II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Le choix de fixer les crédits du compte à un niveau conventionnel en prévision rend possible une augmentation des dépenses du budget général artificiellement gagée
Le caractère formel de la programmation du compte d'affectation spéciale se traduit par deux conséquences :
- d'une part, la présentation du compte à l'équilibre, indépendamment du montant des dépenses et des recettes réellement prévues 205 ( * ) , est susceptible de fausser la prévision du solde d'exécution de la loi de finances ;
- d'autre part, en cours d'exécution budgétaire, le Gouvernement peut gager des dépenses nouvelles par des annulations sur le compte , sans que celles-ci constituent des économies réelles pour le budget de l'État. Ce risque est d'autant plus marqué que le niveau conventionnellement inscrit en loi de finances depuis 2007 (5 milliards d'euros) est plus élevé que les montants moyens exécutés.
De fait, en 2016, deux décrets d'avance ont été gagés par des annulations d'autorisations d'engagement sur le compte , pour des montants respectifs de 468 millions d'euros et de 894 millions d'euros 206 ( * ) .
Ces annulations ont ensuite été compensées en fin de gestion par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2016, qui a procédé à une ouverture de crédits de 2 milliards d'euros sur le programme 731, gagée par une annulation de crédit à due concurrence sur le programme 732.
Ainsi que le relève la note d'analyse de l'exécution budgétaire de la Cour des comptes, « ce choix [...] pose un problème de principe dans la mesure où les opérations concernées sont de nature différente » 207 ( * ) .
Dans son avis sur le projet de décret d'avance notifié le 23 septembre 2016, votre commission des finances relevait ainsi « que les annulations en autorisations d'engagement sur le compte d'affectation spéciale `Participations financières de l'État' ne constituent pas des économies réelles sur le budget de l'État dans la mesure où les crédits inscrits à cette mission sont fixés à un niveau conventionnel, identique d'année en année et indépendant du montant des dépenses réellement prévues ; que les ouvertures qu'elles permettent se traduiront en revanche par une charge supplémentaire certaine sur le budget de l'État en 2016 et en 2017 » 208 ( * ) .
Votre rapporteur spécial observe que ces annulations visaient à financer des dépenses prioritaires traduisant l'effort consenti par le précédent Gouvernement en faveur de l'emploi et des demandeurs d'asile. La Cour des comptes souligne d'ailleurs que cette opération n'est pas irrégulière .
Toutefois, afin de renforcer la crédibilité de la prévision du compte, il serait préférable de déterminer les recettes en fonction de la moyenne du montant des recettes constatées au cours des trois exercices précédents hors versements du budget général. L'écart entre la prévision et l'exécution serait ainsi fortement réduit (cf. graphique ci-après).
Comparaison de la programmation conventionnelle actuelle des cessions annuelles et de la programmation proposée reposant sur la moyenne
des trois exercices précédents
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
2. Malgré son niveau inédit, le solde excédentaire du compte ne suffira pas à faire face aux besoins de financement
Le montant du solde cumulé du compte (3,68 milliards d'euros) ne suffira pas pour répondre aux besoins de financement prévus . C'est d'ailleurs ce que reflète, dans un effort de transparence inédit, la programmation d'un compte en déficit à hauteur de 1,5 milliard d'euros par la loi de finances pour 2017.
Les dépenses concernent en premier lieu la recapitalisation du secteur énergétique français. Conclue le 28 mars dernier pour un montant de 4 milliards d'euros 209 ( * ) , l'augmentation de capital d'EDF a été souscrite par l'État à hauteur de 3 milliards d'euros 210 ( * ) . L'État actionnaire a également annoncé qu'il souscrirait via l'APE à l'augmentation de capital d'Areva pour un montant estimé à 4 milliards d'euros.
Par ailleurs, il reviendra au Gouvernement de décider avant octobre 2017 de l'opportunité de lever l'option d'achat sur les titres Alstom prêtés par Bouygues en vertu de l'accord entré en vigueur le 4 février 2016. Au cours actuel, il en coûterait près de 1,35 milliard d'euros.
Évaluation du besoin de financement potentiel du compte
(en millions d'euros)
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Dépenses |
Montant |
Horizon |
|
Dépenses enregistrées ou prévues |
||
|
Recapitalisation EDF |
3 000 |
- |
|
Agence française de développement |
280 |
2017 |
|
Banques multilatérales de développement |
145 |
2017 |
|
Augmentation de capital du Laboratoire du fractionnement et des biotechnologies |
90 |
2017 |
|
Recapitalisation Areva |
4 000 |
2017 |
|
Radio France |
27,5 |
2017 |
|
Dépenses supplémentaires potentielles |
||
|
Levée options d'achat Alstom |
1 345 |
D'ici fin 2017 |
|
Libération capital Bpifrance |
1 150 |
D'ici juillet 2018 |
|
Total |
10 037,5 |
|
|
Solde cumulé à l'issue de l'exercice 2016 |
3 675 |
|
|
Besoin de financement potentiel |
6 362,5 |
Note de lecture : le solde du capital de Bpifrance doit être libéré par l'État dans le délai légal de cinq ans conformément à l'article L. 225-144 du code de commerce.
Source : commission des finances du Sénat
Les titres Peugeot détenus par l'APE, représentant 12,23 % du capital, ont été cédés à Bpifrance le 19 juin dernier, abondant le compte de 1,87 milliard d'euros.
