II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Des effectifs en hausse, conformément à la prévision
a) La création de 751 postes pour la justice judiciaire
Entre 2015 et 2016, le programme 166 « Justice judiciaire » enregistre une augmentation de 3 %, soit 57 millions d'euros, des dépenses de personnel, qui s'explique notamment par l'impact du schéma d'emplois. Initialement, le projet annuel de performances (PAP) prévoyait la création de 157 emplois en 2016, mais le second plan de lutte antiterroriste (PLAT 2) a autorisé la création de 587 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires, portant à 744 les créations nettes d'emplois.
Les créations nettes d'emplois ont été supérieures à la prévision (751 ETP contre 744 ETP prévus), tout en respectant le plafond d'emplois, fixé à 32 082 équivalents temps plein travaillé (ETPT). À ce titre, contrairement à 2015, on peut observer un rétablissement du lien entre l'exécution et le plafond d'emplois voté par le Parlement.
Évolution comparée du plafond d'emplois et de la réalisation pour le programme 166 « Justice judiciaire »
(en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat à partir des RAP
Malgré leur dynamisme lié au renforcement des effectifs, les dépenses de personnel demeurent en-deçà du montant prévu par la loi de finances initiale.
Évolution de la prévision et de la consommation des dépenses de personnel du programme 166 « Justice judiciaire »
(en millions d'euros) (en ETP)
Source : commission des finances du Sénat à partir des RAP
Selon le rapport annuel de performances, la sous-exécution des dépenses de personnel, alors même que les emplois créés correspondent à la prévision, s'explique notamment par des recrutements tardifs.
b) Sur les 1 300 postes créés dans l'administration pénitentiaire, seuls 500 correspondent à des surveillants pénitentiaires
Les dépenses de personnel du programme 107 « Administration pénitentiaire » ont augmenté de près de 5 % entre 2015 et 2016, soit 100 millions d'euros. En effet, alors que le projet de loi de finances initiale prévoyait la création nette de 725 ETP, le second plan de lutte antiterroriste a proposé d'y ajouter 500 postes supplémentaires, soit au total, la création nette de 1 225 postes.
Finalement, 1 309 postes ont ainsi été créés, soit une sur-exécution du schéma d'emplois de 84 ETP qui seraient, selon le rapport annuel de performances, des contractuels.
Sur les 882 surveillants pénitentiaires qu'il était prévu de recruter, seuls 507 l'ont été effectivement. Autrement dit, les crédits supplémentaires mobilisés dans le cadre du second plan de lutte antiterroriste ont permis de recruter seulement 50 surveillants pénitentiaires - au lieu des 425 prévus . Selon le RAP, « des recrutements d'agents non titulaires ont été réalisés en compensation en catégorie B pour les filières greffe et insertion afin de renforcer les services les plus en difficultés, en catégorie B administratifs et techniques, ainsi qu'en catégorie C pour les filières administrative et technique afin de répondre aux besoins des établissements et services structurellement sous-dotés dans ces filières d'emplois. Des contractuels ont également été recrutés en qualité de moniteurs de sport dans les établissements pénitentiaires ».
Pourtant, l'objet de l'amendement du Gouvernement sur le second plan de lutte antiterroriste précisait que « les effectifs supplémentaires prévus par cet amendement seront plus particulièrement concentrés sur les moyens de lutte contre la radicalisation en prison et la sécurisation des extractions judiciaires » 196 ( * ) . On peut légitimement douter que les recrutements effectués dans le cadre de ce plan, dont l'utilité est sans doute réelle, aient été affectés à ces missions.
Évolution de la prévision et de la consommation des dépenses de personnel du programme 107 « Administration pénitentiaire »
(en millions d'euros) (en ETP)
Source : commission des finances du Sénat à partir des RAP
2. La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) : des tensions sur la masse salariale
Les dépenses de personnel de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ont dépassé les prévisions de 7,8 millions d'euros : les crédits ouverts par la loi de finances initiale s'élevaient à 477,8 millions d'euros contre 485,6 millions d'euros de dépenses effectives. Cette tension a nécessité un virement de crédits de 1 million d'euros en provenance du programme 109 « Administration pénitentiaire » mais également l'ouverture de 5,9 millions d'euros par le décret d'avance du 2 juin 2016 197 ( * ) .
En outre, la mise en réserve initiale (de 2,4 millions d'euros, correspondant à 0,5 % des dépenses de personnel) a été partiellement dégelée en fin de gestion, à hauteur de 1,6 million d'euros.
