II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Une évaluation insuffisante des dépenses fiscales, une prévision peu fiable de leur coût
Tout d'abord, les dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission représentent plus de 31 % crédits de paiement votés de la mission, soit près de 3,3 milliards d'euros. Dans l'ensemble total composé des dépenses fiscales rattachées à la mission et des crédits budgétaires exécutés sur la mission, les dépenses fiscales représentent une part de plus en plus importante .
Répartition des crédits budgétaires exécutés de la mission et des dépenses fiscales rattachées à la mission
(en %)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
L'évolution des principales dépenses fiscales apparaît clairement haussière par rapport à l'année précédente, en particulier le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), dont le coût a doublé, passant de 874 millions d'euros à 1,67 milliard d'euros en raison des aménagements intervenus en loi de finances pour 2015 99 ( * ) .
Part du CITE dans le coût des dépenses fiscales de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Force est de constater que les mesures prises en loi de finances pour 2016 afin d'améliorer l'efficience du crédit d'impôt n'ont pas permis d'en contenir l'évolution (exclusion du périmètre du CITE de dispositifs bénéficiant déjà de soutien public, comme les systèmes de fourniture d'électricité à partir de l'énergie éolienne ; limitation des contournements qui permettaient d'inclure dans le périmètre des équipements pourtant exclus).
L'augmentation des dépenses fiscales applicables à la TICPE résulte quant à elle de la montée en puissance de la composante carbone de ces taxes, liées à l'évolution du prix de la tonne de CO 2 .
Pourtant, comme rappelé par le rapporteur général dans son rapport sur l'efficience des dépenses fiscales en faveur du développement durable, « si certaines dépenses fiscales ont été explicitement créées dans un objectif de protection de l'environnement, à l'instar de celles visant à une amélioration de la performance énergétique des logements, d'autres dispositifs créés pour soutenir certaines activités économiques peuvent avoir des effets environnementaux défavorables parfois peu connus, ou mal évalués » 100 ( * ) .
Ainsi, certaines dépenses fiscales relatives aux transports sont majoritairement défavorables à l'environnement. Si elle estime qu'il n'est pas souhaitable de revenir sur les taux réduits dont ils bénéficient 101 ( * ) , la Cour des comptes estime que les dépenses fiscales en faveur du GPL et du GNV ne sont pas justifiées : « les véhicules les plus économes émettent autant de CO 2 par kilomètre parcouru que ceux fonctionnant au diesel et ces détaxes bénéficient essentiellement à des flottes privées existantes sans effet incitatif ». Ainsi, la Cour des comptes estime que 14 des dépenses fiscales relevant de la mission génèrent des effets défavorables au développement durable, quand 23 lui sont favorables.
De plus, si le CITE a permis d'accompagner une montée en gamme de la performance énergétique des équipements de rénovation énergétique, il est peu incitatif s'agissant des gros travaux de rénovation, en raison du plafonnement du montant des travaux éligibles. Par ailleurs, il produit des effets d'aubaine difficiles à évaluer.
Évolution des principales dépenses fiscales rattachées à la mission depuis 2013
(en millions d'euros)
|
Dépenses fiscales |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
Évolution 2016/2015 |
|
|
800403 |
Remboursement d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers |
380 |
357 |
375 |
500 |
+ 125 |
|
800404 |
Remboursement d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par les exploitants de transport public routier en commun des voyageurs |
40 |
39 |
51 |
93 |
+ 42 |
|
110222 |
CITE |
660 |
619 |
874 |
1 670 |
+ 796 |
|
800207 |
Réduction de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel |
68 |
125 |
158 |
170 |
+ 12 |
|
800203 |
Taux réduit de taxe intérieur de consommation pour les butanes et propanes utilisés comme carburant |
108 |
105 |
102 |
103 |
+ 1 |
|
800210 |
Taux réduit de taxe intérieure de consommation au profit des installations intensives en énergie et soumises au régime des quotas d'émission de gaz à effet de serre |
- |
13 |
110 |
200 |
+ 90 |
|
800211 |
Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, le gaz naturel et les charbons au profit des installations intensives en énergie et exerçant une activité considérée comme exposée à un risque important de fuite de carbone |
70 |
140 |
+ 70 |
||
|
800208 |
Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le GPL |
110 |
91 |
81 |
74 |
- 7 |
|
Total des dépenses fiscales
|
1 900 |
1 600 |
2 100 |
3 300 |
+ 1 200 |
|
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Enfin, le Parlement ne dispose que d'une information restreinte sur l'efficacité et l'évolution de certaines de ces dépenses, qu'il est amené à créer ou à prolonger, alors même que leurs montants sont très importants. Il ne dispose d'aucune explication, ni dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances ni dans le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement, sur l'évolution du montant des dépenses fiscales par rapport à la prévision : or, par exemple, pour 2016, le coût des dépenses fiscales rattachées au programme 174 augmente de 11 % (près de 250 millions d'euros) entre la prévision et l'exécution.
