II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » ET 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT » (RAPPORTEUR SPÉCIAL : BERNARD DELCROS)
1. Des restes-à-payer en diminution de près de 8 % en moyenne, par rapport à 2015
Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT) comprend majoritairement des dépenses d'intervention contractualisées ou versées sur plusieurs années : contrats de plan État-région (CPER), prime d'aménagement du territoire (PAT), pôles d'excellence rurale ou autres projets d'investissement financés par le Fonds national d'aménagement. Dès lors, 78 % des crédits de paiement du programme consommés en 2016 (157,7 millions d'euros) ont porté sur des engagements antérieurs à 2016, dont 22 % (45 millions d'euros) sur des engagements de l'année 2015.
Ainsi que le confirme le compte général de l'État 2016, les restes à payer continuent de se résorber régulièrement , à l'exception de ceux concernant le PEI en Corse sur le programme 162 « Interventions territoriales de l'État ». S'agissant du programme 112, les engagements non couverts par des paiements s'élevaient à 409 millions d'euros fin 2016, en diminution de 11 % par rapport à 2015 .
Évolution des restes à payer des programmes 112 et 162
(en millions d'euros)
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
Écart 2016/2015 |
|
|
Programme 112 |
589,6 |
591,6 |
549,8 |
461,5 |
408,8 |
- 11,4 % |
|
Programme 162 |
261,1 |
259,0 |
235,9 |
209,1 |
211,5 |
0,3 % |
|
Total |
850,7 |
850,6 |
785,7 |
670,6 |
618,5 |
- 7,8 % |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des rapports annuels de performances pour 2013 à 2015)
S'agissant du programme 112, les principaux dispositifs concernés par des restes à payer fin 2016 sont les CPER (216,5 millions d'euros) et la PAT (99 millions d'euros) dont l'échéancier de paiement s'étend en moyenne sur une période de six ans. Il convient également de noter l'existence de 34,7 millions d'euros d'engagements non couverts par des paiements au titre des pôles d'excellence rurale alors même que les projets, sélectionnés en 2010 et 2011, sont pour la plupart achevés.
2. Une gestion perturbée par les « surgels » et les annulations de crédit par décrets d'avance
Comme en 2015, les programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT) et 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) ont fait l'objet de « surgels » importants, venus s'ajouter à la réserve de précaution initiale , limitant ainsi fortement les ressources disponibles :
- s'agissant du PICPAT, la mise en réserve initiale (14,7 millions d'euros en AE et 17,8 millions d'euros en CP hors crédits de titre 2) a été complétée par des surgels - notamment sur les reports de crédits - de 11,6 millions d'euros en AE et de 6,5 millions d'euros en CP ;
- la réserve de précaution initiale du PITE (1,8 million d'euros en AE et 2 millions d'euros en CP) a quant à elle été abondée par des surgels à hauteur de 8,3 millions d'euros en AE et 13,6 millions d'euros en CP.
Seulement 40 % de la réserve de précaution a fait l'objet d'un « dégel » pour le PICPAT, tandis que la totalité de la mise en réserve initiale du PITE a été annulée, portant ainsi la proportion de crédits annulés par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale à un niveau très élevé : 12 % pour le PICPAT en AE comme en CP et 38 % des CP ouverts pour le PITE. Ainsi que le révèle l'analyse des mesures mises en place par le responsable de programmes, ces annulations n'ont été possibles qu'au prix d'ajustements de l'échéancier des CPER ou d'autres mesures conduisant à différer des paiements, par exemple pour les pôles d'excellence rurale 218 ( * ) .
Comme l'a souligné le rapporteur général, Albéric de Montgolfier, à l'occasion de l'examen des décrets d'avance de l'année 2016, ces gels et surgels importants conduisent à « fausser » l'autorisation budgétaire initiale, tandis que les annulations ne correspondent généralement pas à de véritables mesures d'économie . En outre, cette politique de régulation budgétaire risque d'avoir un effet dommageable sur l'efficacité des dispositifs, en ralentissant le rythme de mise en oeuvre des projets.
