LISTE DES CONTRIBUTIONS
Partis politiques
Parti Les Républicains
Parti communiste français
Professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé
Chambre nationale des huissiers de justice
Compagnie nationale des conseils en propriété industrielle
Conseil national des barreaux
Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables
Ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation
ANNEXE - ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE
I. LES RÈGLES DE DÉPORT DES PARLEMENTAIRES
La recherche menée par la division de la législation comparée sur un échantillon couvrant 14 pays ainsi que le Parlement européen a mis en évidence une très grande variété dans le traitement du déport des parlementaires en cas de conflit d'intérêts.
La question du déport ou de la récusation pour conflit d'intérêt réel ou potentiel se pose dans le cas où, à l'occasion de l'examen par le Parlement ou l'un de ses organes d'une question déterminée, un intérêt personnel du parlementaire, parfois étendu à l'intérêt de sa famille et de ses associés proches, interfère ou laisse raisonnablement penser qu'il peut interférer avec l'exercice de son mandat.
Le déport peut être obligatoire ou simplement conseillé par des textes non contraignants. Il peut toucher la participation aux débats ou le vote. Il peut intervenir en commission ou en séance plénière ou encore à l'occasion d'autres activités parlementaires. Il peut exister une procédure de contrôle et de sanction sous la responsabilité d'une autorité politique ou indépendante. Il peut être assorti ou non d'une divulgation ad hoc du conflit d'intérêt, procédure qui dans un certain nombre de pays est obligatoire et se substitue au déport.
1. L'Autriche, le Danemark, les États-Unis, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et le Parlement européen ne prévoient aucune obligation de déport d'un parlementaire confronté à un conflit entre un intérêt personnel et une question examinée au Parlement
Au Danemark et en Norvège, l'introduction d'une obligation générale de déport ou de récusation serait même confrontée à un obstacle constitutionnel.
Ces pays ont néanmoins émis des recommandations juridiquement non contraignantes sous une forme ou une autre (lignes directrices, code de conduite, lettre du Bureau, renvoi aux directives déontologiques émises par les partis politiques et les groupes parlementaires) pour conseiller aux parlementaires d'adopter une attitude telle que, de l'extérieur, une personne raisonnable ne puisse penser que leurs actions sont influencées par leurs intérêts personnels ou ceux de leurs proches. Les parlementaires évaluent individuellement la situation et peuvent décider de se retirer des débats ou de ne pas prendre au vote.
Les cas du Royaume-Uni et du Parlement européen méritent toutefois un examen plus détaillé au regard des obligations de divulgation ad hoc des conflits d'intérêts imposées aux parlementaires . Au lieu d'une obligation de déport, la transparence prévaut dans l'intention que la pression de l'opinion publique et des pairs contraignent en pratique les parlementaires si ce n'est à l'abstention, au moins à la plus grande prudence.
Au Parlement européen, sur le fondement de l'article 11 § 1 du Règlement, a été adopté un code de conduite des députés européens en matière d'intérêts financiers et de conflits d'intérêts, annexé au Règlement.
L'article 3 dudit code de conduite caractérise le conflit d'intérêts par une influence indue d'un intérêt personnel sur l'exercice des fonctions parlementaires, sauf si l'avantage retiré est général et ouvert à toute la population ou à une large catégorie de personnes.
Il émet le principe général que le député est tenu de faire cesser sans délai tout conflit d'intérêt ; s'il n'y parvient pas, il en fait déclaration par écrit au Président du Parlement européen. En cas de doute, il peut consulter confidentiellement le comité consultatif sur la conduite des députés dont les membres sont nommés par le Président au début de son mandat parmi les membres de la commission des affaires constitutionnelles et de la commission des affaires juridiques, en tenant compte de l'expérience des députés et de l'équilibre politique. Ce comité rend avis dans les 30 jours calendaires et le député est en droit de se fonder sur son avis pour orienter sa conduite (art. 7 du code de conduite).
Il fait obligation au député de signaler tout conflit d'intérêts réel ou potentiel émergeant lors de l'examen d'une question donnée. Cette obligation vaut avant les prises de parole et avant les votes, à la fois en séance plénière et au sein de tous les organes du Parlement européen. Elle s'impose aussi avant une nomination comme rapporteur, sauf si le conflit d'intérêt est manifeste au regard de la déclaration d'intérêts financiers de mandature (art. 4 du code de conduite). La divulgation ad hoc peut se faire par oral ou par écrit au président de séance ou de commission concerné.
Aucun mécanisme de contrôle ou de sanction spécifique pour cette obligation particulière n'est prévu. Comme pour toute infraction au code de conduite, sur demande du Président du PE, le comité consultatif évalue les cas allégués de violation et conseille le Président sur les éventuelles mesures à prendre. Les sanctions possibles sont celles d'ordre général prévues par l'article 166 du règlement du Parlement européen.
Au Royaume-Uni , on prend l'exemple particulièrement précis de la Chambre des Communes, sachant que des dispositions similaires existent pour la Chambre des lords et pour les Parlements d'Écosse, du Pays de Galles et d'Irlande du Nord.
On retrouve plusieurs similarités avec le Parlement européen, comme le fait que les règles soient inscrites dans un code de conduite contraignant inséré dans le Règlement de la Chambre des Communes. Les articles 10, 11 et 13 sont pertinents pour notre propos, de même que le guide d'interprétation produit par la Chambre. On retrouve également l'obligation générale de résoudre sans délai tout conflit d'intérêt en faveur de l'intérêt général. Toutefois, l'obligation de divulgation ad hoc des conflits d'intérêts est considérablement plus large et plus précise. Elle est aussi largement publique.
