B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Le logement des agents de l'État : un poste de dépenses imprévisible mais de toute façon marginal
Le programme 861 « Prêts et avances pour le logement des agents de l'État » permet d'octroyer des prêts à 1 % aux agents de l'État servant à l'étranger, afin de faciliter les démarches relatives à la location d'un logement dans les environs de leur poste d'affectation. Les crédits demandés en loi de finances initiale sont de 485 000 euros, un montant légèrement en baisse par rapport aux exercices 2014 et 2015 (500 000 euros), qui correspond à environ 17 dossiers. En pratique, seuls deux prêts ont été accordés, pour un montant moyen de 17 000 euros. Le reste des crédits disponibles, soit 80 % (385 000 euros), a fait l'objet d'une annulation : cette sous-exécution s'explique par le caractère difficilement prévisible de la dépense, qui dépend des marchés locaux et du rythme de départ des agents à l'étranger.
2. Les prêts à la filière automobile : un outil conservé, un objet renouvelé
Le programme 863 « Prêts à la filière automobile » constituait initialement le vecteur budgétaire du plan automobile lancé en 2009, dont les derniers prêts ont été accordés en 2011. En 2013, il a été décidé d'allouer 15 millions d'euros à ce programme pour des prêts aux conditions de marché, non bonifiés, visant à accompagner les investissements productifs et écologiques des PME et des ETI de la filière. L'exercice 2016 est toutefois le premier où le fonds de soutien à la filière automobile est alimenté par une dotation budgétaire annuelle (d'un montant de 5 millions d'euros) , alors qu'il était auparavant alimenté par des reports de crédits non consommés, une pratique peu lisible et répétée sans l'autorisation du législateur.
Si les dépenses retracées sur le programme 863 sont modestes, celui-ci continue toutefois à retracer le remboursement des prêts accordés depuis 2009. Le surplus de recettes observé sur le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » en 2016, soit 41,8 millions d'euros contre 31,2 millions d'euros en prévision, tient notamment au remboursement anticipé de deux prêts significatifs, qui témoignent de la bonne situation économique de la filière .
Compte tenu de la modestie des montants en jeu, vos rapporteurs spéciaux estiment qu' une réflexion pourrait être engagée sur le maintien à terme de ce programme . Ses interventions pourraient en effet relever plus directement de la mission « Économie », ou de Bpifrance (cf. point suivant).
3. Le Fonds de développement économique et social (FDES) : un outil subsidiaire dont l'utilité est de plus en plus contestable
Le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social » permet à l'État d'octroyer des prêts ponctuels aux entreprises en restructuration et rencontrant des difficultés à accéder au marché du crédit, via le fonds pour le développement économique et social (FDES) , créé en 1955 et « réactivé » en loi de finances pour 2014 dans le cadre du « plan de résistance économique » annoncé par le ministre du redressement productif, Arnaud Montebourg, le 12 novembre 2013.
La doctrine d'emploi a été précisée par la circulaire du 9 juin 2015 relative aux modalités d'accueil et de traitement des dossiers des entreprises confrontées à des problèmes de financement, qui précise que le recours à ces prêts est « exceptionnel, subsidiaire et suppose un effet de levier sur d'autres sources de financement », l'objectif cible de cet effet de levier étant la mobilisation de cinq euros privés pour un euro public investi. En outre, le taux des prêts ne peut pas être inférieur au taux de référence publié par la Commission européenne , correspondant au taux de marché 154 ( * ) .
En pratique, l'exécution 2016 s'est élevée à seulement 71 millions d'euros, soit bien en-deçà des 150 millions d'euros ouverts en loi de finances initiale . La dotation initiale, bien que réduite par rapport à l'année dernière (200 millions d'euros), apparaît donc toujours surdimensionnée par rapport aux besoins effectifs, la stabilisation de la situation économique ayant fait diminuer les besoins d'intervention .
Le montant de 71 millions d'euros correspond à cinq prêts accordés en 2016 . Le rapport annuel de performances précise que ceux-ci ont été accordés « à des entreprises spécialisées notamment dans les domaines de l'agroalimentaire, de l'équipement, de la construction et de la production de biens de consommation ». Toutefois, ces éléments sont largement faussés dans la mesure où un seul prêt, accordé en décembre 2016, représente à lui seul 70 millions d'euros . Cette opération soulève plusieurs questions :
- tout d'abord, le prêt a initialement été accordé sans financement privé , ce qui apparaît contraire à la doctrine d'intervention, et explique que l'effet de levier soit de seulement 0,1 euro privé pour un euro public investi en 2016 ;
- suite à un accord de janvier 2017, l'apport public a été réduit et un apport privé a été trouvé , ce qui a pour conséquence de réduire substantiellement le taux d'utilisation réel des crédits du FDES ;
Le montant de l'apport privé n'est pas précisé . Toutefois, il est précisé que l'effet de levier corrigé par cet apport passerait de 0,1 à 4 euros privés pour un euro public investi. À montant global inchangé (70 millions d'euros), cela résultat suggère une réduction de l'apport public à 14 millions d'euros, pour un apport privé de 56 millions d'euros .
