loi de programmation des finances publiques
. Commentaire : le présent article prévoit que le Gouvernement transmet chaque année un bilan de la mise en oeuvre de la loi de programmation des finances publiques en vue du débat d'orientation des finances publiques (DOFP).
Sur le modèle des précédentes lois de programmation des finances publiques, le présent article prévoit que le « Gouvernement transmet chaque année au Parlement un bilan de la mise en oeuvre de la présente loi et des articles en vigueur des précédentes lois de programmation des finances publiques » ( alinéa 1 ). Il précise également que doit être présenté « une justification des éventuels écarts constatés entre les engagements pris dans le dernier programme de stabilité transmis à la Commission européenne » et les prévisions de la loi de programmation, disposition qui figurait aussi à l'article 33 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2015 à 2019.
Conformément aux pratiques antérieures, l'article proposé dispose que ce bilan doit être rendu public en même temps que le rapport prévu à l'article 48 de la loi du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) 242 ( * ) , soit le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, présenté au Parlement préalablement au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) ( alinéa 2 ).
*
Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
La reconduction de ce dispositif est tout à fait souhaitable dès lors qu'il participe pleinement à l'information du Parlement s'agissant de l'application des différentes dispositions de la loi de programmation des finances publiques.
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.
ARTICLE 27 bis - Présentation des agrégats des normes de dépenses de l'État
. Commentaire : le présent article prévoit une information annuelle du Parlement sur les composantes des deux normes de dépenses de l'État.
I. LE DROIT EXISTANT
Si des normes d'évolution des dépenses de l'État ont été introduites dès la fin des années 1990, c'est la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014 qui a mis en place la double norme de dépenses aujourd'hui appliquée :
- d'une part, les dépenses du budget général de l'État et les prélèvements sur recettes, hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'État, doivent être stabilisés en valeur à périmètre constant : c'est la norme « zéro valeur »;
- d'autre part, la progression annuelle des crédits du budget général de l'État et des prélèvements sur recettes, y compris charge de la dette et dépenses de pension, doit être, à périmètre constant, au plus égale à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation : c'est la norme « zéro volume ».
L'évolution des dépenses sous norme prévue par la loi de programmation des finances publiques est actualisée chaque année , d'abord dans le projet de loi de finances initiale puis éventuellement en cours d'exercice (avec par exemple des annulations visant à abaisser l'objectif de dépenses sous norme).
Dans la mesure où la norme doit permettre la comparaison pluriannuelle, un « périmètre constant » doit être reconstruit d'une année à l'autre . En effet, le champ du budget de l'État est amené à évoluer : certaines dépenses externalisées sont réintégrées, d'autres au contraire sont confiées à des organismes extérieurs (les collectivités territoriales, par exemple). Ces changements sont neutralisés afin que ne soient pris en compte que les mouvements ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique. Ces mesures, appelées « mesures de transfert » ou « mesures de périmètre » selon les entités concernées, sont récapitulées dans le projet de loi de finances initiale de l'année.
Pour les identifier, le Gouvernement s'appuie sur une « charte de budgétisation » détaillant les principes de comptabilisation et de traitement. Cependant, cette charte donne lieu à des contournements d'une ampleur significative , chiffrés à 1,9 milliard d'euros sur les missions du budget général pour 2016 par la Cour des comptes.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article a été adopté en commission à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Joël Giraud, rapporteur général.
Il prévoit que le Gouvernement transmet chaque année au Parlement une présentation « précise et détaillée des deux agrégats de dépenses de l'État » qui « décompose, à périmètre constant, les différents éléments de ces deux agrégats, pour l'exercice antérieur, l'exercice en cours et l'exercice à venir ».
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Les normes de dépenses prévues par le projet de loi de programmation 2018-2022 L'article 8 du présent projet de loi remplace les normes de dépenses existantes par deux objectifs d'évolution des dépenses de l'État pour la période 2018-2022. Les dépenses « pilotables » , qui excluent la charge de la dette, les prélèvements sur recettes, les dépenses du CAS « Pensions » et la mission « Investissements d'avenir », incluent désormais, outre les crédits du budget général, les dépenses de certains comptes d'affectation spéciale et du compte de concours financier « Avances à l'audiovisuel public ». Elles doivent diminuer de 3,3 % en volume sur la période. Les « dépenses totales » incluent les prélèvements sur recettes, les dépenses d'investissements d'avenir, la charge de la dette, la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée à certaines collectivités territoriales et certaines autres dépenses des comptes spéciaux. Ces dépenses seraient stabilisées en volume sur la période de programmation. |
Cette présentation serait rendue publique en même temps que le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique n° 2001?692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, soit le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances de l'année .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le constat dressé par notre collègue député Joël Giraud est indéniable : les normes de dépenses présentent « une certaine complexité » qui peut nuire à l'appropriation de ces outils par le Parlement.
