II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. La situation financière de l'AFITF, qui a vu ses « restes à payer » augmenter de nouveau en 2016, demeure très fragile
En 2016, l'AFITF a perçu 2 058,1 millions d'euros de recettes affectées : 330,6 millions d'euros au titre de la redevance domaniale autoroutière, 512,4 millions d'euros de taxe d'aménagement du territoire, 351,6 millions d'euros de produit des amendes radars, 763,5 millions d'euros de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et 100 millions d'euros au titre de la contribution des sociétés concessionnaires d'autoroutes prévue dans le cadre du premier plan de relance autoroutier.
Les ressources de l'AFITF sur la période 2014-2016
Source : Cour des comptes et AFITF
Toujours en 2016, l'AFITF a dépensé 2 474,4 millions d'euros de crédits d'engagement , soit une forte hausse de 74,8 % par rapport aux engagements de 2015, qui s'élevaient à 1 415,7 millions d'euros .
Cette augmentation très importante s'explique notamment par un engagement complémentaire de 290 millions d'euros en faveur de la nouvelle route du littoral à La Réunion et par le triplement des engagements en faveur du mode ferroviaire , en particulier avec l'engagement de 720 millions d'euros pour l'achat de matériel roulant en faveur des lignes Paris-Cherbourg et Paris-Le Havre , en vertu de l'accord conclu entre la région Normandie et l'État dans le cadre du transfert à cette région de ces deux lignes de trains d'équilibre du territoire-TET (voir infra ). À noter également l'engagement de 160 millions d'euros au profit des projets d'infrastructures de transport en commun d'Île-de-France .
Les engagements en faveur des modes de transport fluvial et des ports , en revanche, ont connu une diminution , passant respectivement de 88 millions d'euros à 76,9 millions d'euros , et de 59 millions d'euros à 47,6 millions d'euros .
Au total, les engagements routiers ont représenté 44 % du total des engagements pris par l'AFITF, soit une forte hausse par rapport à la moyenne de 34 % constatée depuis 2005 , date de création de l'agence. Les transports ferroviaires ont pour leur part représenté 41 % des engagements , les transports collectifs en agglomération 9 % des engagements et les transports maritimes et fluviaux 5 % des engagements .
À noter par ailleurs que 31 % du total des engagements consentis par l'AFITF en 2016 l'ont été dans le cadre des contrats de plan État-Régions (CPER) et que 63 % des engagements hors CPER ont été consacrés à la régénération des réseaux existants .
Dépenses d'intervention de l'AFITF en 2016
Ventilation par mode
Source : rapport d'activité de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France pour l'exercice 2016
Répartition des engagements de l'AFITF par mode de transport en 2016
Source : commission des finances, à partir du rapport d'activité de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France pour l'exercice 2016
Répartition des paiements de l'AFITF par mode de transport en 2016
Source : commission des finances, à partir du rapport d'activité de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France pour l'exercice 2016
En ce qui concerne les crédits de paiement, l'AFITF a consommé 2 019,5 millions d'euros en 2016 . Si en apparence, ce montant est inférieur de 262,9 millions d'euros par rapport à celui de 2015, le niveau atteint l'an passé s'expliquait uniquement par le poids du financement de l'indemnisation de l'écotaxe poids lourds , qui avait représenté 528 millions d'euros et n'a représenté que 47 millions d'euros en 2016.
Ainsi, en excluant ce poste de dépenses exceptionnel, le niveau des crédits de paiement dépensés par l'AFITF a en réalité dépassé de 219,6 millions d'euros celui de 2015. 289 millions d'euros ont été consacrés à la régénération du réseau routier national (soit une hausse de 103 millions d'euros par rapport à 2015) et 70 millions d'euros à celle du réseau fluvial (soit une hausse de 20 millions d'euros), conformément aux engagements du Gouvernement, qui en avait fait une priorité (voir infra ). Les paiements routiers ont représenté 38 % des crédits de paiement dépensés par l'AFITF et les paiements ferroviaires 40 % .
