II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : ACCOMPAGNER L'EFFORT DE TRANSPARENCE
Un débat sur la constitutionnalité de ces dispositions avait entouré leur examen dans le cadre de la loi du 9 décembre 2016 précitée.
Les règles relatives aux partis et groupements politiques ont tout d'abord suscité des interrogations lors de la présentation de l'amendement en séance devant l'Assemblée nationale. Le rapporteur de la commission des lois avait alors fait état d'« un risque d'inconstitutionnalité qu'il est difficile de mesurer ». Notre collègue députée Sandrine Mazetier, auteur de l'amendement, relevait d'elle-même : « Il est vrai que nous ignorons si cet amendement est pleinement constitutionnel mais même s'il devait s'attirer la censure du Conseil, il aura eu au moins le mérite de soulever la question. » Le Gouvernement s'était gardé d'émettre, en première comme en nouvelle lecture, tout avis sur ces dispositions.
L'article 4 de la Constitution prévoit en effet que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement », rendant toute limitation de l'activité de ces derniers délicate sur le plan constitutionnel.
Les conditions d'examen de ces nouvelles règles dans le cadre du calendrier particulièrement contraint du projet de loi précité n'avaient pas permis de lever réellement ces interrogations.
Entendus par votre rapporteur, les représentants du ministère de l'intérieur et de la CNCCFP ont, après analyse du texte, conclu à sa conformité à la Constitution. Selon les représentants du ministère de l'intérieur, ce texte impose uniquement la transmission et la publicité d'informations relatives aux activités des partis ou groupements politiques sans restreindre leur possibilité de mener ces activités.
Votre rapporteur s'est cependant interrogé sur la constitutionnalité et l'utilité de solliciter, parmi ces informations, la transmission des « flux nets entre partis politiques » ainsi que d'imposer la publication systématique des montants nets de ces flux entre partis politiques. Cette information présente une différence avec les autres informations sollicitées des partis et groupements politiques. En effet, les relations entre partis politiques et candidats ou entre partis politiques et prêteurs sont enserrées dans un cadre légal contraignant. À titre d'exemple, un prêt par une personne morale ne doit pas constituer un « don déguisé » et donc illégal à un parti politique. De même, le prêt d'un parti politique à un candidat doit s'effectuer dans les conditions ordinaires, notamment pour le calcul du droit à remboursement des dépenses électorales engagées. Dès lors, la transmission de ces informations et leur publicité participent d'un objectif de transparence au service du contrôle du respect des règles en vigueur.
Tel pourrait ne pas être le cas des informations relatives aux flux financiers entre partis politiques qui ne sont soumis actuellement à aucune restriction : un parti politique peut librement consentir un don ou un prêt à un autre parti politique, sans limitation de montant. Dès lors, dans quel objectif publier ces informations et pour répondre à quel motif d'intérêt général ?
À l'inverse, la disposition relative aux campagnes électorales ne heurte aucun principe constitutionnel. Les auteurs de la proposition de la loi ont veillé à écarter toute atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 4 ( * ) . Ainsi, serait seule publiée l'identité des prêteurs personnes morales, à l'exclusion donc des personnes physiques.
Lors de son audition, M. François Logerot, président de la CNCCFP, a d'ailleurs rappelé la portée relative de l'obligation de publier les informations fournies par les candidats à propos de leurs emprunts souscrits. Ces informations sont contenues dans les documents transmis par les candidats ou les partis politiques à la CNCCFP. À ce titre, elles sont communicables, comme des documents administratifs, à l'expiration du délai de recours contre la décision de la CNCCFP rejetant, approuvant ou réformant le compte de campagne d'un candidat ou, le cas échéant, jusqu'à l'intervention de la décision rendue par le juge sur le recours formé contre cette décision 5 ( * ) . La proposition de loi se borne donc à imposer une obligation de publication systématique de ces informations par la CNCCFP au lieu d'une communication par cette dernière sur demande d'un tiers.
Le président de la CNCCFP a indiqué néanmoins que le traitement des informations fournies aux fins de publicité engendrerait une charge supplémentaire pour l'autorité, sans être capable, à ce stade, de la quantifier sur le plan des ressources humaines requises..
Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté deux amendements rédactionnels COM-17 et COM-18 présentés par son rapporteur. Elle a également adopté un amendement COM-20 de son rapporteur - créant un article 3 au sein de la proposition de loi - afin de rendre la proposition de loi applicable dans les collectivités ultramarines régies par le principe de spécialité législative (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et îles Wallis et Futuna) par une mention expresse grâce à l'insertion d'un « compteur outre-mer » à l'article 19 de la loi du 11 mars 1988 et à la modification du « compteur » existant à l'article L. 388 du code électoral.
Par ailleurs, serait supprimée, outre des mentions obsolètes relatives à Mayotte, l'obligation de procéder aux publications prévues par la loi du 11 mars 1988 « aux Journaux officiels de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et des îles Wallis et Futuna, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon et au Bulletin officiel de Mayotte ». Dès lors que cette publication est assurée par le Journal officiel de la République française dont la publication est, depuis le 1 er janvier 2016, dématérialisée et donc accessible, de manière permanente et gratuite, en tous points du territoire national, ces publications ont perdu leur intérêt et pourraient même devenir disproportionnées du fait des nouvelles obligations de publicité prévues par la présente proposition de loi.
En outre, les modifications introduites par la proposition de loi seraient rendues applicables :
- aux élections organisées à partir du 1 er janvier 2018 ;
- aux comptes des partis et groupements politiques à compter de ceux arrêtés pour l'année 2018 et déposés au premier semestre 2019 auprès de la CNCCFP.
À défaut de ces dispositions transitoires, ces obligations s'appliqueraient dès leur entrée en vigueur. Si la promulgation de ce texte intervenait au cours de l'année 2017, les informations transmises avec les comptes de campagne déposés auprès de la CNCCFP postérieurement à cette date mais pour des élections antérieures seraient rendues publiques, sans que la CNCCFP dispose d'un délai pour se préparer à cette opération. Plus délicat encore, les partis ou groupements politiques seraient immédiatement soumis à une obligation de transmission d'informations, à travers une nouvelle annexe à leurs comptes, en cours d'exercice comptable.
Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-16 de notre collègue Jean-Pierre Grand complétant l'intitulé du texte en mentionnant les candidats.
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Votre commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.
* 4 Le Conseil constitutionnel a jugé que « la mention, dans un registre accessible au public, des noms du constituant, des bénéficiaires et de l'administrateur d'un trust fournit des informations sur la manière dont une personne entend disposer de son patrimoine », sans préciser la qualité ni les motifs justifiant la consultation de ce registre, porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée (Conseil constitutionnel, 21 octobre 2016, n° 2016-591 QPC).
* 5 Conseil d'État, 27 mars 2015, CNCCFP c/ Mme C.