II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Un renforcement des moyens de l'OFPRA face à l'augmentation continue de la demande d'asile
L'année 2016 a connu une diminution des flux migratoires comparativement à 2015. L'agence Frontex estime ainsi à 511 371 environ le nombre d'entrées illégales sur le territoire de l'Union européenne en 2016, contre 1 822 177 en 2014 195 ( * ) .
Bien que n'étant pas confrontée à un phénomène aussi massif que certains de ses voisins, la France connaît toutefois, cette année encore, un nombre record de demandes d'asile, avec 85 726 demandes déposées en 2016 contre 80 075 en 2015 (dont mineurs et réexamens), soit une augmentation de 7,1 % par rapport à l'année précédente. Cette augmentation est principalement due à des mouvements secondaires des personnes placées sous procédure Dublin III, qui concernent les demandeurs ayant déjà sollicité l'asile dans un autre pays de l'Union européenne, particulièrement importants en 2016.
Demandes d'asile enregistrées à l'OFPRA
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Nombre de demandes d'asile |
42 599 |
47 686 |
52 762 |
57 337 |
61 468 |
66 251 |
64 811 |
80 075 |
85 726 |
|
Variation |
19,9 % |
11,9 % |
10,6 % |
8,7 % |
7,2 % |
7,8 % |
-2,2 % |
22 % |
7,1 % |
Source : rapport d'activité 2016 de l'OFPRA
En conséquence, le délai moyen de traitement d'un dossier s'élève à 183 jours à la fin de 2016, contre un objectif de réduction initialement fixé à 140 jours.
Délai de l'examen d'une demande d'asile par l'OFPRA
(en nombre de jours)
* : prévision.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Crédits de l'action « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303
(en millions d'euros)
Le stock des dossiers de plus d'un an représentait 8,8 % du stock au 31 décembre 2016, après avoir connu un pic de 24,5 % en février 2015 témoignant de l'amélioration du délai d'examen de la demande d'asile. L'objectif de réduire le délai moyen d'examen des dossiers à 90 jours à la fin 2017 a été maintenu dans le cadre du nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) 2016-2018.
Pour l'OFPRA, l'exécution 2016 s'élève à 56,18 millions d'euros en AE et en CP, soit 2,55 millions d'euros de plus que ce qui était prévu en loi de finances initiale. L'établissement a exécuté ce plafond d'emploi à hauteur de 620 ETPT, soit + 102 ETPT par rapport au 31 décembre 2015.
Subvention et ETPT de l'OFPRA depuis 2012
(en millions d'euros)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
PLF 2016 |
2016 |
|
|
Montant de la subvention |
38,9 |
37,1 |
39,3 |
46,9 |
53,6 |
56,18 |
|
ETPT |
455 |
458 |
462 |
518 |
632 |
620 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Si ces efforts doivent être relevés, le niveau global des dépenses de la présente mission est conditionné par la rapidité de gestion des dossiers. Le renforcement des moyens de l'OFPRA et l'amélioration de son efficience en vue de réduire les délais de traitement doit donc être poursuivi dans les années à venir.
2. Des dispositifs d'hébergement sous tension
L'hébergement des demandeurs d'asile repose sur deux principaux dispositifs : les centres d'accueil des demandeurs d'asile (Cada) et l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) .
Dépenses d'hébergement des demandeurs d'asile
(en millions d'euros)
|
Hébergement d'urgence |
Centre d'accueil de demandeurs d'asile |
|||||
|
Année |
LFI |
Exécution |
Taux d'exécution |
LFI |
Exécution |
Taux d'exécution |
|
2009 |
30 |
72,8 |
242,7% |
195,6 |
195,7 |
100 % |
|
2010 |
30 |
110,2 |
367,3% |
202,6 |
202,3 |
99,8% |
|
2011 |
40 |
134,3 |
335,7% |
199 |
198,5 |
99,7% |
|
2012 |
90,9 |
135,3 |
148,8% |
194 |
194,4 |
100,2% |
|
2013 |
125 |
149,9 |
119,9% |
198,8 |
197,4 |
99,3% |
|
2014 |
115,4 |
141,8 |
122,9% |
213,8 |
213,6 |
99,9% |
|
2015 |
136 |
139 |
102,2% |
220,7 |
222,7 |
100,9% |
|
2016 |
111,5 |
139,2 |
124,8% |
265 |
237,7 |
89,7% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Le dispositif d'accueil relevant de l'asile comptait, fin 2016, 53 635 places (+ 4 106 par rapport à fin 2015) dont 36 785 en Cada et 10 836 en HUDA (- 8 032 par rapport à fin 2015).