C'est pourquoi votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a modifié l'article 8 du présent projet de loi afin que la liste des retraitements de flux internes au budget de l'État ainsi que l'inventaire des programmes des comptes spéciaux (comptes d'affectation spéciale et comptes de concours financiers) intégrés à la norme de dépenses pilotable d'une part et à l'objectif de dépenses totales de l'État d'autre part soient précisés chaque année en prévision et en exécution, respectivement au sein du projet de loi de finances de l'année et dans le cadre du projet de loi de règlement des comptes et d'approbation du budget.
Au demeurant, le présent article paraît, en l'état, pouvoir être interprété dans un sens qui ne permettrait pas d'améliorer l'information du Parlement , dans la mesure où l'évolution à périmètre constant des normes de dépenses sur trois exercices, avec le détail par sous-catégorie de dépenses, est déjà présentée dans l'exposé général du projet de loi de finances de l'année.
Afin de garantir un niveau d'information supérieur à la pratique actuelle, votre commission a également adopté, à l'initiative de son rapporteur, l'amendement COM-44 détaillant les sous-catégories dont l'évolution devra être précisée, au nombre de onze : les crédits du budget général hors charge de la dette, pensions, investissements d'avenir et remboursements et dégrèvements, les impositions de toute nature plafonnées en application de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012, les dépenses des comptes d'affectation spéciale prises en compte dans la norme de dépenses pilotables, les dépenses du compte de concours financier « Avances à l'audiovisuel public », le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, les dépenses des comptes d'affectation spéciale prises en compte dans le seul objectif de dépenses totales de l'État, les dépenses d'investissements d'avenir, la charge de la dette et la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée à certaines collectivités territoriales et enfin les retraitements de flux internes au budget de l'État.
Votre commission a également adopté l'amendement COM-45 du rapporteur visant à ce que la liste des retraitements de flux internes au budget de l'État ainsi que l'inventaire des programmes des comptes spéciaux (comptes d'affectation spéciale et comptes de concours financiers) intégrés à la norme de dépenses pilotable d'une part et à l'objectif de dépenses totales de l'État d'autre part soient précisés chaque année en prévision et en exécution , respectivement au sein du projet de loi de finances de l'année et dans le cadre du projet de loi de règlement des comptes et d'approbation du budget.
Enfin, votre commission a modifié le présent article par l'amendement COM-46 de son rapporteur tendant à ce que les critères selon lesquels le Gouvernement pourrait être amené à retenir le caractère « exceptionnel » d'une dépense au cours du quinquennat soient précisés en annexe au projet de loi de finances de l'année, au sein de la charte de budgétisation. Une telle définition pourrait par exemple s'inspirer de celle mise en oeuvre par la commission européenne dans le cadre de la procédure de déficit excessif 243 ( * ) .
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 27 ter - Liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives à l'impôt sur le revenu
. Commentaire : le présent article prévoit la transmission annuelle par le Gouvernement au Parlement de la liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses relatives à l'impôt sur le revenu. Cette liste, rendue publique dans un format permettant sa réutilisation, précise la distribution des contribuables bénéficiaires par décile de revenu pour chaque dépense fiscale .
I. LE DROIT EXISTANT
Le tome II des évaluations des voies et moyens annexé au projet de loi de finances initiale dresse chaque année une liste des dépenses fiscales , en précisant, pour chacune d'entre elles, le nombre de bénéficiaires et en fournissant une estimation de leur coût sur trois années.
Ce document établit également une liste des dix dépenses fiscales les plus importantes , qui représentent à elles seules 50 % du coût total des dépenses fiscales. Parmi elles, trois concernent l'impôt sur le revenu : le crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile (4,7 milliards d'euros), l'abattement de 10 % sur les pensions et retraites (4 milliards d'euros) et l'exonération des prestations familiales et de diverses autres allocations (1,9 milliard d'euros).