Tout parlementaire doit signaler tout intérêt personnel pertinent au cours de toute activité de la chambre ou de ses commissions, ainsi que dans toute communication avec le Gouvernement, avec d'autres membres du Parlement et avec tout officiel ou titulaire d'une charge publique. Si la communication est écrite, le signalement doit se faire par écrit.
Le champ des intérêts pertinents est plus vaste que celui de la déclaration publique de patrimoine et d'activités ( registration ) ; il couvre les intérêts financiers directs passé, présents et attendus pour l'avenir, les intérêts financiers indirects via le conjoint ou la famille, ainsi que les intérêts non financiers et en général tout ce qu'une personne raisonnable pourrait penser susceptible d'influencer le travail du parlementaire.
Des procédures pour déclarer ses intérêts existent pour chaque type d'actes. Une simple référence au registre de la déclaration publique d'intérêts ne suffit pas. Par exemple, au sein d'une commission de la législation privée (C ommittee on Opposed Private Bill ), tout parlementaire qui y est nommé pour examiner une proposition de loi doit signer une déclaration pour garantir que lui-même n'a aucun intérêt personnel et ses électeurs aucun intérêt local à l'adoption du texte ; dans les commissions chargées de contrôler des départements ministériels ( Select Committee ), lors de la première session, les parlementaires doivent indiquer tous les intérêts pertinents au président ; pour tout dépôt d'une proposition de loi d'une question, d'un amendement, d'une motion, le document écrit fera figurer après déclaration d'intérêts la mention [R] pour « Relevant Interest Declared » et une notice explicative est mise à disposition pour toute personne qui souhaiterait plus d'explications sur la nature de l'intérêt en cause.
Des dérogations sont prévues pour ne pas freiner indûment les travaux du Parlement (par exemple, en séance de questions lorsqu'il s'agit de reprendre la parole, répondre au ministre ou poser une question supplémentaire ; mais en revanche, il faut déclarer ses intérêts personnels pour chaque amendement) ; dérogation également au moment du vote en séance plénière ou en commission ; dérogation enfin quand l'intérêt en cause bénéficie pour tous les membres du Parlement ou quand il provient du parti auquel le parlementaire appartient.
Le déport en commission est recommandé mais pas obligatoire quand la discussion porte sur un organisme extérieur qui a un lien avec le parlementaire et dont il a déjà reçu, reçoit ou pourrait recevoir un avantage ou une récompense. Le risque est de tomber sous le coup de l'interdiction stricte d'agir comme avocat rémunéré ( paid advocacy ) Le parlementaire évalue personnellement s'il peut participer, la limite à ne pas franchir est par son action de procurer un avantage matériel à cet organisme extérieur. Il convient de noter qu'en Ecosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord, il s'agit d'un délit.
Le contrôle du code de conduite appartient à la chambre par l`intermédiaire d'un officier public indépendant Commissaire parlementaire à la déontologie ( Parliamentary Commissioner for Standards) . Il réalise des enquêtes et rapporte à la Commission de déontologie ( Committee on Standards) , qui décide et peut prendre des sanctions. En revanche, le Speaker refuse d'assumer toute compétence de contrôle du respect des règles de conflits d'intérêts ; ce précédent est bien établi.
Les États-Unis n'imposent aucune obligation de divulgation ad hoc des conflits d'intérêts mais il convient de signaler que le registre des intérêts que doit remplir tout parlementaire est très détaillé et doit être actualisé chaque année conformément au Ethics in Government Act de 1978 adopté dans le cadre d'une moralisation post-Watergate sous la présidence Carter.
En outre, pour éviter l'émergence de conflits d'intérêts, les membres du Congrès peuvent créer une « fiducie aveugle » ( Qualified Blind Trust ) par laquelle il confie au trustee le pouvoir de prendre toute décision d'investissement dans l'intérêt du parlementaire, mais sans qu'il en soit informé. Le trustee ne peut être un membre de la famille, ni aucune personne ayant entretenu une relation d'affaires préalable avec le parlementaire. Aux termes du Ethics in Government Act , le QBT doit être approuvé par le comité d'éthique de la Chambre des représentants ou du Sénat avant sa création. Les actifs financiers inclus dans le trust, le contrat de fiducie et la rémunération du trustee sont rendus publics.
2. L'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et la Suisse réservent la récusation des parlementaires à des cas exceptionnels
En Italie et en Espagne , les parlementaires ne peuvent être frappés qu'à titre subsidiaire lorsqu'ils sont aussi membres du Gouvernement , les dispositions législatives de récusation spécifiques aux titulaires de hautes charges publiques 294 ( * ) s'imposant alors à eux et leur intimant de s'abstenir de participer à tout processus décisionnel. Dans ces deux pays c'est le régime des inéligibilités et des incompatibilités 295 ( * ) qui sert de mécanisme de prévention des conflits d'intérêts.
Dans les autres pays où les membres du Gouvernement peuvent comme au Danemark ou doivent comme au Royaume-Uni être membres du Parlement, les obligations liées à l'exercice des fonctions ministérielles s'imposent également mais elles ne relèvent pas de la loi, mais d'un code de conduite ( Ministerial Code dont le Premier ministre est garant au Royaume-Uni) ou d'un accord politique entre partis. 296 ( * )
En Allemagne , on peut citer trois cas exceptionnels où un membre du Bundestag est exclu de travaux le touchant directement :
- lorsque son élection fait l'objet d'un contentieux 297 ( * ) , il ne peut participer ni aux délibérations, ni au vote au sein de la commission de contrôle des élections et du Bundestag, sachant que l'article 41 de la Loi fondamentale prévoit que la vérification des élections législatives est l'affaire du Bundestag ;
- il ne peut appartenir à une commission d'enquête, lorsqu'il assure la représentation juridique d'une personne convoquée pour témoigner devant la commission, sachant que l'article 44 de la Loi fondamentale prévoit que les règles de la procédure pénale s'appliquent par analogie aux commissions d'enquête ;
- lorsque la levée de son immunité parlementaire est en cause.