L'AFITF a également accéléré en 2016 son désendettement vis-à-vis de SNCF Réseau , puisque le montant de la dette dont elle doit s'acquitter auprès de l'opérateur du réseau ferré national, née du besoin de financement de la seconde phase de la LGV Est et de la LGV Sud Europe Atlantique, a diminué de 285 millions d'euros , passant de 745,7 millions d'euros fin 2015 à 460,9 millions d'euros fin 2016, la dette totale de l'AFITF atteignant 818 millions d'euros (dont 394 millions d'euros de dette Dailly 131 ( * ) au titre de la convention Ecomouv visant à solder l'échec de l'écotaxe poids lourds).
En dépit de ce progrès, la situation financière de l'AFITF demeure très précaire car elle va être confrontée à une véritable « bosse de financement » dès 2017 .
De fait, les « restes à payer » de l'agence ont encore augmenté de 478,4 millions d'euros en 2016 , pour atteindre 12,3 milliards d'euros , soit le différentiel entre le cumul des engagements contractés par l'AFITF depuis sa création ( 33,56 milliards d'euros ) et le cumul des paiements effectués depuis cette date ( 23,27 milliards d'euros ).
Évolution des restes à payer de l'AFITF, corrigés de l'écotaxe poids lourds (2005-2017)
Source : AFITF
A ces montants déjà connus vont s'ajouter les financements des loyers des nouvelles lignes LGV dont la mise en service est intervenue le 1 er juillet 2017, la poursuite de la prise en charge du renouvellement du matériel roulant des trains d'équilibre du territoire (TET) transférés aux régions (voir infra ) ou bien encore le financement du projet ferroviaire Lyon-Turin et du Canal Seine-Nord Europe , sauf si le nouveau Gouvernement décide de remettre en question ces projets.
2. L'entretien du réseau routier non concédé, qui s'était dégradé ces dernières années, fait enfin l'objet d'un rattrapage, grâce à un niveau d'investissements en nette hausse
Alors que le réseau routier non concédé subissait un vieillissement de plus en plus préoccupant , les pouvoirs publics ont pris progressivement conscience ces dernières années de la nécessité de faire de l'entretien et de la régénération des chaussées une véritable priorité .
Ainsi, les dépenses de l'État en faveur du mode de transport routier ont atteint 1 322,2 millions d'euros en AE et 1 362,2 millions d'euros en CP en 2016, en hausse par rapport à 2015, grâce à des fonds de concours supplémentaires versés par l'AFITF au programme 203 dans le cadre du plan d'investissement exceptionnel de 150 millions d'euros pour l'entretien du réseau routier national et des voies navigables annoncé par le Gouvernement le 8 février 2016.
Surtout, les dépenses d'investissement en entretien routier ont connu une augmentation très significative puisque le montant des crédits exécutés s'est élevé à 486,9 millions d'euros en 2016, contre 401,5 millions d'euros en 2015 et 337,7 millions d'euros en 2014. Seul bémol : la baisse de 11,5 millions d'euros des crédits dévolus à l'entretien préventif ne va pas dans le bon sens.
Les efforts de régénération routière méritent également d'être salués puisqu'ils ont atteint 298,2 millions d'euros en crédits de paiement en 2016, soit une hausse de 71 millions d'euros par rapport à 2015. Selon la Cour des comptes, les moyens consacrés à la régénération auront été multipliés par 2,6 entre 2012 et 2016 : cet effort devra être maintenu dans le temps pour permettre à notre réseau routier de retrouver un haut niveau de performance.
3. L'augmentation très significative en 2016 des dépenses d'investissement de la Société du Grand Paris marque le début du chantier du Grand Paris Express
Les dépenses de la Société du Grand Paris, qui étaient de 292 millions d'euros en 2014 et de 563 millions d'euros en 2015, se sont élevées à 970 millions d'euros en 2016, soit une hausse considérable de 72,3 % . Elle n'a toutefois dépensé que 87 % des sommes inscrites à son budget , en raison du report au début de l'année 2017 de certaines sommes qui devaient être exécutées au dernier semestre 2016.
Ses recettes se sont élevées à 532 millions d'euros , en croissance de 2,5 % par rapport aux 519 millions d'euros de 2015. Elles se sont néanmoins avérées moins importantes que les 543 millions d'euros attendus, en raison d'un niveau de recettes de taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux inférieur de 24 millions d'euros à la prévision initiale.
