II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
L'exercice 2016 a été marqué par la création, au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), dotée de 800 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 120 millions d'euros en crédits de paiement (CP).
1. Des dotations d'investissement victimes d'une réserve de précaution aveugle
En raison d'un dégel tardif de la réserve de précaution, les dotations d'investissement ont été utilisées pour assurer le versement des dotations générales de décentralisation (DGD), constitutionnellement garanties.
La mise en réserve initiale, de 285 millions d'euros en AE et de 217 millions d'euros en CP, correspond à 8 % des crédits ouverts. Dès le mois d'avril, un gel supplémentaire de 19 millions d'euros en AE et de 21 millions d'euros en CP a été opéré.
Selon le rapport annuel de performances, « le dégel partiel dans le cadre du schéma de fin de gestion (...) à hauteur de 262,3 millions d'euros en AE et de 76,8 millions d'euros en CP, n'a pas permis le dégel des CP de plusieurs DGD, mis en réserve initialement ou dans le cadre du surgel. (...) Les dotations d'investissement ont donc contribué, par des mouvements de fongibilité interne, à faire en sorte que la totalité des crédits constitutionnellement dus (...) soient délégués et consommés à la fin de l'exercice. »
Cette situation met en évidence les limites d'une mise en réserve importante des crédits des missions (8 % des crédits hors dépenses de personnel), quelles que soient les caractéristiques des dépenses : le gel de crédits constitutionnellement garantis a conduit à minorer les dotations de soutien à l'investissement local, pourtant mises en avant par le Gouvernement.
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Extrait de la première séance publique du 9 novembre 2015, à l'Assemblée nationale Marylise Lebranchu , ministre de la décentralisation et de la fonction publique, « Monsieur le président, madame la rapporteure, mesdames, messieurs les députés, partager entre l'État, les collectivités et notre système de santé l'effort de redressement des finances publiques ne signifie pas que l'on sacrifie l'avenir : d'abord parce que nous laissons à nos enfants et petits-enfants les marges de progrès que nous leur devons ; ensuite parce que le Gouvernement vous propose d'accompagner de mesures fortes l'effort demandé aujourd'hui aux collectivités territoriales. « Nous sommes tous convaincus du rôle essentiel que jouent les collectivités territoriales, lorsqu'il s'agit d'offrir des services publics de qualité à nos concitoyens ou de soutenir l'activité économique. Ce rôle, nous devons le pérenniser et le conforter. C'est pourquoi, outre les mesures de péréquation contenues dans le PLF, un fonds de 1 milliard d'euros est inscrit à l'article 59 afin de soutenir l'investissement local . » |
Ainsi, ce mouvement de fongibilité a conduit à diminuer les crédits disponibles de 112 millions d'euros :
- de 34 millions d'euros de CP de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ;
- de 10 millions d'euros au titre de la dotation politique de la ville (DPV) ;
- enfin, de 66 millions d'euros au titre de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL).
Vos rapporteurs spéciaux relevaient déjà, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, que face « à la baisse des investissements locaux de 8 à 9 milliards d'euros en deux ans, le Gouvernement répond par un fonds de soutien dont les crédits de paiement (CP) n'atteindront que 120 millions d'euros en 2016 ». Finalement, moins de la moitié des crédits a été rendue disponible pour les communes et seuls 35 % de l'enveloppe initiale promise ont été effectivement consommés.
Consommation des principales dotations d'investissement aux communes (en crédits de paiement)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports annuels de performances (RAP)
Toutefois, la consommation des autorisations d'engagement est conforme à la prévision et devrait permettre un soutien effectif des communes concernées par des décaissements progressifs sur les prochains exercices - ce qui contraindra donc encore plus les marges de manoeuvre des futurs exercices et justifie encore plus d'exonérer cette mission de l'application de la réserve de précaution.
Consommation des principales dotations d'investissement aux communes (en autorisations d'engagement)
(en millions d'euros)
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LFI |
Crédits disponibles |
Crédits consommés |
Taux de consommation par rapport aux crédits de LFI |
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DETR |
815,6 |
816 |
770,6 |
94,5 % |
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Dotation politique de la ville |
100 |
100,84 |
96,3 |
96,3 % |
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Dotation de soutien à l'investissement |
800 |
790,6 |
790,6 |
98,8 % |
Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports annuels de performances (RAP)
2. Des dotations mises en ligne tardivement
La notification de la dotation forfaitaire et des dotations de péréquation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) se stabilise entre le 31 mars le 10 avril. Tardive, cette publication rend difficile la construction des budgets locaux, surtout dans un contexte de diminution de son montant.
Plus généralement, la direction générale des collectivités locales (DGCL) considère que la mise en ligne des dotations et de certains critères suffisent à l'information du Parlement et ne lui fournit plus l'ensemble des données utilisées pour la répartition de la DGF.
3. Un faux compte d'avances
Le fonctionnement du compte d'avances aux collectivités territoriales n'est pas satisfaisant : il ne s'agit pas d'avances dans la mesure où les sommes versées aux collectivités ne sont pas remboursées par celles-ci.
En outre, les informations contenues dans le rapport annuel de performances se bornent à constater les produits versés aux collectivités territoriales, sans aucune analyse sur les évolutions constatées, par type d'impôts notamment.