En Suisse , la loi sur le Parlement prévoit deux cas de récusation :
- la levée de l'immunité parlementaire, si le parlementaire est membre de la commission compétente pour y procéder (art. 11a) ;
- l'exercice de la « haute surveillance » qui couvre notamment le contrôle de l'administration fédérale et des tribunaux fédéraux. Dans ce cas, il n'est pas nécessaire qu'il ait un intérêt direct avec l'objet soumis à délibération, il suffit que son impartialité puisse être mise en cause. Expressément, la défense d'intérêts politiques au nom de communautés, de partis ou d'associations ne constitue pas un motif de récusation (art. 17a).
En revanche, les cantons d'Argovie, de Soleure, de Fribourg et de Zurich prévoient dans les assemblées cantonales une obligation de récusation générale des élus dès qu'apparaît un conflit d'intérêt. Des propositions de loi s'appuyant sur ces exemples sont déposées devant l'assemblée fédérale suisse pour étendre le déport au niveau national.
La Suisse comme l'Allemagne prévoient une obligation pour les parlementaires de signalement ad hoc lorsqu'un intérêt personnel interfère avec un objet en discussion, mais les deux dispositifs varient dans leur champ d'application. La loi sur le Parlement suisse couvre toute prise de parole en commission ou en séance plénière (art. 11). Les règles de conduite du Bundestag qui font partie de son Règlement, en revanche, ne couvrent que les travaux de commission.
Précisément, selon le § 6, un membre du Bundestag , dont une activité rémunérée est en lien avec un objet qui vient en discussion devant une commission, doit, s'il est membre de cette commission, signaler la collusion d'intérêts ( Interessenverknüpfung ) avant le début des travaux, pour autant que cette collusion n'est pas manifeste au regard de sa déclaration publique sur ses activités et revenus accessoires. Comme au Parlement européen, il n'y a pas de signalement obligatoire des intérêts personnels qui apparaissent évidents au regard des déclarations générales d'intérêts. En cas de doute, le membre du Bundestag a le devoir de s'adresser au Président de la chambre pour s'assurer du contenu de ses obligations (§ 7).
La procédure de divulgation ad hoc n'est pas spécifiée. Il suffirait théoriquement d'une mention même orale au président de la commission. Dans la pratique, le Bundestag conseille aux parlementaires de signaler le problème à l'ouverture des travaux de commission et de faire inscrire une mention dans le compte rendu.
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Constitutionnalité en droit allemand de l'obligation de déport On peut être indécis sur la décision que prendrait la Cour constitutionnelle allemande si elle devait examiner l'introduction d'une obligation de déport ou de récusation sur le modèle judiciaire, qui pourrait être jugée contraire à l'art. 38 de La Loi fondamentale en vertu duquel les représentants du peuple ne sont soumis qu'à leur conscience 298 ( * ) , ainsi qu'à la règle de l'État de droit de l'art. 20, dans le cas où le résultat des votes après déport pourrait être modifié par rapport à l'équilibre politique issu des élections. Par ailleurs, dans sa décision BVerfG 118, 277 du 4 juillet 2007 qui repousse un recours contre le règlement du Bundestag par 4 voix contre 4, la Cour reconnaît le besoin de transparence et aussi bien l'existence de particulières « configurations d'intérêts » lorsque les parlementaires exercent d'autres activités, comme avocats notamment, leurs cabinets et clients bénéficiant de leur réseau et de leur capacité d'influence. Elle tend à valider non pas une restriction des droits du parlementaire en tant que parlementaire mais plutôt une restriction de son droit à exercer d'autres activités annexes. Elle rappelle que du point de vue du droit parlementaire n'existe aucune procédure formelle de récusation ( Befangenheitserklärung ) mais que ces conflits d'intérêts conduisent les parlementaires d'eux-mêmes, par prudence, à ne plus intervenir publiquement sur la question pendant les réunions mais à le faire de façon informelle entre deux portes avec un tel ou tel. En opportunité, cette situation peut paraître préjudiciable. |
3. L'Australie, le Canada, la Suède et la Finlande prévoient des obligations de déport pour les parlementaires confrontés à un conflit d'intérêts
En Finlande , l'article 32 de la Constitution prévoit l'empêchement du député pour toute question relative à une affaire qui le concerne personnellement. Le dispositif est complexe : il peut participer aux débats en séance plénière mais pas au vote ; il ne peut participer ni au débats, ni à la prise de décision en commission. En outre, sa participation est interdite en commission lors de l'examen des mesures qu'il a prises dans l'exercice de ses fonctions, y compris anciennes. Le Règlement intérieur de l'assemblée ne donne pas de précisions, non plus que le code d'éthique de 2015.
D'après les renseignements collectés par le Conseil de l'Europe auprès des autorités finlandaises 299 ( * ) , en pratique, c'est le parlementaire lui-même qui évalue la situation et la portée concrète de l'obligation de récusation. Les cas de déports sont très rares. Il peut demander un avis au secrétaire général qui peut prendre conseil auprès de jurisconsultes ; il est aussi arrivé qu'un président de commission saisisse les services du cas d'un député pour vérifier qu'il n'y avait pas de conflits d'intérêts dirimant contre sa participation. En général, dans les avis, on retient une application étroite de l'empêchement pour ne pas modifier les équilibres politiques issus des élections, si bien que peu de déports sont constatés.