En tout état de cause, au regard de l'évaluation de l'efficience des dépenses fiscales, qui apparaît clairement insuffisante, votre rapporteur spécial estime, comme le rapporteur général qu'« il conviendrait que le ministère de l'environnement soit davantage associé, à travers les conférences fiscales, à l'examen des dépenses fiscales qui lui sont rattachées » 102 ( * ) .
2. Des ressources extrabudgétaires toujours importantes
37 opérateurs dépendent de la mission « Écologie », dont 26 ont perçu des ressources en provenance du budget général pour un montant de 1,4 milliard d'euros en 2016 .
Ressources des opérateurs de la mission en 2016
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Ils ont bénéficié de ressources affectées à hauteur de 5,9 milliards d'euros. Ces ressources ont augmenté de 20 % par rapport à 2015, sous l'effet de la hausse du montant des impôts et taxes affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).
D'après la Cour des comptes , les dépenses des opérateurs rattachés à la mission se sont élevées à 8,3 milliards d'euros en 2016 .
Répartition des dépenses concourant à la politique publique par la mission
(en %)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Au total, plus de la moitié (52 %) des dépenses concourant à la politique publique portée par la mission relève de dépenses extra-budgétaires.
3. La sous-exécution récurrente des crédits du programme 181 pose la question de la sincérité budgétaire
L'analyse de l'exécution des CP du programme 181 « Prévention des risques » fait apparaître une consommation négative des crédits prévus en loi de finances initiale. Celle-ci s'explique, comme l'année dernière, par un redéploiement de 232,6 millions d'euros de crédits du PIA gérés par l'ADEME, qui se traduit par un rétablissement de crédits d'un montant équivalent sur le programme 181, apparaissant comme une « dépense négative ».
D'une part, le choix du recours au décret d'avance, pour le premier redéploiement opéré en juin 2016, est contestable, le critère de l'urgence fixé par l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances 103 ( * ) n'étant pas rempli. En effet, 150 millions d'euros ont été transférés de l'ADEME vers l'ANAH, afin de doter le Fonds d'aide à la rénovation thermique, sans que les crédits de ce dernier n'aient été épuisés à ce moment 104 ( * ) . D'autre part, le rétablissement des crédits liés aux redéploiements de PIA sur le programme 181 a eu pour conséquence de rendre les crédits ouverts et consommés sur ce programme négatifs (de 32 millions de CP en exécution), en contradiction avec l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances 105 ( * ) .
La correction de ce rétablissement de crédits révèle qu'en réalité, 200 millions d'euros de crédits ont été consommés , sur les 222,7 millions d'euros de CP prévus en loi de finances initiale - soit un taux de consommation de 90 %.
Cette sous-exécution découle de la sous-consommation des crédits prévus pour les plans de prévention des risques technologiques (PPRT).
Les PPRT visent à réduire les risques associés à la présence de sites industriels Seveso pour les riverains. 356 PPRT ont été approuvés à la fin de l'année 2016, sur les 393 plans prévus, soit un taux d'approbation de 90,5 %, inférieur à l'objectif de 97 % fixé dans le projet annuel de performance annexé à la loi de finances pour 2016. Le ministère justifie ce retard par la nécessité d'une concertation approfondie autour des PPRT restant à approuver, qui sont les plus délicats et requièrent des mesures foncières d'expropriation ou de délaissement difficiles à adopter.