3. Deux ans après la création du CGET : des dépenses de fonctionnement stables et de personnel en légère baisse
L'année 2016 est la deuxième année pleine d'existence du CGET, dont les dépenses de personnel et de fonctionnement sont portées par le programme 112.
Comme en 2015, on observe une sous-exécution du plafond d'emplois et des dépenses de personnel prévues en loi de finances initiale pour 2016. Fin 2016, le CGET comptait 276 équivalents temps plein travaillé (ETPT) , dont 175 contractuels, soit une baisse de 3 ETPT par rapport au plafond fixé en loi de finances initiale et de 13 ETPT par rapport à l'exécution 2015. Les dépenses de personnel (titre 2) s'établissent à 19,5 millions d'euros , ce qui correspond à une sous-exécution de près de 15 % par rapport à la prévision initiale et à une diminution de 6 % par rapport à l'exécution 2015. Cet écart s'explique, d'une part, par la sous-exécution du schéma d'emploi - le solde des entrées et des sorties étant de - 11 ETP au lieu de - 9 ETP - et, d'autre part, par une surestimation initiale des dépenses d'indemnités de départ ou de licenciement ou de remboursement de mises à disposition.
Les dépenses de fonctionnement courant (environ 3 millions d'euros en AE et CP) et les dépenses immobilières du CGET (0,9 million d'euros en AE et 4,1 million d'euros en CP) sont demeurées stables par rapport à 2015. Des économies sont attendues sur ces postes de dépense dans les années à venir grâce au déménagement du CGET en 2017 de Saint-Denis vers le site de Ségur-Fontenoy, sur lequel les services du Premier ministre seront regroupés.
4. Zones de revitalisation rurale : des dépenses fiscale dynamiques
Sur les vingt dépenses fiscales rattachées au programme 112, représentant un montant total de 422 millions d'euros, les dispositifs d'exonération d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises implantées dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) et dans les zones d'aide à finalité régionale (AFR) sont parmi les plus dynamiques.
En particulier, la mesure d'exonération d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés pour les entreprises créées ou reprises dans les ZRR 219 ( * ) , prolongée fin 2015, progresse de 5 millions d'euros entre 2015 et 2016 . Son coût total est estimé à 33 millions d'euros. D'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017, une nouvelle hausse de 5 millions d'euros est attendue en 2017, en raison de l'entrée d'une nouvelle génération d'entreprises dans le dispositif.
La réforme du dispositif des ZRR et des critères de zonage, entrée en vigueur le 1 er juillet 2017 220 ( * ) , devrait également entraîner une légère hausse de la dépense fiscale.
5. Le plan exceptionnel d'investissements (PEI) en faveur de la Corse : l'accumulation des retards sur le volet « transport »
Contrairement aux autres actions du PITE, pour lesquelles le niveau de consommation des crédits est très proche de la prévision initiale, voire supérieur pour l'action 2 « Eau et agriculture en Bretagne » en raison de la recrudescence du phénomène des algues vertes, le taux de consommation des crédits au titre du PEI en Corse est de seulement 60 % des crédits initialement prévus .
Les annulations de crédits reportés, à hauteur de 5,6 millions d'euros, ainsi que le surgel des reports en fin de gestion ont particulièrement freiné la consommation des crédits de paiement. De plus, le rattachement tardif des fonds de concours en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport (AFITF) ainsi que les « difficultés rencontrées avec les maîtres d'ouvrages » 221 ( * ) ont empêché l'engagement de nombreux projets en matière d'infrastructures de transport , conduisant ainsi au report de 19,2 millions d'euros sur le volet « transport » du plan d'investissement.
Alors que le plan d'investissement a déjà été prolongé par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRE) 222 ( * ) , l'accumulation des retards est inquiétant. Ainsi, les engagements non couverts par des paiements du PITE ont légèrement progressé en 2016, pour s'établir à 211 millions d'euros.
* 218 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission « Politique des territoires », 2016.
* 219 Prévue à l'article 44 quindecies du code général des impôts.
* 220 À la suite de la réforme introduite par l'article 45 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.
* 221 Rapport annuel de performances de la mission « Politique des territoires » annexé au projet de loi de règlement et d'approbation des comptes pour 2016.
* 222 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.