En Suède , la Loi sur le Parlement (art. 11 et art. 14) interdit à pour un parlementaire d'être présent en séance plénière ou en réunion de commission lorsqu'une question en délibération le concerne personnellement ou concerne un de ses associés proches, ce qui comprend aussi bien le conjoint, la famille que les associés d'affaires et potentiellement un colocataire, par analogie avec des dispositions similaires applicables aux élus municipaux.
D'après la doctrine constitutionnelle suédoise, l'interprétation de ces mesures est plutôt étroite car il ne faut pas changer la structure et les équilibres politiques du Parlement par des récusations intempestives. Il faut un lien direct personnel ; ainsi, un parlementaire membre du Conseil d'administration d'un organe public peut participer à une décision pour lui allouer des fonds.
Il existe aussi un code de conduite des membres du Parlement et des lignes directrices émises par les groupes parlementaires. Dans la pratique, c'est le parlementaire lui-même qui évalue la situation et la portée concrète de l'obligation de récusation ; d'après les renseignements collectés par le Conseil de l'Europe auprès des autorités suédoises 300 ( * ) , il pourra simplement s'abstenir d'assister aux débats ou il pourra de surcroît prévenir la présidence concernée ; dans ce cas, son absence est notée au PV mais sans mention de la raison de l'absence.
En Finlande comme en Suède, l'obligation de déport n'est pas accompagnée d'une obligation de divulgation d'intérêts ad hoc.
En Australie , il convient de distinguer les règles applicables à la Chambre des représentants et au Sénat, les dispositions relatives au déport relevant des règlements des deux assemblées.
À la Chambre des représentants, en séance plénière, il est interdit à un parlementaire de prendre part à un vote par division sur une question qui présente pour lui un intérêt financier direct (art. 134 Standing Orders ). Ne mènent pas à un conflit d'intérêts les mesures de politique générale applicables à l'ensemble ou à une vaste portion de la population. Cela ne concerne pas tous les scrutins mais simplement la procédure où la chambre se scinde physiquement en deux camps les Ayes et les Noes. Tout membre de la chambre peut déposer une motion juste après le scrutin par division pour contester au nom d'un conflit d'intérêt le vote d'un autre membre. Si la motion est adoptée par la chambre, le vote du membre mis en cause est annulé.
Il est aussi interdit à un membre de la Chambre des représentants d'assister à une réunion de commission qui examine un sujet avec lequel il entretient un lien financier direct (art. 231). Si un autre membre conteste sur ce motif sa présence en commission, l'affaire est renvoyée à la Chambre qui tranche.
Au Sénat australien s'applique le même déport en commission mais pas de récusation en séance plénière (art. 27 Standing Orders ). Aucun précédent n'a été constaté. De 1994 à 2003, le règlement du Sénat prévoyait une obligation de signalement ad hoc d'un conflit avant un scrutin par division.
Le Canada possède le système de déport le plus complet. Le Code régissant les conflits d'intérêts des députés faisant partie du Règlement de la Chambre des communes 301 ( * ) prévoit une obligation de déport en commission et en séance plénière qui vaut pour les débats et pour les votes (art. 13).
Parmi les actes susceptibles de favoriser l'intérêt personnel du parlementaire, sont comptés la nomination comme dirigeant ou administrateur au sein d'une personne morale, d'une association ou d'un syndicat, ou encore comme associé dans une société de personnes. Sont exclues, selon une formule notamment partagée avec l'Australie ou le Parlement européen, les mesures de portée générale ou concernant une vaste catégorie de personnes (art. 3).
Le déport intervient après une divulgation ad hoc verbale ou écrite décrivant la nature générale des intérêts personnels qu'il détient dans la question en examen (art. 12). Le greffier de la Chambre 302 ( * ) doit également être sans délai avisé par écrit ; il fait inscrire la divulgation dans les bulletins officiels et la transmet au Commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique, personnalité indépendante nommée par le Gouverneur général avec l'approbation de la Chambre des communes et dotée de larges prérogatives d'enquête par la Loi sur le Parlement du Canada, la Loi sur les conflits d'intérêts et le Règlement de la chambre. Des sanctions peuvent être prises par la chambre sur son rapport, rendu public.
II. LE CONTRÔLE DE L'UTILISATION DES INDEMNITÉS LIÉES À L'EXERCICE DU MANDAT
La note ci-dessous présente le régime de l'équivalent, dans chacun des cinq pays étudiés et au Parlement européen, de l'Indemnité représentative de frais de mandats (IRFM) 303 ( * ) . Elle ne s'attache pas à présenter l'ensemble des facilités dont bénéficient les parlementaires sauf si celles-ci sont considérées, dans un pays donné, comme faisant partie intégrante de l'IRFM.
1. En Allemagne, en Finlande et au Parlement européen, les députés reçoivent une somme forfaitaire
En Allemagne, le député reçoit une indemnité forfaitaire visant à compenser les charges inhérentes à l'exercice de son mandat.
Cette indemnité forfaitaire mensuelle (4.318,38 €) non imposable, prévue à l'article 12 de la loi sur les députés, compense notamment :
- les dépenses pour l'aménagement et l'entretien des bureaux en circonscription, y compris la location et les frais annexes, les accessoires, le matériel de bureau, les livres, les médias et l'affranchissement ;
- les dépenses supplémentaires liées à leur présence au siège du Parlement ou lors de déplacement, à l'exception des frais de voyage à l'étranger ;
- les frais de transport liés à l'exercice du mandat en Allemagne ;
- et les autres dépenses relatives à l'exercice du mandat (représentation, invitations, charges en circonscription ...).