Ainsi, les crédits de délaissement et d'expropriation n'ont en particulier pas pu être engagés dans leur totalité : alors que la loi de finances initiale prévoyait, au titre des dépenses d'intervention (transferts aux collectivités territoriales) de l'action 01 « Prévention des risques technologiques et des pollutions » du programme, 74,7 millions d'euros d'AE et 7,3 millions d'euros CP pour le financement des mesures foncières liées aux PPRT, seuls 6,8 millions d'euros et 2,6 millions d'euros ont respectivement été engagés et consommés en exécution.
4. La budgétisation glissante du nouveau programme 345 fait encourir le risque d'accumulation de « charges à payer »
La budgétisation des charges de service public de l'énergie (principalement gaz et électricité), désormais retracées dans le CAS « Transition énergétique » et dans le nouveau programme 345, constitue un progrès indéniable . Alors que le CAS retrace les charges liées au soutien aux énergies renouvelables, à l'effacement de consommation, au remboursement aux opérateurs des déficits de compensation des charges de service public de l'énergie accumulées au 31 décembre 2015, le programme 345 regroupe les charges liées à la péréquation tarifaire dans les zones non interconnectées, les charges découlant de dispositifs sociaux, du soutien à la cogénération, ainsi que les intérêts de la dette accumulée auprès des opérateurs au titre du déficit de compensation et le budget du médiateur de l'énergie.
La budgétisation « glissante » d'une partie des charges du programme fait toutefois encourir le risque d'apparition de charges à payer, qui résulteraient d'un écart entre les évaluations prévisionnelles et les charges effectives constatées ex post l'année suivante. En effet, les charges de service public de l'énergie résultent d'évaluations réalisées par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) en N-1, définies notamment en fonction du prix de l'électricité et des combustibles. Si l'évaluation définitive des charges réalisée l'année N fait apparaître un décalage avec les estimations prévisionnelles réalisée en N-1, une compensation budgétaire aux opérateurs a lieu soit au titre du dernier versement aux acomptes de l'année N, en janvier N+1, soit dans le cadre du calcul des charges prévisionnelles pour l'année N+2.
Comme le souligne la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, « le décalage ainsi généré peut poser des problèmes de visibilité sur les charges à payer en N+1 et N+2, alors même qu'elles se rattachent comptablement à l'exercice de l'année N ».
Ce risque s'est concrétisé dès le premier exercice du programme -toutefois, il s'agissait d'un exercice particulier, dès lors que les crédits budgétés ont été inférieurs pour 2016 aux charges dues au titre de 2016, comme pour le CAS « Transition énergétique » (cf. infra ). Alors que la CRE 106 ( * ) évaluait les charges retracées par le programme à 2 487 millions d'euros pour 2016, 2 049,6 millions d'euros ont in fine été budgétisés en loi de de finances initiale pour 2016.
Ainsi, 77 % des charges prévisionnelles pour 2016 ont été payés sur le budget 2016, tandis que « le solde des charges prévisionnelles 2016 (23 %) a été versé aux opérateurs en janvier 2017 sur le budget 2017 » 107 ( * ) : 557,6 millions d'euros ont ainsi été versés à EDF en janvier. Votre rapporteur spécial accordera une attention particulière au niveau de charges à payer résultant de la prochaine exécution budgétaire. La budgétisation de dépenses auparavant financées de façon extrabudgétaires ne saurait en effet avoir pour conséquence l'accumulation de charges à payer vis-à-vis des opérateurs du service public de l'énergie.
L'information du Parlement sur les montants effectifs dus au cours d'une année est par ailleurs perfectible et il conviendrait d'enrichir les projets annuels de performance d'échéanciers de paiement offrant une vision globale des paiements réalisés sur une année budgétaire.
5. La baisse des moyens financiers alloués à la lutte contre le réchauffement climatique et contre la pollution atmosphérique
Alors que la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte fixe un objectif national de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % en 2030 par rapport à 2005, les moyens affectés à la lutte contre le changement climatique ainsi qu'à la lutte contre la pollution atmosphérique ne sont pas de nature à permettre l'atteinte de ces objectifs.
D'abord, l'enveloppe spéciale « Transition énergétique » 108 ( * ) , dont les crédits sont budgétés sur l'action 05 « Lutte contre le changement climatique » du programme 174, constitue un outil à la fois insuffisant et redondant avec d'autres dispositifs.