Alors que la loi de finances prévoyait la création de 135 équivalents temps plein (ETP), dont 75 dans le cadre du second plan de lutte antiterroriste, 138 emplois ont été créés. Ce dépassement du schéma d'emplois s'explique notamment par un nombre de départs en retraite surévalués (154 au lieu de 183 prévus). Le plafond d'emplois voté par le Parlement est toutefois respecté.
Selon le rapport annuel de performances, l'écart à la prévision s'explique également par l'absence de budgétisation de plusieurs dépenses (les effets de la réforme statutaire des éducateurs intégrée au dispositif dit « PPCR », à la revalorisation du point d'indice) et par « des rappels importants en début d'année (élévations d'échelon payées tardivement) et une légère sous-estimation du GVT positif dans le budget 2016 ».
3. Un nouveau dérapage des frais de justice
En 2016, les frais de justice représentent au total 550 millions d'euros (en crédits de paiement), soit une augmentation de 75 millions d'euros (+ 15 %) par rapport à 2015.
La majoration des crédits relatifs aux frais de justice de 59 millions euros par rapport à la prévision initiale, prévue par le second plan de lutte antiterroriste 198 ( * ) n'a pas suffi à couvrir les frais de justice : l'exécution dépasse la prévision en 34 millions d'euros .
Évolution des frais de justice
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Aussi les crédits ont-ils été augmentés en cours d'année : le décret d'avance du 3 octobre 2016 a ouverts 25 millions d'euros en AE et 40 millions d'euros en CP au titre des frais de justice.
Selon le rapport de motivation du décret d'avance, « cette ouverture vise à permettre au ministère de la justice d'honorer le paiement de prestations en matière de frais de justice dans un contexte de forte croissance des enquêtes et des réquisitions techniques à la suite des attentats ». Toutefois, on constate que la moitié du dérapage (en CP) est imputable aux frais de justice civile et notamment commerciale (15 millions d'euros). Ce dérapage s'explique donc davantage par une sous-budgétisation que par les conséquences judiciaires des attentats .
En outre, ces crédits supplémentaires, destinés, selon le rapport annuel de performances, « à réduire les dettes et charges à payer de frais de justice des Cours d'appel » ont effectivement permis une diminution importante des charges à payer en matière de frais de justice, passant de 80,9 millions d'euros en 2015 à 41,7 millions d'euros en 2016. Si l'on peut se féliciter de cette réduction des charges à payer en matière de frais de justice, les économies promises chaque année tardent à se réaliser .
4. Administration pénitentiaire : seule la moitié des crédits du second plan de lutte antiterroriste a été mobilisée
Les crédits supplémentaires mobilisés à la suite des attentats du 13 novembre 2015 visaient notamment à accélérer la construction de nouvelles places de prisons. Toutefois, il apparait qu'une part significative de ces crédits n'a pas pu être mobilisée :
Exécution des crédits du second plan de lutte antiterroriste (PLAT 2) hors dépenses de personnel
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|
|
PLAT 2 |
140,8 |
76,8 |
|
Exécution |
69,9 |
50,4 |
|
Taux d'exécution |
49,6% |
65,6% |
Source : commission des finances du Sénat à partir du RAP
Le retard pris dans la construction de ces nouvelles places conduit à une sous-exécution des autorisations d'engagement.
Par ailleurs, cette sous-consommation résulterait, selon le rapport annuel de performances, des « difficultés rencontrées par l'administration pénitentiaire à mettre en place les différents programmes d'actions et d'activités prévus au titre de la gestion publique, notamment du fait de la capacité limitée de mobilisation du secteur associatif, qui en est un acteur essentiel, et des contraintes d'organisation en milieu pénitentiaire (disponibilité des lieux adaptés et du personnel de surveillance nécessaire) ».
Plus généralement, il est particulièrement difficile d'identifier et de tracer, dans les documents budgétaires, la consommation des crédits des plans de lutte antiterroriste - en particulier pour les crédits hors dépenses de personnel. Cette situation est particulièrement préoccupante pour le programme 166 « Justice judiciaire » .
* 196 Amendement n° II-240 présenté par le Gouvernement à l'article 24 (état B) du projet de loi de finances pour 2016.
* 197 Décret n° 2016-1652 du 2 décembre 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 198 Amendement du Gouvernement précité.