Taux de consommation des prêts du FDES
(en millions d'euros)
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2015 |
2016* |
PLF 2017 |
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Dotation en LFI |
200 |
200 |
100 |
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Montant des prêts accordés |
114,1 |
71 |
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Taux de consommation |
57 % |
35,5 % |
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Taux de consommation (corrigé) |
19,7 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les questionnaires budgétaires successifs
La diminution continue du taux de consommation des prêts accordés par le FDES - 19,7 % (après correction) en 2016, et 57 % en 2015 - confirme les réserves déjà émises par vos rapporteurs spéciaux à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, non pas sur le bien-fondé de ses interventions, mais sur leurs modalités. Ainsi :
« - soit les aides sont effectivement octroyées à des entreprises structurellement viables , dans une perspective de sauvegarde à long terme du potentiel industriel et technologique de la France et des emplois liés , et alors il existe aujourd'hui d'autres institutions plus adaptées pour assumer l'intervention publique en cas de défaillance temporaire du marché, au premier rang desquelles Bpifrance , qui a fait ses preuves et à laquelle ce rôle pourrait être confié ;
« - soit les aides relèvent davantage de « l'État pompier » que de « l'État stratège » , c'est-à-dire qu'elles sont accordées sur le fondement de considérations politiques quand bien même les sites industriels ne seraient pas viables à terme, et alors l'existence même du FDES peut être remise en question ».
4. Un soutien ponctuel mais important à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie
Créé en 2016, le programme 867 « Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie » porte le prêt de 200 millions d'euros, d'une maturité de 10 ans, accordé à la société Vale Canada Limited (VCL), afin de soutenir les activités de celle-ci en Nouvelle-Calédonie .
Le rapport annuel de performances précise que, « dans un contexte où les conditions d'activité des opérateurs industriels en Nouvelle-Calédonie ont été particulièrement affectées par la chute du prix du nickel depuis 2014, l'État a décidé d'accompagner financièrement le complexe industriel du Grand Sud de Vale Nouvelle-Calédonie S.A.S. (VNC), exploité par le groupe Vale, à travers deux mesures ». Ces deux mesures sont :
- d'une part, un prêt de 200 millions d'euros d'une maturité de 10 ans et à un taux d'intérêt de marché , en faveur de Vale Canada Limited (VCL), porté par le présent programme 867 ;
- d'autre part, une contre-garantie de l'État à hauteur de 220 millions d'euros , autorisée par l'article 123 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016. Celle-ci est plus particulièrement destinée à « accompagner le financement du projet de remplacement du barrage actuel par la construction du site de stockage à sec des résidus miniers associés aux activités d'extraction minière et de transformation de VNC, visant à fournir une solution sûre et protectrice de l'environnement pour le stockage de longue durée des résidus ». Cette contre-garantie, rémunérée à des conditions de marché, ne s'exercera qu'en cas de défaut de Vale S.A . qui fournit une garantie de premier rang sur l'intégralité du financement accordé à ce projet. Sa mise en oeuvre en dernier ressort ne couvrira qu'une partie des emprunts contractés par la société portant le projet du site de stockage à sec (au maximum 80 %).
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Vale Nouvelle-Calédonie S.A.S. Vale Nouvelle-Calédonie S.A.S. (VNC), dont le capital est détenu à 95 % par Vale Canada Limited (VCL), elle-même filiale à 100 % du groupe Vale S.A., et à 5 % par la Société de participation minière du Sud calédonien (SPMSC), est une entreprise d'extraction de minerai (latérites et saprolites) et de production de nickel et de cobalt, située dans le sud de la Nouvelle-Calédonie. Le complexe industriel, dénommé Usine du Grand Sud, comprend une mine de 1 900 hectares, une usine hydro-métallurgique, un port disposant d'un quai vraquier de 179 mètres de long et d'un quai pour les cargos d'une longueur de 87 mètres (4 500 conteneurs de nickel et de cobalt sont exportés annuellement), une centrale électrique opérée par Prony Energies, filiale d'Enercal, une pépinière, et une base vie de 4 000 lits ; VNC emploie 3 000 salariés dont 350 emplois directs (90 % de calédoniens) et 600 entreprises locales en sous-traitance. Le coût total de cet investissement pour le Groupe Vale a représenté environ 8,5 milliards de dollars. Prenant acte du contexte de marché qui rend difficile économiquement pour le groupe Vale la poursuite de ses activités en Nouvelle-Calédonie et obère la soutenabilité de ses besoins généraux de trésorerie, l'État a mis en oeuvre en 2016 un prêt de 200 millions d'euros Vale Canada, filiale à 100 % du groupe Vale S.A, qui a pour objet le financement indirect de VNC nécessaire pour soutenir le redressement de ses activités et ses besoins généraux de trésorerie. Ce prêt a été réalisé à un taux d'intérêt de marché et bénéficie d'une garantie autonome à première demande consentie par Vale S.A., la société mère brésilienne du groupe Vale. Source : projet annuel de performances 2016 |
L'extraction et la transformation du nickel sont indispensables à l'économie de la Nouvelle-Calédonie, eu regard des retombées associées à ces activités. Si vos rapporteurs spéciaux ne remettent pas en cause l'objet de la mesure, ils soulignent néanmoins que celle-ci contribue à dégrader -peut-être excessivement - le solde du compte de concours financiers, dans la mesure où aucune recette de court ou moyen terme d'un montant équivalent n'est prévue .
Peut-être est-ce d'ailleurs la raison qui a conduit le Gouvernement a imputer ce prêt sur le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », alors qu'il était initialement envisagé de le rattacher au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » . À l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement des comptes de l'année 2015, notre collègue Maurice Vincent, rapporteur spécial, faisait une observation similaire : « Pour autant, ce montant n'apparaît pas suffisant pour assurer l'ensemble des dépenses auxquelles le compte pourrait devoir faire face à court ou moyen terme , dans un contexte marqué par la nécessité de recapitaliser le secteur énergétique français ».
* 154 Cette contrainte est justifiée par la nécessité de ne pas entraîner la qualification d'aides d'État au sens du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de ne pas entraîner d'effet de substitution à l'initiative privée, et de ne pas exposer l'État à des risques excessifs.