Selon l'annexe précitée, en 2016, 37 % du montant total des dépenses fiscales concernait quelque 220 dispositifs rattachés à l'impôt sur le revenu, soit 32,4 milliards d'euros dont 5,6 milliards d'euros de crédits de 2,5 milliards d'euros des crédits d'impôt et une baisse de 1 milliard d'euros des réductions d'impôt sont prévues.
Les dix dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu les plus coûteuses
(montants en millions d'euros)
|
Dispositif |
Nombre de bénéficiaires 2016 |
Chiffrage 2016 |
Chiffrage 2017 |
Chiffrage 2018 |
|
Crédit d'impôt en faveur de l'emploi d'un salarié à domicile (article 199 sexdecies CGI) |
1 528 951 |
2 017 |
2 080 |
4 740 244 ( * ) |
|
Abattement de 10 % sur le montant des pensions et des retraites (article 158-5-a CGI) |
13 841 863 |
4 045 |
4 060 |
4 075 |
|
Exonération des prestations familiales et autres allocations (article 81 CGI) |
Non déterminé |
1 960 |
1 905 |
1 905 |
|
Exonération des sommes versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement des plans épargne retraite (articles 81, 81 ter, 157, 163 bis AA et 163 bis B CGI) |
Non déterminé |
1 440 |
1 600 |
1600 |
|
Crédit d'impôt pour la transition énergétique (article 200 quater CGI) |
1 174 802 |
1 678 |
1 675 |
1 560 |
|
Réduction d'impôt au titre des dons (article 200 CGI) |
5 753 127 |
1 365 |
1 390 |
1 410 |
|
Exonération ou imposition réduite des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie (article 125-0 A CGI) |
Non déterminé |
1 530 |
1 475 |
1 490 |
|
Déduction des dépenses de réparation et d'amélioration des immeubles donnés en location (article 31 CGI) |
1 675 000 |
1 355 |
Non connu |
Non connu |
|
Crédit d'impôt pour frais de garde des enfants âgés de moins de 6 ans (article 200 quater B CGI) |
1 871 601 |
1 200 |
1 200 |
1 200 |
|
Exonération des intérêts et primes versés dans le cadre de l'épargne logement (article 157 CGI) |
22 300 000 |
714 |
802 |
858 |
Source : tome II « Voies et moyens » annexé au PLF 2018
Par ailleurs, le coût des dépenses fiscales afférentes à la fois à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés s'est établi à 21,7 milliards d'euros en 2016 et devrait atteindre 30,9 milliards d'euros en 2018.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article a été adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Jean-Paul Dufrègne et des membres du groupe Gauche démocrate et républicaine, après l'adoption d'un sous-amendement du rapporteur général de la commission des finances, Joël Giraud.
Il prévoit que le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, « avant le dépôt du projet de loi de finances de l'année, la liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives à l'impôt sur le revenu et qui ne sont pas communes avec celles relatives à l'impôt sur les sociétés ».
Cette liste devra « être rendue publique dans un format permettant sa réutilisation » et préciser « la distribution par décile de revenu du nombre de contribuables concernés pour les trois années précédentes ».
Le Gouvernement a donné un avis favorable à l'amendement initial déposé par notre collègue député Jean-Paul Dufrègne, sous réserve de l'adoption du sous-amendement du rapporteur général Joël Giraud visant à exclure les dépenses fiscales communes à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés et à limiter cette liste aux dépenses fiscales afférentes à l'impôt sur le revenu dépassant 1 milliard d'euros. Celles-ci sont actuellement au nombre de huit si l'on considère les dispositifs faisant l'objet d'une évaluation chiffrée pour 2018.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article vise à améliorer l'information disponible concernant le coût des dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu et leurs bénéficiaires. Cet objectif ne peut qu'être que partagé, compte tenu du caractère encore lacunaire du suivi des dépenses fiscales.
Cependant, le dispositif proposé présente une faible valeur ajoutée par rapport aux données déjà publiées chaque année : une liste de huit dépenses fiscales les plus coûteuses relatives à l'impôt sur le revenu peut déjà être reconstituée à partir du tome II de l'évaluation des voies et moyens, annexée au projet de loi de finances initiale (voir supra ).
