D. UNE MISSION PRINCIPALEMENT DÉDIÉE À DES DÉPENSES DE PERSONNEL AUX PERSPECTIVES INCERTAINES
1. La prépondérance des dépenses de personnel
Pour 70 %, les dépenses de la mission AGTE sont des dépenses de personnel. Le poids de ces dépenses serait encore plus élevé n'étaient les particularités du programme 232 qui porte presque exclusivement des dépenses de fonctionnement ou d'intervention.
Les dépenses effectuées en 2016 confirment cette caractéristique malgré une exécution apparemment économe en dépenses de personnel.
En effet, le poids relatif des dépenses de personnel sort encore légèrement renforcé de la consommation des crédits de la mission en 2016.
Structure des dépenses de la mission AGTE par nature
|
2015 (A) |
2016 (B) |
Variation B/ A |
|
|
Dépenses de personnel |
69,9 % |
70,7 % |
0,8 % |
|
Autres dépenses |
30,1 % |
29,3 % |
- 0,8 % |
|
dont : |
|||
|
Fonctionnement |
24,2 % |
23,3 % |
- 0,9 % |
|
Investissement |
1,8 % |
2,0 % |
0,2 % |
|
Interventions |
4,1 % |
4,0 % |
- 0,1 % |
|
Opérations financières |
0,0 % |
0,0 % |
0,0 % |
|
Total |
100 % |
Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2016
Il gagne près de 1 point quand les dépenses de fonctionnement se replient du même ordre de grandeur malgré, pour ces dernières, une dépense nettement plus élevée que prévu dans la loi de finances initiale, quand, à l'inverse, les dépenses de personnel ont été contenues par rapport aux prévisions.
Données sur l'exécution des
crédits de la loi de finances initiale
par nature de
dépenses
|
Réalisation 2015 (A) |
Prévision 2016 (B) |
Réalisation 2016 (C) |
C-A |
C-B |
|
|
Dépenses de personnel |
1 949,80 |
1 972,60 |
1 908,50 |
- 41,30 |
- 64,10 |
|
Autres dépenses |
838,9 |
637,7 |
791 |
- 47,90 |
153,30 |
|
dont : |
|||||
|
Fonctionnement |
675,9 |
464,8 |
628,9 |
- 47,00 |
164,10 |
|
Investissement |
48,9 |
76 |
53,5 |
4,60 |
- 22,50 |
|
Interventions |
114,1 |
96,9 |
108,4 |
- 5,70 |
11,50 |
|
Opérations financières |
0 |
0 |
0,3 |
0,30 |
0,30 |
|
Total |
2 788,70 |
2 610,30 |
2 699,50 |
- 89,20 |
89,20 |
2. Une gestion réelle des emplois marquée par des besoins apparus du fait des circonstances qui alourdissent les perspectives d'emplois de la mission et ainsi de dépenses de personnel
a) Au-delà d'évolutions apparentes, une cible du schéma d'emplois révisée sous le poids des événements
Le plafond d'emplois de la mission pour 2016 s'est trouvé tributaire de modifications de champ qu'il convient d'éliminer pour restituer la dynamique réelle des emplois de la mission.
À titre d'illustration, pour le programme 307, le plafond d'emplois de la loi de finances initiale tablait sur une réduction de 956 ETPT en raison des mesures de transfert exposées ci-dessus et d'un changement de périmètre lié au transfert de 211 ETPT aux régions dans le cadre de l'attribution à celles-ci de la compétence de gestion des interventions européennes au titre du fonds européen de développement régional (FEDER). En gestion, compte tenu de nouveaux transferts (80 ETPT en net), le plafond d'emplois a été porté à 26 267 ETPT.
Cette programmation apparaît ainsi largement « nominale », les évolutions d'emplois à périmètre constant traduisant une réalité différente.
Les objectifs des schémas d'emplois de la mission ont été révisés pour répondre aux évènements qui ont suscité des besoins en termes de sécurité et d'accueil des migrants.
Pour le programme 307, la programmation initiale du schéma d'emplois tablait sur une réduction de 200 ETP. La réalisation s'est soldée par une augmentation des emplois de 31 ETP décomposée comme suit :
- + 185 ETP dans le cadre du pacte de sécurité ;
- + 30 ETP dans le cadre du plan d'accueil des migrants ;
- + 16 ETP pour renforcer les guichets uniques de demande d'asile.
