MISSION « ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION » - M. MARC LAMÉNIE, RAPPORTEUR SPÉCIAL
I. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION CONFORME EN 2016 AUX DIFFÉRENTES NORMES DE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE
La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » dotée en 2016, en loi de finances initiale, de 2,612 milliards d'euros (hors rattachements de fonds de concours et attributions de produits), soit 0,8 % du budget général hors recherche et développement, comporte trois programmes à l'ampleur inégale :
- le programme 158 « Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » ;
- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » ;
- le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».
Les crédits ouverts en loi de finances initiale à ces programmes sont d'ampleur inégale.
Ouvertures initiales de crédits de paiement par
la loi de finances initiale
pour 2016
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Le tableau ci-dessous détaille la diversité des dotations des différents programmes de la mission. S'en détache la prédominance du programme 169 (95 % des dotations) qui regroupe les différents transferts en dépenses en faveur du monde combattant.
|
Intitulé du programme |
AE |
CP |
% |
|
|
167 |
Liens entre la nation et son armée |
37,718 |
37,918 |
1 % |
|
169 |
Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant |
2 473,991 |
2 473,991 |
95 % |
|
158 |
Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale |
100,754 |
101,053 |
4 % |
|
Total |
2 612,465 |
2 612,963 |
||
Source : Cour des comptes ; note d'analyse budgétaire pour 2016
A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE ONT ÉTÉ RESPECTÉES ET PRESQUE INTÉGRALEMENT CONSOMMÉES
Les crédits ouverts par la loi de finances initiale ont été consommés en quasi-totalité, des annulations brutes modérées ayant été décidées en cours d'année.
Compte tenu de ces dernières, le taux de consommation des crédits finalement disponibles s'est révélé globalement très élevé tutoyant les 100 %.
Les dépenses ont atteint 2 590 millions d'euros pour un total de crédits de paiement ouverts en début d'exercice de 2 612,9 millions d'euros, (pour un taux de consommation moyen des crédits initiaux de 99,1 %) ramenés en gestion à 2 597,6 millions d'euros.
Les crédits finalement disponibles ont été consommés à 99,7 %.
Exécution des crédits de la mission en 2016
|
Programme |
Crédits exécutés en 2015 |
Crédits votés en LFI 2016 |
Crédits ouverts en 2016 |
Crédits exécutés en 2016 |
Exécution 2016/Exécution 2015 (en %) |
Exécution 2016/LFI 2016 (en %) |
|
|
167 |
AE |
40,3 |
37,7 |
37 |
36,1 |
89,6 % |
95,8 % |
|
CP |
41,6 |
37,9 |
39,2 |
37,8 |
90,9 % |
99,7 % |
|
|
169 |
AE |
2 523,30 |
2 474,00 |
2 461,20 |
2 456,80 |
97,4 % |
99,3 % |
|
CP |
2 523,30 |
2 474,00 |
2 461,20 |
2 456,80 |
97,4 % |
99,3 % |
|
|
158 |
AE |
154,9 42 ( * ) |
100,8 |
97,2 |
95,4 |
61,6 % |
94,6 % |
|
CP |
154,9 43 ( * ) |
101,1 |
97,2 |
95,4 |
61,6 % |
94,4 % |
|
|
Total |
AE |
2 718,50 |
2 612,50 |
2 595,40 |
2 588,30 |
95,2 % |
99,1 % |
|
CP |
2 719,70 |
2 613,00 |
2 597,60 |
2 590,00 |
95,2 % |
99,1 % |
Note : les crédits ouverts en 2016 cumulent les crédits de la loi de finances initiale, les attributions de produits et rattachements de fonds de concours et les mouvements de crédits en gestion.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les modifications de crédits intervenues en cours d'année n'ont apporté que peu d'évolutions à la programmation initiale.
Mouvements infra annuels de crédits
(en millions d'euros)
Source : Cour des comptes ; note d'analyse budgétaire pour 2016
Compte tenu des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits, les crédits finalement disponibles ont assez largement respecté les ouvertures de la loi de finances initiale (99,1 % des crédits initiaux ont été préservés) malgré un bilan consolidé négatif des mouvements nets de crédits mis en oeuvre en cours d'année (- 15,3 millions d'euros dont - 12,8 millions d'euros sur le programme 169).