Comme l'a souligné votre rapporteur à propos de l'article 17 du présent projet de loi relatif au plafonnement et au pilotage des dépenses fiscales, la principale carence en matière de suivi des dépenses fiscales concerne moins leur recensement que leur évaluation . De plus, si elle fournit une information utile, la répartition des bénéficiaires par décile de revenu ne permet pas d'apprécier pleinement la pertinence ou l'utilité d'une dépense fiscale.
Enfin, la limitation de la liste aux huit dépenses fiscales les plus coûteuses conduirait à écarter de ce suivi spécifique des dispositifs représentant un coût moyen par contribuable élevé, comme par exemple les réductions d'impôt sur le revenu en faveur de l'investissement locatif intermédiaire Duflot et Pinel, dont le coût s'élevait en 2016 à 191 millions d'euros pour 59 044 ménages. Elle conduit également à écarter les dispositifs coûteux rattachés à d'autres impôts.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a adopté un amendement COM-47 de suppression du présent article et a considéré que la mise en place d'une démarche d'évaluation complète et régulière du système socio-fiscal français devait être privilégiée .
La proposition de votre rapporteur, à l'article 17, de rendre obligatoire l'évaluation bisannuelle des dépenses fiscales représentant plus de 5 % du montant des recettes nettes de l'État participe de cette démarche.
Décision de la commission : votre commission a supprimé cet article.
ARTICLE 28 - Rapport annexé au projet de loi de finances relatif aux opérateurs
. Commentaire : le présent article réécrit les dispositions relatives aux informations présentées dans l'annexe au projet de loi de finances de l'année relative aux opérateurs, dite « Jaune opérateurs ». Le contenu du rapport n'est pas modifié à l'exception de la suppression des données relatives à l'Agence française de développement et à la « Masse des douanes ».
I. LE DROIT EXISTANT
A. UN LARGE RECOURS DE L'ÉTAT À LA FORMULE DE L'AGENCE
1. Le champ des opérateurs de l'État
Les opérateurs sont des organismes présentant une grande proximité avec le budget et les missions de l'État. Trois critères principaux sont retenus : une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l'État et un contrôle direct par l'État. Il est toutefois possible de qualifier d'opérateur de l'État « des organismes ne répondant pas à tous les critères ci-dessus, mais considérés comme porteurs d'enjeux importants pour l'État 245 ( * ) ».
En dehors de ressources propres (financements européens, privés, produits de vente, redevance...), les opérateurs bénéficient de recettes publiques par deux principaux biais : des crédits budgétaires (soit 82 % des ressources publiques leur étant affectées) et des taxes dites « affectées » (17 %) dont tout ou partie du produit leur revient. Ils peuvent également bénéficier de ressources publiques sous la forme de dotations en fonds propres (1 %) : notamment dans le cadre de la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir (PIA), l'État alloue des fonds non consomptibles aux opérateurs qui, en contrepartie du dépôt de ces fonds au Trésor, bénéficient d'un financement censé correspondre à la rémunération des fonds.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, les opérateurs retenus étaient au nombre de 492 et se rattachaient à 54 programmes . L'effort financier de l'État en faveur des opérateurs (incluant les crédits budgétaires versés par l'État à ses opérateurs ainsi que les recettes fiscales qui leur sont affectées, y compris les taxes non plafonnées) s'élevait au total à 56,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 51,8 milliards d'euros en crédits de paiement.
2. Une croissance importante des dépenses des opérateurs de l'État
Un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF), publié en mars 2012 246 ( * ) , a souligné la part importante et croissante occupée par les opérateurs dans le budget de l'État : entre 2007 et 2012 le montant des crédits du budget général de l'État et des taxes affectées (à hauteur de près de 10 milliards d'euros en 2012) a progressé de 15 %, soit une croissance quatre fois plus rapide que celle des dépenses du budget général de l'État.
La croissance des dépenses des opérateurs continue d'être soutenue : ainsi, selon la Cour des comptes 247 ( * ) , entre l'exécution 2012 et la LFI pour 2017, les moyens financiers alloués aux opérateurs par l'État ont progressé de 1,9 % par an à périmètre 2012 constant, hors PIA et, à périmètre constant, la hausse des concours de l'État aux opérateurs inclus dans la norme de dépenses entre 2012 et la LFI 2017 (+ 9,9 %) est beaucoup plus forte que celle de la norme elle-même, calculée hors charge de la dette mais y compris pensions (+ 1,7 %). Ainsi, « les concours aux opérateurs apparaissent toujours comme un point de fuite de la dépense de l'État, difficile à maîtriser ».