Au total, la SGP a perçu 326,3 millions d'euros au titre de la taxe annuelle sur les surfaces à usage de bureaux (soit 4,2 millions d'euros de moins qu'en 2015), 117 millions d'euros au titre de la taxe spéciale d'équipement (même niveau qu'en 2015) et 65 millions d'euros au titre de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau-IFER (soit 5 millions d'euros de plus qu'en 2015), recettes fiscales auxquelles se sont ajoutées plusieurs recettes non fiscales, en particulier une subvention européenne de 19 millions d'euros accordée au titre de l'amélioration des liaisons entre le centre de Paris et les aéroports et les gares (la subvention accordée à ce titre en 2015 était de 7,3 millions d'euros).
Les dépenses d'investissement de la SGP, qui étaient passées de 180,1 millions d'euros en 2014 à 261,1 millions d'euros en 2015, soit une hausse de 45 % , ont augmenté de 85 % en 2016, pour atteindre 483 millions d'euros , un niveau qui demeure toutefois inférieur de 92 millions d'euros à celui qui était prévu par le budget initial de l'opérateur.
Ces dépenses d'investissement, qui à ce stade concernent essentiellement la ligne 15 sud , le tronçon 14 nord , la ligne 16 et la ligne 17 sud , ont surtout financé des acquisitions foncières (elles sont passées de 96,3 millions d'euros en 2015 à 157 millions d'euros en 2016), mais également des dépenses d'études et d'assistance à maîtrise d'ouvrage , ainsi que les premiers travaux préparatoires , de dévoiement des réseaux et de génie civil de la ligne 15 sud, en particulier à la gare de Fort d'Issy-Vanves-Clamart , marquant ainsi le coup d'envoi du grand chantier du Grand Paris Express .
4. Le plan de relance de l'investissement pour l'entretien du réseau routier et fluvial de février 2016 a permis à Voies navigables de France d'augmenter son niveau d'investissement en dépit d'une nouvelle diminution de sa subvention pour charges de service public
Voies navigables de France (VNF) , établissement public placé sous la tutelle du ministère chargé des transports, a pour mission la gestion des voies navigables au nom de l'État . Il bénéficie à ce titre d'une subvention pour charges de service public portée par le programme 203.
Alors que la loi de finances initiale avait prévu que cette somme s'élèverait à 251 millions d'euros en 2016, elle s'est finalement limitée à 244,1 millions d'euros , soit un niveau inférieur de 1,7 million d'euro à celui de 2015 et de 11,7 millions d'euros à celui de 2014. Cette diminution de la subvention pour charges de service public s'explique par l'absence de versement de la réserve de précaution de 6,9 millions d'euros constituée sur cette subvention.
Si VNF a perçu 140,7 millions d'euros au titre de la taxe hydraulique, 7,9 millions d'euros ont été rétrocédés au budget général en raison du plafonnement de la taxe fixé à 132,8 millions d'euros .
VNF a en revanche bénéficié de 94,5 millions d'euros de subventions de l'AFITF au titre de la restauration et de la modernisation du réseau fluvial , dont 30 millions d'euros résultant d'un abondement décidé dans le cadre du plan de relance de l'investissement pour l'entretien du réseau routier et fluvial annoncé par le Gouvernement le 8 février 2016.
Grâce à ce complément, les dépenses d'investissement de VNF ont pu atteindre 178,3 millions d'euros , soit un niveau supérieur de 16,8 millions d'euros à celui de 2015 et d e 26,6 millions d'euros au budget initial de l'opérateur .
Ces investissements ont porté sur la remise en état du réseau à grand gabarit , qui demeure insuffisante, la modernisation des méthodes d'exploitation , la protection de l'environnement , la sécurité ainsi que sur des opérations de développement des voies navigables (projet Seine-Escaut, canal du Rhône à Sète).
Enfin, les dépenses de fonctionnement ont atteint 107,5 millions d'euros , soit 36,6 millions d'euros de moins que prévu dans le budget initial de l'opérateur, en raison du transfert de la maîtrise d'ouvrage du Canal Seine-Nord Europe à la nouvelle Société du Canal Seine-Nord Europe.
* 131 Une cession Dailly est une forme particulière de cession de créance par laquelle un créancier cédant transfère à un établissement de crédit sa créance contre son débiteur, appelé débiteur cédé. Le débiteur cédé, c'est-à-dire le débiteur de ladite créance, devra donc s'acquitter de son obligation envers l'établissement de crédit.