Pour autant, un besoin de financement de plus de 4,5 milliards d'euros demeure .
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes insiste sur les conséquences de la recapitalisation d'Areva pour le solde budgétaire, ainsi que pour le compte d'affectation spéciale : « le solde disponible à la fin juin du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » ne couvre qu'une partie des montants nécessaires à cette recapitalisation. Ce défaut de financement devra être comblé, soit par de nouvelles cessions d'actifs, soit par des ouvertures de crédits supplémentaires sur le budget général destinés à être versés au [compte] pour que ce dernier dispose d'une trésorerie suffisante. Si ce défaut de financement n'est pas comblé par de nouvelles cessions d'actifs, des ouvertures de crédits en décret d'avance ou en loi de finances rectificative devront être prévues à l'été 2017 » 211 ( * ) .
L'État actionnaire pourrait être contraint de dégager des recettes de cessions dans un contexte de marché défavorable.
Certes, la cession des 14 millions de titres Renault supplémentaires acquis par l'État en avril 2015 pour un coût de 1,2 milliard d'euros afin de préserver ses droits de vote doubles n'a pas encore été réalisée.
Pour autant, votre rapporteur spécial formule deux observations :
- même avec un compte déficitaire à -1,5 milliard d'euros comme prévu en loi de finances pour 2017, le montant de cession devra atteindre 4,9 milliards d'euros 212 ( * ) , soit le double des cessions enregistrées lors des trois derniers exercices ;
- or les entreprises du portefeuille de l'APE font face à une situation financière dégradée : pour la première fois depuis la création de l'APE, leur résultat d'exploitation et leur résultat net combinés sont fortement négatifs en 2015 (- 10,1 milliards d'euros de résultat net).
Une contribution du budget général pourrait donc être envisagée , comme ce fut le cas pour la recapitalisation de France Télécom en 2002, réalisée dans un contexte de marché très défavorable.
3. Un dispositif de performance à la portée limitée
Un des indicateurs du programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État » s'attache au taux de rendement du portefeuille d'actions de l'État . Pour 2016, ce taux s'élève à - 9,92 %, pour une cible initialement fixée à 6 % ; il est toutefois stable par rapport à 2015 . Le taux de rendement des valeurs du CAC 40 était de 8,36 % sur l'exercice.
Une part de cette mauvaise performance s'explique par le poids du secteur énergétique , qui représentait 46,3 % du portefeuille de participations cotées de l'État au 6 juin 2017 213 ( * ) .
Une différence doit être relevée par rapport à 2015 : même pour le portefeuille hors énergie, la performance est inférieure de plus de 6 points par rapport au CAC 40 , alors qu'elle était supérieure de 16 points en 2015. Elle reflète à la fois le recul des valeurs automobiles et le résultat net négatif des entités du portefeuille de l'APE en 2015 214 ( * ) , à hauteur de -10,1 milliards d'euros.
Conformément à son engagement, l'APE a intégré les opérations conduites par les holdings détenues intégralement par l'État dans le dispositif de performance. À ce titre, le taux des commissions versées par l'État à ses conseils, réduit de 0,03 % en 2015 à 0,008 % en 2016, comprend désormais les frais de conseils et les commissions versées dans ce cadre.
De façon générale, votre rapporteur spécial appelle à une réflexion sur l'évolution des indicateurs de performance . Plus de la moitié d'entre eux ne sont pas renseignés pour le programme 731, en raison de la date d'arrêt des comptes.
Il serait particulièrement souhaitable de disposer d'une comparaison de l'évolution de la valeur en fonction des principaux secteurs du portefeuille de l'État actionnaire. Cette analyse permettrait de déterminer la part respective du biais sectoriel et inhérente aux sociétés du portefeuille de l'État dans l'évolution du taux de rendement.
* 205 Il convient toutefois de relever que ce biais a été en partie intégré dans la programmation pour l'exercice 2017, le compte étant pour la première fois présenté en déficit (- 1,5 milliard d'euros), afin de tenir compte du montant des recapitalisations à venir.
* 206 Décrets d'avance du 2 juin 2016 et du 3 octobre 2016.
* 207 Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016, CAS Participations financières de l'État, page 31.
* 208 Avis de la commission des finances du Sénat sur le projet de décret d'avance notifié le 23 septembre 2016, portant ouverture et annulation de 1 532 millions d'euros en autorisations d'engagement et 699 millions d'euros en crédits de paiement.
* 209 « EDF annonce le succès de son augmentation de capital avec maintien du droit préférentiel de souscription d'un montant d'environ 4 milliards d'euros », communiqué de presse d'EDF, 28 mars 2017.
* 210 « L'État confirme qu'il participera à hauteur de 3 milliards d'euros à l'augmentation de capital de 4 milliards d'euros lancée par EDF », communiqué de presse de l'APE, 7 mars 2017.
* 211 « La situation et les perspectives des finances publiques », Cour des comptes, juin 2017, page 66.
* 212 Soit 3 milliards d'euros supplémentaires en prenant en compte la cession des titres Peugeot pour un montant de 1,87 milliard d'euros.
* 213 Portefeuille de participations cotées de l'État, 6 juin 2017, APE.
* 214 Les données au titre de 2016 ne sont pas encore disponibles. La publication des comptes combinés 2015 n'a eu lieu qu'en novembre 2016.