La participation des opérateurs à l'effort de maîtrise des dépenses publiques exige donc de contenir la part de leurs ressources provenant de recettes publiques, tant pour les inciter à maîtriser leurs dépenses qu'à développer leurs ressources propres .
B. UN ENCADREMENT CROISSANT DES OPÉRATEURS
1. L'encadrement des emplois des opérateurs
L'article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, dont les dispositions résultent de l'adoption d'un amendement présenté par notre ancien collègue Michel Charasse, a posé le principe d'un plafond d'emplois pour les opérateurs , qui ne peuvent donc plus recruter de personnel de façon entièrement discrétionnaire 248 ( * ) . Le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs couvre l'ensemble des emplois rémunérés par ceux-ci à l'exception des emplois répondant cumulativement aux deux conditions suivantes :
- un contrat de travail limité dans le temps ;
- un financement intégral par des ressources propres.
2. La définition de règles de gouvernance
Le 3 décembre 2009, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État Éric Woerth a réuni les opérateurs de l'État pour leur présenter de nouvelles règles de gouvernance qui s'articulaient autour de deux principes : la nécessité pour l'État d'assurer un réel pilotage stratégique et d'affirmer sa tutelle d'une part, la participation des opérateurs à l'effort de maîtrise des dépenses publiques par l'application en interne des principes de gestion que l'État s'applique à lui-même d'autre part.
Les règles présentées ont ensuite été reprises dans la circulaire du 26 mars 2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de l'État 249 ( * ) .
La circulaire du Premier ministre en date du 16 septembre 2014 reprend ces orientations en affirmant la nécessité d'une « rationalisation du paysage des opérateurs » et d'un « renforcement de leur tutelle », et prévoit un « plan d'action » visant à remplir ces objectifs, qui doit être défini avant le 15 décembre.
L'encadrement des opérateurs fait donc l'objet d'une attention croissante, avec des résultats cependant mitigés tant du point de vue de leur nombre, qui reste important, que de celui de la tutelle, avec des situations très hétérogènes selon l'opérateur et le ministère de tutelle considéré.
3. L'annexe générale « Jaune Opérateur » et son enrichissement
a) L'annexe générale relative aux opérateurs
Les opérateurs de l'État constituent un ensemble hétérogène tant du point de vue du statut juridique que de celui de la taille des organismes considérés ou encore des programmes auxquels ils sont rattachés. Une annexe spécifique aux opérateurs de l'État s'est donc révélée nécessaire pour mieux appréhender l'évolution de leurs moyens, de leurs besoins et de leurs dépenses.
L'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) modifiée par la loi organique du 12 juillet 2005 a ainsi prévu que les projets annuels de performances joints au projet de loi de finances présenteraient de manière indicative les « emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public [...] et la justification des variations par rapport à la situation existante ».
L'article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de l'année 2006 a créé une annexe budgétaire plus large, communément appelée le « Jaune Opérateurs » .
b) L'enrichissement progressif de l'annexe
Celle-ci récapitule, par mission et programme, l'ensemble des opérateurs de l'État ou catégories d'opérateurs et les crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinés, et présente, à titre indicatif, le total des emplois rémunérés par eux ou mis à leur disposition par des tiers.
L'agence française de développement (AFD) est désormais présentée dans le « Jaune Opérateur » , comme le prévoit l'article 142 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
L'article 107 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 portant loi de finances pour 2010, à son tour, a modifié les dispositions de la loi de règlement pour 2006 précitée et a introduit l'obligation d'établir un recensement de l'endettement et des engagements hors bilan des opérateur s en vue de l'information du Parlement. Ce recensement, qui concerne « le montant des dettes des opérateurs de l'État, le fondement juridique du recours à l'emprunt et les principales caractéristiques des emprunts contractés, ainsi que le montant et la nature de leurs engagements hors bilan », est présenté dans le « Jaune Opérateurs » depuis le projet de loi de finances pour 2011.