L'enveloppe, qui constitue un volet du fonds de transition énergétique lui-même doté de 1,5 milliard d'euros sur trois ans, géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), devait être dotée de 750 millions d'euros sur trois ans (en 2015, 2016 et 2017) par tranches annuelles de 250 millions d'euros. Dans un premier temps, la loi de finances rectificative pour 2015 a ouvert 250 millions d'euros de CP et d'AE sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ». Dans un second temps, 500 millions d'euros d'AE et 150 millions d'euros de CP ont été ouverts par la loi de finances rectificative pour 2016 sur ce même programme 174, portant les capacités d'engagement à 750 millions d'euros et les capacités de paiement à 400 millions d'euros.
D'une part, le montant de l'enveloppe ne répond pas aux attentes. Par exemple, sur 10 millions d'euros « affectés » au 31 décembre 2016 au titre de l'appel à projet « villes respirables », seuls 540 000 euros ont été engagés à cette date, soit 5 % des affectations décidées en comité de pilotage 109 ( * ) - ces engagements consolidant les montants d'engagements pris par la ministre chargée de l'écologie dans chaque convention de financement. L'ouverture d'AE et de CP en loi de finances rectificative n'a eu d'autre intérêt que de tenir un engagement gouvernemental : les fonds disponibles sur le compte de tiers tenu par la CDC paraissaient en effet suffisants, au regard des faibles montants de crédits engagés à la fin de l'année 2016. En outre, les CP ont été immédiatement gelés et reportés en 2017.
D'autre part, l'enveloppe finance des actions déjà soutenues par d'autres dispositifs d'intervention de l'État ou des opérateurs relevant du ministère , éclatant et complexifiant les financements de la politique de lutte contre le réchauffement climatique et la pollution atmosphérique - il en va ainsi des aides aux méthaniseurs, déjà attribuées par l'ADEME et les agences de l'eau, des aides à l'épandage, versées par FranceAgriMer et les agences de l'eau, des aides des fonds chaleurs et déchets, déjà portées par l'ADEME.
Ensuite, en neutralisant les crédits dédiés à l'ESTE, les crédits de l'action 05 « Lutte contre le changement climatique » diminuent de 13 % entre 2015 et 2016, envoyant un mauvais signal, y compris à l'égard des autorités européennes, dans un contexte de contentieux européens visant la France en matière de qualité de l'air, comme l'anticipait votre rapporteur spécial dans son rapport sur les crédits de la mission dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017 110 ( * ) .
Évolution des crédits de paiement de l'action 05 - « Lutte contre le changement climatique » entre 2015 et 2016 111 ( * )
(en euros)
|
Types de dépenses |
Exécution 2015 |
Exécution 2016* |
Évolution 2016/2015 |
|
Dépenses de fonctionnement |
4 666 019 |
3 593 669 |
- 23 % |
|
Dont dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel |
2 610 033 |
1 427 565 |
- 45 % |
|
Dont subventions pour charges de service public |
2 055 986 |
2 166 104 |
5 % |
|
Dépenses d'intervention |
23 906 234 |
21 275 668 |
- 11 % |
|
Dont transferts aux entreprises |
4 667 432 |
4 201 672 |
- 10 % |
|
Dont transferts aux collectivités territoriales |
45 511 |
73 578 |
62 % |
|
Dont transferts aux autres collectivités |
19 193 291 |
17 000 418 |
- 11 % |
|
Dépenses d'opérations financières |
259 860 |
334 400 |
29 % |
|
Total action 05 |
28 832 113 |
25 203 737 |
- 13 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annuels de performances de la mission
Ainsi, par exemple, les crédits d'intervention concourant à la politique de surveillance de la qualité de l'air (au sein des transferts aux autres collectivités) ont diminué de 11 % entre 2015 et 2016, passant de 18,5 millions d'euros à 16,5 millions d'euros.
6. Une mise à contribution récurrente du programme 113 « Paysage, eau et biodiversité » incohérente aves les objectifs gouvernementaux
Alors que le programme paraissait préservé dans le budget initial de la mission grâce à une hausse des crédits de paiement, l'exécution budgétaire révèle qu'il a contribué à la maîtrise des dépenses de l'État.
Ce constat apparaît paradoxal, voire incohérent, alors que la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages 112 ( * ) , présentée comme un texte phare par le précédent Gouvernement, devant permettre à notre pays de faire un grand pas dans la protection de la biodiversité, a été promulguée en août 2016 .