Dans ce contexte, où, globalement, les conditions d'exécution des dotations ont dégagé des taux de consommation élevés , on ne peut mentionner que quelques nuances.
Ainsi, le programme 158 , qui ne concentre que 3,9 % des moyens de la mission, a connu un taux d'exécution des crédits initiaux plus faible, à 94,4 % , que les autres programmes (programmes 167 et 169) pour lesquels la consommation des crédits a presque saturé les crédits finalement ouverts.
Par ailleurs, on peut observer une forme de paradoxe dans la gestion des crédits du programme 167 puisque celui-ci a été doté de 1,3 million d'euros supplémentaires en gestion, dotation qui n'a pas été dépensée.
Enfin, l'exécution tendue des crédits du programme 169 témoigne d'un calibrage très serré des mouvements de crédits opérés sur ce programme , une annulation brute de 23 millions d'euros (cumul de deux annulations successives dans le cadre des décrets d'avances d'automne et de décembre) ayant réduit à très peu les marges de manoeuvre mobilisables en fin de gestion alors que le programme avait bénéficié quelques jours auparavant d'un virement de 2,8 millions d'euros. Il convient toutefois de noter que les annulations arrêtées pouvaient se recommander d'économies de constatation, en particulier celle découlant de l'estimation opérée en début d'année du coût pour l'État de la majoration des rentes mutualistes finalement inférieur de 11,2 millions d'euros aux provisions inscrites en loi de finances initiale.
Du fait des besoins constatés, la réserve de précaution, qui avait d'abord été fixée à 7,8 % des dotations ouvertes en loi de finances initiale (pour être majorée de 16,4 millions d'euros en crédits de paiement), a été presque intégralement débloquée en gestion. En particulier, les 193,5 millions d'euros mis en réserve sur le programme 169 ont été dégelés pour leur quasi-totalité.
Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'application à des dépenses de guichet, correspondant à des créances légales, de la procédure de mise en réserve des crédits, du moins au taux élevé mis en oeuvre qui, d'ailleurs, excède systématiquement le taux plancher ( de 6 % pour les dépenses hors celles de personnels) déterminé par la loi de programmation des finances publiques .
Il est plus qu'improbable que les erreurs de programmation puissent atteindre le taux de mise en réserve pratiqué sur de telles dotations. Dans ces conditions, la tentation est forte d'interpréter la pratique suivie comme une façon d'exempter les crédits a priori « pilotables » de taux de mise en réserve dont le niveau, qui devrait être extrêmement élevé, se révèlerait largement virtuel sauf à envisager une réformation drastique des autorisations budgétaires votées par le Parlement, au point que celles-ci seraient d'emblée largement privées de la portée qui doit être la leur. 44 ( * )
Votre rapporteur spécial souhaite, par cette observation, que la formulation d'une règle concernant la réserve de précaution, en sus de celle, de principe, de la loi organique relative aux lois de finances, dans une future loi de programmation pluriannuelle des finances publiques soit adaptée aux conditions de fait qui s'imposent à la dépense publique de sorte que les modalités d'application de ladite règle n'en révèlent pas l'irréalisme.
Il ajoute qu'au plan symbolique le gel des droits conférés aux anciens combattants et victimes de guerre, pour virtuel qu'il doive être, représente pour le moins une maladresse par laquelle l'État jette le doute sur des engagements solennels au nom d'une norme technique à la portée pratique moins qu'évidente.
* 42 Dont 54,5 millions d'euros au titre de l'accord entre la république française et les États-Unis.
* 43 Dont 54,5 millions d'euros au titre de l'accord entre la république française et les États-Unis.
* 44 On rappelle que si les crédits votés par le Parlement constituent un plafond de dépenses, certaines approches, non dénuées de justification, tendent à leur attribuer également la nature d'un choix plus positif par lequel le Parlement traduit ses choix d'allocation des ressources.