Elle est réévaluée chaque année en fonction de l'évolution de l'indice des prix.
En Finlande, les frais liés à l'exercice du mandat sont pris en charge de façon forfaitaire en fonction de critères
La compensation financière des sommes engagées par un parlementaire au titre de l'exercice de ses fonctions est un forfait non imposable, dont le montant varie en fonction de critères tels que le lieu d'habitation du parlementaire ou s'il possède une résidence secondaire dans l'agglomération d'Helsinki 304 ( * ) . Cette indemnité varie de 990 euros à 1 810 euros par mois. Un contrôle de l'utilisation des facilités dédiées aux parlementaires est effectué par le Parlement. Les parlementaires bénéficiant d'une plus grande enveloppe budgétaire pour pouvoir se loger à Helsinki doivent fournir leurs deux adresses (la permanente et celle d'Helsinki).
Les informations sur les indemnités et avantages des parlementaires sont rendues publiques. Reçus et comptes peuvent être consultés par tout citoyen en faisant la demande auprès du Bureau du Parlement.
Au Parlement européen, le député européen reçoit une indemnité forfaitaire de frais généraux visant à couvrir les frais encourus dans l'État-membre électeur
Aux termes de l'article 20 de la décision du Parlement européen du 28 septembre 2005 portant adoption du statut des députés au Parlement européen (2005/684/CE) :
« 1. Les députés ont droit au remboursement des frais encourus dans le cadre de l'exercice de leur mandat.
2. Pour les voyages à destination et en provenance des lieux de travail et autres missions, le Parlement rembourse les frais effectivement encourus.
3. Le remboursement des autres frais généraux liés au mandat peut être effectué au moyen d'un forfait.
4. Le Parlement fixe les conditions d'exercice de ce droit.
(...) » .
Les articles 25 à 28 de la décision du bureau du Parlement européen des 19 mai et 9 juillet 2008 portant mesures d'application du statut des députés au Parlement européen (2009/C 159/01) précisent les modalités d'application de ce droit.
L'article 25 rappelle que cette indemnité forfaitaire de frais généraux couvre les frais résultant de leurs activités parlementaires non couverts par d'autres indemnités. Cette indemnité est directement versée au député (article 27).
S'élevant à 4.342 € par mois en 2017, elle couvre (article 28 de la décision précitée) :
- « les frais de gestion de bureau, notamment le loyer du bureau et les charges y afférentes (notamment chauffage, éclairage, assurance et nettoyage) ;
- le coût d'achat ou de location d'équipement de bureau ;
- les frais de téléphone, y compris de téléphone mobile, et les frais postaux ;
- l'achat de fournitures de bureau ;
- le coût d'achat de livres, périodiques et journaux ;
- le coût d'utilisation des réseaux publics de consultation de données ;
- les frais occasionnés pour doter les députés de matériel de communication et pour l'entretien de celui-ci, par exemple l'achat ou la location d'un téléphone, d'un télécopieur, d'un ordinateur, d'un modem ou d'une carte de communication, d'une imprimante, d'autres matériels informatiques, de périphériques d'ordinateur et de logiciels ;
- le coût d'un abonnement à internet et à des bases de données ;
- les activités de représentation ;
- les notes d'hôtel et autres dépenses accessoires afférentes au voyage dans l'État membre d'élection » .
Le Parlement européen verse également une indemnité forfaitaire de 306 euros par jour pour couvrir l'ensemble des autres frais auxquels font face les députés lors des périodes d'activités parlementaires. Cette indemnité n'est versée que si le député atteste de sa présence en signant un des registres officiels ouverts à cet effet.
2. L'Italie a retenu un système mixte mêlant part forfaitaire et part au réel pour la prise en charge des frais liés à l'exercice du mandat
En Italie, le système de remboursement des frais liés au mandat se compose d'une partie forfaitaire et d'une partie sur justificatifs
Le remboursement des dépenses engagées au titre de l'exécution du mandat parlementaire en Italie, autant à la Chambre des députés qu'au Sénat, comporte 305 ( * ) :
- une partie forfaitaire, soit 50 % de l'indemnité maximale totale (soit 1 845 euros pour la Chambre et 2 090 euros pour le Sénat) sans obligation de justifier des dépenses ;
- et une partie pouvant atteindre 50 % de l'indemnité maximale totale, sur présentation de justificatifs.
À la Chambre des députés, les dépenses devant être justifiées concernent notamment les frais relatifs au personnel employé par le député, les services en matière de conseil et l'organisation de conférences. Le GRECO précise que, dans les faits, le montant sur justificatifs est souvent intégralement dédié à l'emploi de collaborateurs.
Au Sénat, la part « variable » est conditionnée à la présentation de rapports couvrant une période de quatre mois. Les sénateurs perçoivent également une indemnité forfaitaire de 1 650 euros par mois visant à couvrir leurs frais de déplacement et téléphoniques.
3. En Norvège et au Royaume-Uni, le principe retenu est celui du remboursement aux frais réels des dépenses engagées dans l'exercice du mandat
En Norvège, les parlementaires doivent déclarer électroniquement leurs dépenses.
Outre leur indemnité de fonction, les parlementaires norvégiens disposent d'avantages visant à couvrir les coûts relatifs à l'exercice de leur mandat, tels que la résidence, les frais de déplacement, les frais de bureau et téléphoniques. Les députés représentant des circonscriptions situées à plus de 40 km d'Oslo perçoivent 24 euros par jour au titre de la double résidence et bénéficient d'un logement de fonction gratuit à Oslo.