La sous-exécution sur la ligne Cada masque toutefois une situation de saturation des dispositifs d'hébergement des dispositifs d'hébergement des demandeurs d'asile. L'écart entre la loi de finances initiale et l'exécution résulte de l'allongement des délais d'ouverture des places en 2016 par rapport aux prévisions initiales. Compte tenu du volume sans précédent des places autorisées en 2016 (8 703 places) par rapport aux années précédentes, les opérateurs locaux ont mené des efforts importants pour parvenir à ouvrir l'ensemble de ces places, dans des délais qui demeurent toutefois trop longs.
Par ailleurs, la situation des camps de Calais et de Grande Synthe a imposé de mettre en place un dispositif de réorientation des demandeurs d'asile installés sur place vers des structures d'hébergement stables (Cada) mais également vers des « centres d'accueil et d'orientation » (CAO), financé par le programme 177. Il est à cet égard bienvenu qu'à partir du 1 er janvier 2017, ces places soient financées par le programme 303 « Immigration et asile » de mission « Immigration, asile et intégration », ce qui devrait contribuer à améliorer le pilotage statistique du dispositif d'hébergement des demandeurs d'asile.
Les efforts entrepris pour ouvrir les places en Cada ainsi que l'utilisation de places de CAO ont permis de diminuer le nombre de demandeurs hébergés dans le dispositif d'hébergement d'urgence, HUDA (- 8 000 places par rapport à 2015). Les dépenses liées à l'hébergement d'urgence étaient toutefois encore sous-budgétées, l'impact de l'augmentation du nombre des demandeurs d'asile, notamment ceux placés sous la procédure de Dublin ayant été sous-estimé, comme votre rapporteur spécial l'avait estimé dans son rapport budgétaire sur la loi de finances pour 2016 , relevant que « compte tenu de la situation de la demande d'asile en France et du programme de relocalisation européen, [la programmation] n'est pas réaliste et devra probablement faire l'objet d'un abondement de l'ordre de 30 millions à 40 millions d'euros en cours d'année . »
3. Des dépenses liées à l'ADA plus de deux fois supérieures à la dotation initiale mettant en cause la sincérité de la programmation budgétaire
L'allocation temporaire d'attente (ATA) servie aux demandeurs d'asile non hébergés en Cada a été remplacée, au 1 er novembre 2015, par l'allocation aux demandeurs d'asile (ADA), servie à l'ensemble des demandeurs d'asile, quel que soit leur mode d'hébergement et dont la gestion a été confiée à l'Ofii.
Dépenses de prise en charge financière des demandeurs d'asile
(en millions d'euros)
|
ATA |
ADA |
||
|
LFI |
Exécution |
LFI |
Exécution |
|
30 |
68,4 |
- |
- |
|
53 |
105 |
- |
- |
|
54 |
157,8 |
- |
- |
|
89,7 |
149,8 |
- |
- |
|
140 |
149,2 |
- |
- |
|
129,8 |
169,5 |
- |
- |
|
93,3 |
81 |
- |
- |
|
0 |
30 |
148,8 |
316,1 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les crédits exécutés en 2016 au titre de l'ADA s'élèvent à 316,1 millions d'euros, alors que la dotation pour cette allocation s'était établie, en loi de finances initiale, à 148,8 millions d'euros .
Ainsi, s'il convient de reconnaître que la prévision de dépense 2016 s'était inscrite en rupture avec celle de 2015, en consacrant une hausse des crédits nécessaire à la prise en charge financière des demandeurs d'asile, la programmation est demeurée fortement inférieure aux besoins réels.