D'abord, la mise à contribution du programme se traduit par l'annulation de la réserve de précaution. Alors qu'une mise en réserve complémentaire effectuée en cours de gestion a porté le montant de la réserve de précaution à 15,3 millions d'euros, l'intégralité de la réserve de précaution a été annulée par décrets d'avance . Les annulations de crédit récurrentes sur le programme depuis plusieurs exercices 113 ( * ) font encourir le risque de ne pas atteindre les objectifs fixés par les directives dans le domaine de l'eau et de la biodiversité et se traduisent par une augmentation des restes à payer , comme l'illustre le graphique ci-dessous .
Évolution des crédits de paiement exécutés et des restes à payer du programme 113 « Paysage, eau et biodiversité »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annuels de performances de la mission
Ainsi, 97 millions d'euros d'engagements ne sont pas couverts par des paiements au 31 décembre 2016, soit 40 % des crédits de paiement exécutés du programme en 2016 , découlant principalement de l'engagement par la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de Normandie d'une opération d'arasement du barrage sur la Sélune.
Ensuite, des efforts soutenus de maîtrise des dépenses sont attendus des opérateurs, en dépit de l'extension de leur périmètre d'intervention .
Ainsi, l'article 32 de la loi de finances pour 2015 a prévu un prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l'eau de 175 millions d'euros par an de 2015 à 2017 (soit 525 millions d'euros sur trois ans) 114 ( * ) , dans le cadre de l'effort collectif demandé à tous les opérateurs de l'État pour atteindre les objectifs de redressement des finances publiques.
Or cette ponction intervient alors même que les missions des agences de l'eau ont été élargies dans le cadre de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages 115 ( * ) , qui prévoit notamment que les agences de l'eau peuvent apporter une aide financière aux personnes publiques et privées pour leurs actions d'intérêt commun visant une gestion équilibrée et durable non seulement de la ressource en eau, mais également du milieu marin et de la biodiversité.
Les dépenses d'intervention des agences de l'eau sont ainsi inférieures de près de 150 millions d'euros aux dépenses prévues pour 2016 , et atteignent à 1,7 milliard d'euros. Votre rapporteur spécial ne peut que rappeler qu'une telle démarche place les agences dans une situation difficile, et qu'on ne peut exclure que de telles ponctions récurrentes sur leur fonds de roulement risquent d' obérer leur capacité à conduire des interventions.
* 99 L'article 3 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a étendu la liste des équipements éligibles au crédit d'impôt et porté son taux de 15 % à 30 %, avec application rétroactive au 1 er septembre 2014.
* 100 Rapport d'information n° 110 (2016-2017) du 8 novembre 2016 d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, sur l'enquête de la Cour des comptes sur l'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable.
* 101 Principalement afin de ne pas déstabiliser ces filières.
* 102 Rapport d'information n° 110 (2016-2017) du 8 novembre 2016 d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, sur l'enquête de la Cour des comptes sur l'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable.
* 103 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.
* 104 Selon la Cour des comptes, ce redéploiement a permis de « satisfaire une annonce gouvernementale visant à porter l'objectif de logements rénovés à 100 000 et non (de) répondre à un besoin urgent de crédits de l'ANAH ».
* 105 Au regard des articles 8 et 9 de la LOLF, et notamment de l'article 8 qui prévoit que « les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement ».
* 106 Délibération de la CRE du 15 octobre 2015.
* 107 Rapport annuel de performance de la mission.
* 108 Créée par l'article 20 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV).
* 109 Cour des comptes, mission Écologie, développement et mobilité durables, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016, p. 79.
* 110 Rapport général n° 140 (2016-2017) fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2016.
* 111 En neutralisant les crédits de paiement alloués à l'ESTE - soit 250 millions d'euros de CP alloués sur le titre 6 « Dépenses d'intervention » en 2015.
* 112 Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
* 113 Par exemple, les annulations de crédits sur le programme ont représenté 14 % des crédits initiaux en exécution 2014.
* 114 Ce montant est réparti, chaque année, entre les agences de l'eau au prorata de leur part respective dans le produit total prévisionnel pour l'année concernée des redevances pour atteintes aux ressources en eau mentionnées à l'article L. 213-10 du code de l'environnement.
* 115 Article 29 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.