Le Parlement norvégien dispose d'une procédure interne pour vérifier le paiement de la rémunération et le remboursement des dépenses pour les parlementaires. Ce dernier doit les déclarer électroniquement. Un contrôle interne des comptes est effectué par un auditeur comptable dédié uniquement à cette tâche. L'auditeur externe chargé de vérifier les comptes du Parlement norvégien procède, quant à lui, à une seconde vérification 306 ( * ) .
Au Royaume-Uni, la gestion du remboursement des frais encourus dans l'exercice du mandat relève d'une autorité indépendante, l'IPSA
Depuis la loi sur les règles de conduite parlementaires de 2009, un organisme est chargé de superviser et réglementer en toute indépendance les dépenses et les frais professionnels des membres du Parlement, l'autorité indépendante pour les règles de conduite parlementaires (IPSA).
L'IPSA comprend cinq membres nommés par la Reine sur proposition de la Chambre des Communes avec l'accord préalable du Speaker et d'un comité parlementaire dédié. Elle doit compter parmi ses membres au moins un ancien juge de haut rang, une personne qualifiée pour exercer les fonctions d'auditeur public national, et un ancien membre de la Chambre des Communes.
Le parlementaire demande le remboursement de frais engagés dans l'exercice de ses fonctions et pris en charge par l'IPSA conformément au régime des dépenses et coûts professionnels des parlementaires par voie numérique, personnellement ou par l'intermédiaire d'une personne désignée et après accord de l'IPSA, dans les 90 jours suivant l'engagement de la dépense et sur fourniture des justificatifs dans les 7 jours suivant la télétransmission de la demande de remboursement.
Pour certaines dépenses (billets d'avion ou de train, loyers pour un logement ou un bureau), le parlementaire peut demander un paiement en avance sur fourniture d'une facture ou demander à l'IPSA de régler directement le fournisseur, lui évitant ainsi de faire l'avance, de demander le remboursement et de fournir les justificatifs. Les fournitures de bureau peuvent être directement achetées en ligne par le député auprès de fournisseurs officiels en utilisant un compte électronique de l'IPSA. Celle-ci impute tous les frais sur le budget du parlementaire. Elle peut clore l'accès aux comptes électroniques chez les fournisseurs en cas de dépenses excessives. De même, elle peut suspendre le paiement des loyers lorsqu'il devient manifeste que le parlementaire dépassera le budget qui lui est alloué en raison de dépenses annexes excessives.
Lorsque l'IPSA reçoit une demande de remboursement, elle peut l'accepter ou la refuser. En cas d'acceptation, elle détermine le montant alloué en fonction du montant demandé et met en place le remboursement.
Tout parlementaire demandant le remboursement en vertu du régime des dépenses et coûts professionnels doit certifier que la dépense a été engagée dans l'exercice de ses fonctions parlementaires, et que cet engagement a été réalisé en conformité avec les règles de l'IPSA.
L'IPSA délivre à chaque membre du Parlement une carte de paiement (plafonnée à £ 1 000 par semaine, ce plafond pouvant être augmenté sur demande) lui permettant de payer ses dépenses engagées dans l'exercice du mandat et répondant aux critères de prise en charge par l'IPSA. Elle ne peut pas servir de carte de paiement pour les dépenses personnelles, si cela devait arriver par inadvertance, le parlementaire devrait le signaler et rembourser la somme. Chaque mois, l'IPSA publie à destination de chaque parlementaire un relevé des dépenses effectuées avec cette carte, le destinataire a alors 30 jours pour rendre compte de la dépense et fournir les justificatifs nécessaires, faute de quoi l'IPSA a la faculté de suspendre la carte.
Les demandes de remboursement sont publiées sur le site internet de l'IPSA. Une carte interactive sur le site permet de voir, pour chaque circonscription, le parlementaire et le montant des dépenses remboursées, pour chaque année et pour chaque poste.
L'IPSA publie un guide annuel actualisant les montants maximaux qu'elle prend en charge. À titre d'exemple, le montant annuel des frais de bureau est de £ 27 550 (soit environ 31 547 euros) pour les parlementaires de la zone londonienne et de £ 24 850 (soit environ 28 455 euros) pour les autres.
III. L'INTERDICTION DES EMPLOIS FAMILIAUX POUR LES PARLEMENTAIRES
La recherche menée par la Division de Législation comparée sur cinq pays et le Parlement européen encadrant strictement le recours aux emplois familiaux montre que l'interdiction porte principalement sur l'utilisation de fonds publics pour les rémunérer.
1. Le Canada et les États-Unis prohibent l'emploi de membres de la famille du parlementaire
Au Canada, les membres de la famille proche ne peuvent pas être embauchés par un député.
En vertu des compétences qui lui sont confiées par la loi sur le Parlement du Canada 307 ( * ) (articles 52-3 et 52-6), le Bureau de régie interne du Parlement canadien a édicté un Manuel des allocations et des services aux députés de la Chambre des communes du Canada , qui rappelle en introduction que les députés sont les employeurs de leurs collaborateurs parlementaires. À ce titre, ils les recrutent, les renvoient, en déterminent les missions, les horaires et la rémunération. Tous les collaborateurs sont rémunérés par la voie du « budget de bureau du député ».
Il existe toutefois des restrictions quant au choix des collaborateurs, il est notamment interdit aux députés d'embaucher des membres de leur proche famille pour travailler à leurs côtés, que ce soit à leur bureau au Parlement ou en circonscription.