Enfin, l'article 48 de la loi n°2011-1977 du 28 décembre 2011 portant loi de finances pour 2012 a prévu qu'une annexe devait récapituler les engagements financiers pris par les ODAC , c'est-à-dire les organismes divers d'administration centrale, dont le périmètre recoupe en grande partie celui des opérateurs 250 ( * ) . Cette annexe est présentée dans le « Jaune Opérateur » en raison de la proximité des notions d'ODAC et d'opérateur et de la similarité des problématiques de contrôle budgétaire sur l'une et l'autre catégorie.
L'article 26 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2015 à 2019 a enrichi le rapport sur plusieurs points.
Le document doit désormais préciser la liste des opérateurs et autres organismes publics contrôlés par l'État ayant été supprimés ou créés au cours de l'année précédant le dépôt du projet de loi de finances de l'année, ce qui permet d'apprécier l'évolution du périmètre des opérateurs de façon plus claire.
Il doit aussi présenter un bilan, portant sur au moins trois exercices , de l'évolution de la masse salariale des opérateurs, de leurs ressources propres, de leur fonds de roulement, du total des emplois rémunérés par eux, de l'exécution des plafonds d'emplois, ainsi que des crédits budgétaires ou des impositions affectées qui leur sont destinés.
Des indications relatives à la gestion immobilière des opérateurs ont également été incluses au champ du rapport : celui-ci doit présenter l'évolution, sur les trois derniers exercices, de la surface utile brute du parc immobilier de l'opérateur ainsi que du rapport entre le nombre de postes de travail et la surface utile nette du parc immobilier.
Enfin, l'article précité de la loi de programmation de 2014 prévoit que les opérateurs et autres organismes publics contrôlés par l'État dont les effectifs sont supérieurs à dix personnes rendent publique, chaque année, la somme des dix plus importantes rémunérations brutes totales de l'établissement .
En dernier lieu, la « Masse des douanes », établissement public national à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé des douanes avec la mission de pourvoir au logement de ses agents, a été ajoutée au « Jaune Opérateur » par l'article 120 de la loi du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 251 ( * ) .
4. L'application d'un cadre comptable unifié à l'ensemble des administrations publiques
Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) prévoit la mise en place d'une comptabilité budgétaire pour les personnes morales de droit public relevant de la catégorie des administrations publiques (APU), qu'il s'agisse d'établissements publics administratifs, d'établissements publics industriels et commerciaux ou de groupement d'intérêt public (GIP) soumis à la comptabilité publique en application de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.
L'introduction de la comptabilité budgétaire poursuit deux objectifs :
- améliorer le pilotage des organismes et des finances publiques ;
- aligner les cadres budgétaires de l'État et des organismes d'administration publique pour faciliter l'évaluation de la mise en oeuvre des politiques publiques.
Le décret décline dans les organismes qui relèvent de son champ d'application un cadre budgétaire proche de celui fixé par la LOLF pour l'État avec, en complément de la comptabilité en droits constatés 252 ( * ) , une comptabilité budgétaire fondée sur des autorisations d'engagement, des crédits de paiement et des emplois limitatifs.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article « toilette » la rédaction de l'article 14 de la loi de règlement pour 2005 253 ( * ) , qui prévoit les informations devant figurer au sein du « jaune opérateurs » : les mêmes dispositions sont reprises sous la forme d'une liste plus lisible que la rédaction actuelle, résultant d'ajouts et de modifications successifs.
Deux entités disparaîtraient du champ du rapport : l'Agence française de développement (AFD) et l'établissement public national à caractère administratif de la « Masse des douanes » . Ces deux organismes, qui n'appartiennent pas au champ des opérateurs de l'État, avaient été intégrés au « jaune opérateurs » par des dispositions législatives spécifiques en 2008 pour l'Agence française de développement et 2016 pour l'établissement de la masse des douanes 254 ( * ) .
*
Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'association des opérateurs de l'État à l'assainissement des finances publiques est une nécessité et le récolement d'informations relatives à leur gestion budgétaire, financière et immobilière constitue une première étape permettant un suivi resserré des « agences » de l'État.
La suppression de l'Agence française de développement du périmètre du rapport ne paraît pas de nature à diminuer l'information apportée au Parlement dans la mesure où le Gouvernement a indiqué, en réponse au questionnaire du rapporteur, que « les informations relatives à l'AFD précédemment présentées dans le ?jaune opérateurs? seront publiées dans le document de politique transversale relatif à l'aide publique au développement également annexé au projet de loi de finances ».