De la même manière, alors que le schéma d'emplois du programme 216 avait été fixé à - 94 ETP, les modifications apportées lors de la discussion du projet de loi de finances initiale ont procédé à un ajustement à la hausse via la création de :
- 67 emplois au titre du pacte de sécurité ;
- et 10 emplois pour la prise en charge des migrants.
Par ailleurs, en gestion :
- 18 ETP en plus des 27 ETP d'origine ont été créés pour les postes de cabinet du ministère de l'aménagement du territoire et de son secrétariat d'État ;
- 10 ETP ont renforcé le service de l'asile de la direction générale des étrangers en France ;
- 7 ETP ayant abondé le secrétariat général du comité de prévention de la délinquance et de la radicalisation.
Au total, tant le programme 216 (+ 8 ETP contre une prévision de - 94) que le programme 307 (+ 31 ETP contre - 200 en prévision) ont contribué à un dépassement important des cibles d'emplois de la mission, une fois éliminés les changements de périmètre.
b) Des impacts structurels sur la « politique d'emploi » financée par la mission ?
L'un des axes forts de la politique d'emploi financée par la mission est la réalisation d'un « schéma d'emplois » à moyen terme basé sur la réduction de 1 300 ETPT à l'horizon de 2018 en lien avec la mise en oeuvre du plan « préfectures nouvelle génération » (PPNG) qui doit s'accompagner de la suppression de 4 000 emplois selon le ministère.
Votre rapporteur spécial relève que le schéma d'emplois du programme 307 concerné au premier chef par les évolutions devant provenir de la mise en oeuvre du PPNG avait été calibré avec un recul de 200 ETP à un niveau modérément exigeant par rapport à la cible exposée ci-dessus.
Dans ces conditions, les recrutements finalement réalisés, qui se sont traduits par un solde de + 31 ETP, éloignent encore du but fixé pour 2016. Une observation semblable peut être faite s'agissant du programme 216.
S'il est bien vrai que les dépenses de personnel ont néanmoins été contenues en dessous des dotations ouvertes, marquant une économie de 64 millions d'euros, ce résultat est étroitement lié à une sous-consommation du plafond d'ETPT (470 ETPT sous le plafond du programme 307). Celle-ci, à son tour, est la résultante du profil temporel des recrutements relatés ci-dessus, qui, pour avoir conduit à un large dépassement de l'objectif d'emploi, sont intervenus tardivement dans l'année pesant pour 74 ETPT dans la consommation effective des crédits. Autrement dit, sauf à imaginer la non-reconduction de ces emplois, le plafond d'emplois du programme 307 se trouve d'emblée lesté de ce fait de 74 ETPT en 2017.
Plus généralement, il faut compter avec les vacances d'emplois qui, pour le seul programme 307, s'élèvent 485 ETPT afin de mieux apprécier les risques d'alourdissement de la masse salariale de la mission.
Ceux-ci paraissent d'autant plus élevés qu'un certain nombre de mesures de gestion des ressources humaines générales ou spécifiques pourraient accentuer les effets d'un volume d'emplois plus élevé que programmé.
Il s'agit, en premier lieu, de l'augmentation du point d'indice de la fonction publique, combiné avec la mise en oeuvre encore incomplète en 2016 du protocole sur les parcours professionnels (PPCR). En 2016, le premier, dont l'effet en année pleine n'a épuisé que le quart de son impact en régime de croisière, a provoqué une hausse de la masse salariale de 3,1 millions d'euros 17 ( * ) (programmes 307 et 216).
En second lieu doit être prise en compte la perspective d'un alourdissement du coût unitaire des emplois lié, d'une part, à la restructuration des emplois programmée dans le cadre du PPNG (le « repyramidage » des emplois) du fait de l'enrichissement des missions (qui nécessitera par ailleurs des charges de formation significatives) et, d'autre part, aux limites d'une politique d'emplois recourant à l'embauche de contractuels. Sur ce point, le dépassement de la limite de l'enveloppe fixée en 2016 pour rémunérer de tels emplois (14 millions d'euros pour une consommation de 17,6 millions d'euros) paraît peu soutenable de sorte que les économies procurées par le développement de l'emploi contractuel en termes de contribution à l'équilibre du CAS « Pensions » semblent en partie non récurrentes.
* 17 Hors contributions employeurs au CAS « Pensions » induites.