Le lexique inclus dans le manuel précité définit la proche famille comme comprenant le père, la mère, les frères et soeurs, le conjoint et les enfants d'un député, ainsi que les conjoints et les enfants des enfants du député.
Aux États-Unis, le recrutement de collaborateurs entretenant un lien de parenté avec le parlementaire est prohibé.
L'interdiction de l'emploi de collaborateurs parlementaires familiaux est codifiée à l'article 3110 du recueil des lois fédérales américaines (5 US Code), qui dispose qu'un « responsable public » 308 ( * ) ne peut pas nommer, employer, promouvoir ou recommander pour une nomination, un emploi ou une promotion dans ou à un poste civil dans toute entité 309 ( * ) au sein de laquelle il sert ou sur laquelle il exerce une juridiction ou un contrôle, une personne avec qui il a un lien de parenté (who is a relative) 310 ( * ) .
La dotation financière des membres de la Chambre des représentants, la Members' Representational Allowance (MRA) , comporte plusieurs sous-dotations, dont l'une est consacrée aux frais de personnel.
L'allocation pour l'emploi de collaborateurs pour les élus de la Chambre des Représentants ne permet pas le recrutement de personnels ayant un lien de parenté à Washington ou dans la circonscription. Elle s'élève à 944 671 $ (soit 844 021 €) en 2016.
Identique pour tous les représentants, elle leur permet d'employer jusqu'à dix-huit collaborateurs permanents, sans lien de parenté avec eux, auxquels peuvent s'ajouter jusqu'à quatre autre personnes à condition qu'il s'agisse de personnels à temps partiel, temporaires, partagés entre plusieurs parlementaires, en congé sans solde ou de stagiaires rémunérés.
2. L'Allemagne, l'Autriche, le Parlement européen et le Royaume-Uni, sans interdire explicitement l'emploi de collaborateurs familiaux, prohibent l'utilisation de fonds publics pour les rémunérer
En Allemagne, il est possible de recourir aux emplois familiaux dans la mesure où le salaire est payé par le parlementaire à titre personnel.
L'article 12 de la loi allemande sur les députés 311 ( * ) dispose que le député bénéficie d'une ligne de crédit pour lui permettre de rémunérer des collaborateurs l'aidant dans l'exercice de ses fonctions parlementaires. Cette prise en charge des dépenses n'est toutefois pas possible pour les collaborateurs dont il est le partenaire, avec qui il est marié, qui lui sont apparentés, ou qui l'ont été.
Le site internet du Bundestag précise que l'enveloppe mensuelle dédiée à la rémunération de collaborateurs s'élève à 20 870 euros et rappelle qu'un parlementaire souhaitant engager une personne liée à lui doit la rémunérer sur ses propres deniers.
En Autriche, la loi fédérale relative aux collaborateurs parlementaires exclut du droit au remboursement les dépenses engagées pour l'emploi de collaborateurs qui sont apparentés au parlementaire.
L'article 1 de la loi précitée dispose que chaque parlementaire qui conclut un contrat avec une personne physique pour qu'elle l'aide dans l'exercice de son mandat parlementaire se voit attribuer un remboursement des dépenses engagées au titre de ce contrat.
L'article 2 de cette même loi exclut toutefois ce remboursement si le collaborateur est parent ou lié au parlementaire en ligne directe ou collatérale jusqu'au 3 e degré inclus, s'il est marié ou s'il vit en union avec lui et s'il existe un lien d'adoption entre eux (Wahlkindschaftsverhältnis) 312 ( * ) .
Au Parlement européen, les sommes versées pour la rémunération des collaborateurs parlementaires ne peuvent pas servir à rémunérer des assistants entretenant des liens familiaux avec le député
L'article 21 de la décision du Parlement européen du 28 septembre 2005 portant adoption du statut des députés au Parlement européen (2005/684/CE) dispose que les députés ont droit à l'assistance de collaborateurs personnels qu'ils ont librement choisis, que le Parlement prend en charge les frais effectivement engagés au titre de leur emploi, et que les conditions d'exercice de ce droit sont fixées par le Parlement.
Par décision du bureau du Parlement européen des 19 mai et 9 juillet 2008 portant mesures d'application du statut des députés au Parlement européen (2009/C 159/01), les sommes versées en application du chapitre relatif à l'assistance de collaborateurs personnels « ne peuvent servir directement ou indirectement (...) à financer les contrats permettant l'emploi ou l'utilisation des services des conjoints des députés ou de leurs partenaires stables non matrimoniaux (...) ou de leurs parents, enfants, frères et soeurs » (article 43) 313 ( * ) .
Au Royaume-Uni, la réglementation relative à l'emploi d'un collaborateur possédant une connexion personnelle avec le parlementaire (connected party) a évolué pour aboutir depuis 2017 à une interdiction.
La loi sur les règles de conduite parlementaires de 2009 a institué un organisme chargé de superviser et réglementer en toute indépendance les dépenses et les frais professionnels des membres de la Chambre des Communes, l'autorité indépendante pour les règles de conduite parlementaires (IPSA). De nouvelles règles ont été introduites le 7 mai 2010, parmi lesquelles la limitation de la prise en charge financière par l'IPSA de collaborateurs entretenant une connexion personnelle avec le parlementaire (connected party) 314 ( * ) à un seul par représentant.
Sont visés :
- l'époux, le partenaire civil ou le concubin ;
- un parent, un enfant, un grand-parent, un petit-enfant, les frères et soeurs, un oncle, une tante, un neveu ou une nièce du membre du Parlement ou de son époux, son partenaire civil ou son concubin ;
- ou une personne morale, une entreprise ou un « trust » avec lequel le parlementaire possède un lien.