L'inscription, à l'initiative de votre commission des finances, de la « Masse des douanes » au sein du « Jaune opérateurs » s'inscrivait à la suite du référé de la Cour des comptes sur cet établissement 255 ( * ) soulignant le taux de vacances du parc de logement et un pilotage défaillant et coûteux.
Au-delà de la « Masse des douanes », il s'agissait d'insister sur la nécessité d'étendre la rationalisation de la politique immobilière de l'État au parc de logements . Alors qu'il représente près de 20 % des bâtiments du parc domanial de l'État, son inventaire demeure très imprécis, et son pilotage lacunaire.
De fait, cette démarche a favorisé une meilleure prise en compte de ce parc spécifique . La direction de l'immobilier de l'État a engagé, dès 2017, un travail de recensement, préalable à une rationalisation.
Au total, la nouvelle rédaction de l'article paraît de nature à clarifier le contenu du « Jaune opérateurs » sans diminuer la qualité de l'information apportée au Parlement .
Afin de renforcer la diffusion et la réutilisation des données mises à la disposition du Parlement, votre commission a également adopté, à l'initiative de son président Vincent Éblé, l'amendement COM-8 tendant à ce que les données concernant présentées dans l'annexe soient mises en ligne sous un format exploitable par un logiciel de traitement de données.
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 29 - Abrogation de dispositions de la loi de programmation des finances publiques en vigueur
. Commentaire : le présent article tend à abroger la loi de programmation pour les années 2014 à 2019.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le dispositif proposé prévoit l'abrogation de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 .
Toutefois, il est proposé de maintenir plusieurs articles.
Ainsi, resteraient en vigueur :
- le II de l'article 12, qui prévoit la mise en réserve d'une fraction représentant au moins 0,3 % du montant de l'Ondam (objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale) ;
- l'article 26 relatif à la transmission, par les organismes bénéficiant de ressources affectées (hors secteurs local et social), de l'assiette et du produit de ces taxes à leur ministère de tutelle ;
- le II de l'article 30 qui prévoit une annexe générale au projet de loi de finances de l'année, détaillant les montants attribués ou prélevés aux collectivités territoriales au titre des concours financiers de l'État , des fonds de péréquation et de la fiscalité transférée, ainsi que les critères utilisés pour les calculer.
- l'article 34, qui interdit aux organismes divers d'administration centrale de conclure des contrats de crédit-bail, que l'article 19 du présent projet de loi réécrit afin d'étendre cette interdiction à l'État.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault et de plusieurs de ses collègues, un amendement 256 ( * ) visant à inclure au sein des articles de la précédente loi de programmation des finances publiques qui ne seraient pas abrogés les articles 28 et 32.
L'article 28 crée une annexe au projet de loi de finances détaillant, pour chacun des sous-secteurs des administrations publiques, les prévisions pour l'année à venir de solde structurel, de solde conjoncturel et de solde effectif, accompagnées des prévisions de recettes et de dépenses dont elles résultent. Cette annexe précise, pour chacun des organismes relevant de la catégorie des administrations de sécurité sociale autres que les régimes obligatoires de base, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d'endettement.
L'article 32 prévoit la transmission au Parlement, au moment du programme de stabilité, du niveau de dette publique pour l'année écoulée exprimé en valeur nominale et en pourcentage du produit intérieur brut de l'année considérée.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le plafonnement des ressources fiscales bénéficiant à des opérateurs ne peut jouer pleinement son rôle qu'à la condition que l'administration fiscale et les opérateurs communiquent en toute transparence sur l'évolution prévisionnelle de l'impôt concerné. Le maintien de l'article 26, introduit à l'initiative de la commission des finances du Sénat, paraît donc opportun .
Concernant le II de l'article 30, la publication des données relatives aux différents versements et prélèvement dont font l'objet les collectivités territoriales est nécessaire, tant les informations disponibles sont limitées 257 ( * ) .
S'agissant de l'article 34, réécrit par l'article 19 du présent projet de loi, l'interdiction de conclure des contrats de crédit-bail participe des règles de pilotage des finances publiques . En effet, ces montages permettent un lissage de la dépense dans le temps. L'extension à l'État de l'interdiction jusqu'ici réservée aux ODAC prend acte du risque de contournement de la règle actuellement en vigueur , dès lors que l'État pouvait conclure un contrat de crédit-bail pour le compte des ODAC.