Tout en reconnaissant la difficulté attachée à la prévision budgétaire d'une allocation dont le champ et le montant ont été redéfinis, votre rapporteur spécial avait considéré dans son rapport budgétaire sur la loi de finances pour 2016 que cette dotation serait insuffisante en gestion .
Il est regrettable que la mise en oeuvre de la réforme de l'asile ne se soit pas accompagnée d'un effort de sincérité budgétaire qui permette, enfin, de mettre un terme à ce que l'opinion publique perçoit, depuis plusieurs années, comme une volonté politique de masquer la réalité du coût des dépenses liées aux demandeurs d'asile .
4. Une dette de 166,9 millions d'euros à Pôle emploi à apurer
À la sur-exécution importante de l'ADA s'ajoute une dette persistante de l'État envers Pôle Emploi, au titre du versement de l'ATA. Cette dette, qui s'élevait à 182,1 millions d'euros fin 2015, n'a toujours pas été apurée. Au 31 décembre 2016, la dette restant due à Pôle Emploi au titre de l'ATA s'élevait à 166,9 millions d'euros, 30 millions d'euros ayant été ouverts dans le cadre de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2016, qui ont permis un remboursement très partiel.
Au total, cette année encore, l'insincérité des crédits programmés s'accompagne de correction des sous-budgétisations en fin d'année . L'apurement réalisé en loi de finances rectificative n'a concerné que 16 % de la dette à Pôle emploi.
5. Une légère hausse des ressources affectées à l'Ofii toujours insuffisantes pour lui permettre de remplir ses nouvelles missions
Subventions pour charge de service public et charges affectées à l'Ofii
(en millions d'euros)
|
Exécution 2012 |
Exécution 2013 |
Exécution 2014 |
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
Exécution 2016 |
|
|
SCSP de l'OFII |
10,4 |
7,77 |
0 |
4,4 |
18,1 |
17,6 |
|
Taxes affectées de l'OFII |
148,5 |
144,5 |
143,3 |
145,9 |
140,7 |
149,7 |
|
Total |
158,9 |
152,2 |
143,3 |
150,3 |
158,8 |
167,3 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après la Cour des comptes)
L'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) est principalement financé par deux canaux : le produit de taxes affectées (plafonné à 140,68 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2016) et une subvention de l'État pour charges de service public , dont l'essentiel est porté par le programme 104 mais dont une partie provient du programme 303 au titre de la gestion de l'ADA et du programme 301 « Développement solidaire et migrations ».
La subvention de l'État pour charges de service public s'est élevée à 17,6 millions d'euros, contre 18,1 millions d'euros prévus en loi de finances initiale.
L'attribution des nouvelles missions à l'Ofii dans le domaine de l'asile par la loi du 29 juillet 2015 donné lieu à une hausse de son plafond d'emplois à 936 ETPT en loi de finances initiale pour 2016 (+ 135 ETPT par rapport à la loi de finances initiale pour 2015). Une hausse des effectifs a eu lieu en gestion 2016 ; l'Ofii a ainsi bénéficié d'un schéma d'emplois de + 68 ETP pour faire face à la crise migratoire (soit 34 ETPT).
Si ces recrutements et cette modeste augmentation des financements au titre du plan « migrants » et des nouvelles missions de l'opérateur dans le domaine de l'asile étaient nécessaires, le renforcement de l'accueil et de l'accompagnement des primo-arrivants, à la suite de la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers, ne connait aucune traduction sur le plan budgétaire.
Ainsi, les crédits consommés au titre de l'action 12 « Actions d'accompagnement des étrangers en situation régulière » du programme 104 ne s'élèvent qu'à 18,2 millions d'euros, contre 45,7 prévus en loi de finances initiale, qui inclut notamment les crédits destinés à financer la formation linguistique et civique. Cette sous-exécution, liée à des annulations de crédits du fonds de concours « Fonds européen d'intégration » traduit l'absence de volonté de mettre en oeuvre une intégration réussie des étrangers primo-arrivants et des réfugiés dans le cadre d'un nouveau parcours d'intégration pourtant présenté comme plus exigeant .
* 195 Frontex, Risk Analysis for 2017.