La formulation retenue tend à indiquer que toute personne employée par une personne morale avec laquelle le parlementaire entretient un lien d'affaires serait considérée comme une « connected party » . Son emploi de collaborateur parlementaire serait donc soumis aux mêmes conditions que les membres de la famille.
Cette règle de l'emploi d'un seul collaborateur entretenant une connexion personnelle a été modifiée en 2017. Depuis le 1 er avril 2017, l'IPSA ne prend plus en charge les salaires et autres coûts de tout nouvel employé entrant dans cette catégorie. Cela ne s'applique pas aux collaborateurs qui étaient employés avant le 1 er avril par le parlementaire.
S'agissant des collaborateurs dépourvus de connexion personnelle lors de leur prise de fonction, mais qui en créeraient plus tard, l'IPSA ne paierait leur salaire que pour une période transitoire de deux ans.
Début 2017, 151 membres de la Chambre des Communes (sur 650) employaient un collaborateur avec lequel ils entretenaient une connexion personnelle.
* 294 Ley 3/2015 en Espagne et legge 2015/2004 en Italie.
* 295 Le régime d'incompatibilités est extrêmement strict en Espagne puisque selon l'article 157 de la loi organique sur le régime électoral 5/1985 députés et sénateurs ont le devoir de se dédier absolument et exclusivement à leur mandat et ont l'interdiction d'exercer toute autre activité professionnelle rétribuée, publique ou privée, sous quelque forme que ce soit (exceptions : enseignement universitaire ; recherche ; production littéraire, artistique, administration du patrimoine familial).
* 296 La Norvège, les Pays-Bas et la Suisse interdisent le cumul des fonctions de parlementaire et de membre du Gouvernement. En Autriche, c'est possible mais la coutume veut qu'une fois nommé le ministre renonce à son mandat. La Suède a le même régime que la France avec le recours au suppléant.
* 297 § 17 Walprüfungsgesetz.
* 298 C'est le même problème avec l'article 56 de la Constitution danoise qui conduit les autorités danoises à repousser toute idée d'introduire une obligation de déport dans leur système juridique.
* 299 Rapport d'évaluation sur la Finlande du Groupe d'États contre la corruption (GRECO), Conseil de l'Europe, mars 2013.
* 300 Rapport d'évaluation sur la Suède du Groupe d'États contre la corruption (GRECO), Conseil de l'Europe, octobre 2013.
* 301 On considère la Chambre des Communes, le Sénat étant nommé par le Gouverneur général sur proposition du Premier ministre.
* 302 Plus haut fonctionnaire de la Chambre, relève directement du Président, fait prêter le serment d'allégeance aux députés nouvellement élus, authentifie par sa signature toutes les décisions de la Chambre et assure le secrétariat du Bureau de régie interne qui supervise l'utilisation des fonds des parlementaires.
* 303 Pour mémoire, le guide d'utilisation de l'IRFM, publié en annexe de l'IGB, précise qu'elle peut être utilisée pour couvrir « les frais liés à la permanence et à l'hébergement du Sénateur, les frais de déplacement du Sénateur et de ses collaborateurs, les frais de documentation et de communication, les frais de représentation et de réception, les frais de formation du Sénateur et de ses collaborateurs, ou encore la participation aux dépenses de fonctionnement d'un groupe parlementaire ».
* 304 Groupement des États contre la corruption (GRECO), au sein du Conseil de l'Europe, rapport d'évaluation de la Finlande, mars 2013.
* 305 GRECO, Conseil de l'Europe, Rapport d'évaluation de l'Italie, 19 janvier 2017
* 306 GRECO, Conseil de l'Europe, Rapport d'évaluation de la Norvège, juin 2014
* 307 L.R.C. (1985), ch. P-1
* 308 Ce terme inclut les membres du Congrès.
* 309 Ce terme inclut le bureau du parlementaire au sein du Congrès. Les emplois de collaborateurs parlementaires sont donc visés par la loi fédérale.
* 310 Sont considérés comme « relatives » le père, la mère, le fils, la fille, le frère, la soeur, l'oncle, la tante, le cousin germain, le neveu, la nièce, le mari, la femme, le beau-père (step-father et father in law), la belle-mère, le beau-fils, la belle-fille, le beau-frère, la belle-soeur, le demi-frère ou la demi-soeur du responsable public.
* 311 Abgeordnetengesetz du 18 février 1977.
* 312 Les restrictions posées à l'article 2 ne se limitent pas aux personnes apparentées au parlementaire, mais concernent également les personnes employées par un parti politique ou un groupe politique, celles possédant déjà un travail et dont le cumul avec l'emploi de collaborateur parlementaire excèderait le total de 50 heures travaillées par semaine, et celles travaillant dans une collectivité territoriale ou une entreprise au sein de laquelle le parlementaire possède une influence significative ou est lui-même employé.
* 313 À la différence des autres textes étudiés, la rédaction retenue par le Parlement européen ne vise pas la relation d'un parlementaire avec un membre de sa famille mais semble viser globalement l'emploi au sens large de membres de la famille de parlementaires européens. Cela tend à donner une base juridique à l'interdiction des emplois croisés de membres de la famille d'un député européens par un autre. Les autres parlements ne prévoient pas le cas des emplois croisés.
* 314 Cette règle permettait tout de même aux parlementaires réélus en 2010 et qui, auparavant, employaient plusieurs collaborateurs liés, de continuer à les employer jusqu'à ce qu'ils quittent leur emploi. Les parlementaires réélus qui n'employaient qu'un collaborateur lié, ou les nouveaux entrants au Parlement, quant à eux, étaient tenus dès 2010 à la règle d'un seul collaborateur lié.