Concernant la mise en réserve d'une fraction des dépenses de l'Ondam , prévue à l'article 12 de la loi de programmation pour les années 2014 à 2019, la pérennisation du dispositif et la fixation du taux par voie législative semblent également justifiées .
Cependant, il paraît difficile de comprendre pourquoi l'État s'exclut du champ de l'article en abrogeant le I, qui concerne le taux de mise en réserve applicable à l'État. Votre commission a donc décidé, à l'initiative de son rapporteur, de maintenir également le I de l'article et de le modifier par un amendement COM-48 afin d'encadrer le taux de mise en réserve des crédits de l'État, qui devrait être compris entre 3 % et 6 % des crédits (hors dépenses de personnel) ouverts en loi de finances initiale, afin de s'assurer que le Gouvernement respectera bien son engagement de renouer avec un taux de mise en réserve compatible avec le respect de l'autorisation parlementaire 258 ( * ) .
Votre commission a également adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-49 visant à maintenir l'article 31 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 , qui impose au Gouvernement de présenter au Parlement, en préalable à l'examen du projet de loi de finances, ses estimations de la croissance tendancielle de la dépense publique des différents sous-secteurs des administrations publiques. En effet, cette information est indispensable au Parlement pour estimer d'une part, le montant des économies à réaliser pour « tenir » l'objectif de dépense en volume, d'autre part, la répartition des économies entre l'État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales.
En outre, il convient de rappeler que demeurent également en vigueur, à ce jour, différentes dispositions figurant dans les lois de programmation des finances publiques antérieures , et notamment celles portées par les articles 12 et 14 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 qui prévoient, respectivement, une interdiction du recours à l'emprunt pour les opérateurs de l'État est le vote du Parlement sur les projets de programme de stabilité. Restent également en vigueur les articles 17 et 20 de la loi de programmation des finances publiques 2012-2017, qui établissent une procédure d'évaluation et de contre-expertise de certains investissements publics et prévoient la transmission d'informations relatives à la prévision et à l'exécution des dépenses fiscales au Parlement par le Gouvernement.
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
* 241 Cf. rapport n° 140 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances - tome III - annexe 18 relatif à la mission « Investissements d'avenir ».
* 242 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 243 Commission européenne, Les finances publiques dans le cadre de la procédure pour déficit excessif (Public Finance in EMU), Bruxelles, 2015, pp. 52-64.
* 244 Ce montant correspond au coût consolidé de l'ancienne réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile pour les contribuables n'exerçant pas d'activité professionnelle (1,5 milliard d'euros en 2017), du crédit d'impôt pour les contribuables exerçant une activité professionnelle (2 milliards d'euros en 2018) et de la généralisation en un crédit d'impôt pour tous (1 milliard d'euros).
* 245 Jaune « Opérateurs » annexé au projet de loi de finances pour 2014, l'annexe pour 2015 n'étant pas disponible au 29 octobre.
* 246 Inspection générale des finances (IGF), L'État et ses agences , rapport n° 2011-M-044-01, mars 2012.
* 247 Cour des comptes, Rapport sur le budget de l'État en 2016, pp. 176-177.
* 248 Cette initiative reprenait des préconisations anciennes de notre collègue, alors député, Michel Bouvard.
* 249 Circulaire n° 5454/SG.
* 250 Sur près de 750 ODAC recensés en 2013, près de 460 sont des opérateurs de l'État. La notion d'opérateur est née avec la mise en oeuvre de la LOLF, tandis que la catégorie des ODAC est une notion comptable, permettant de déterminer si une entité relève du champ des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale.
* 251 Loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.
* 252 La méthode des droits constatés comptabilise une transaction lorsqu'intervient l'activité (ou la décision) qui va générer les recettes ou les dépenses, et ne tient pas compte du moment auquel interviennent décaissements ou encaissements.
* 253 Article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005.
* 254 Article 142 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 concernant l'Agence française de développement et article 120 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 concernant l'établissement public national à caractère administratif de la masse des douanes.
* 255 « Le logement des douaniers par la Masse des douanes », référé de la Cour des comptes rendu public le 25 juillet 2016.
* 256 Amendement n° 54.
* 257 Voir le commentaire de l'article 25 bis .
* 258 Amendement COM-48 au présent article et amendement COM-38 portant article additionnel après l'article 19.