TITRE II - DISPOSITIONS EN FAVEUR DE LA CONVERGENCE
CHAPITRE IER - INSTRUMENTS DE MISE EN OEUVRE DE LA CONVERGENCE
Article 4 - Création de plans de convergence dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution
Le présent article tend à créer un nouvel instrument destiné à traduire la stratégie de convergence mise en place par le projet de loi : les plans de convergence. Il traite plus spécifiquement de l'élaboration des plans de convergence dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, l'article 5 s'attachant à ceux conclus dans les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution.
Comme le rappelle l'étude d'impact jointe au projet de loi, des outils de programmation pluriannuelle mis en oeuvre outre-mer et poursuivant de manière plus ou moins affichée l'objectif de réduction des écarts de développement avec l'hexagone existent déjà.
Parmi ceux-ci figurent en particulier les contrats de plan conclus entre l'État et les collectivités territoriales, en particulier les régions, en application de l'article 11 de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, qui ont pour vocation de planifier contractuellement le financement sur six ans des investissements structurants pour les territoires qu'ils concernent. Outre-mer, les contrats de plan en cours ont spécifiquement pour objectif de réduire les écarts en matière d'infrastructures et de services collectifs de base, conformément à une circulaire du Premier ministre du 2 août 2013 7 ( * ) . Au cours du second semestre 2015, des contrats de plan ont ainsi été signés entre l'État et, respectivement, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion et Mayotte pour un montant total d'engagements de l'État de 865,89 millions d'euros.
Les plans de convergence proposés par le présent article auraient vocation à définir les orientations et actions visant à rendre opérationnels les objectifs mentionnés à l'article 1 er de la loi. Ils présenteraient l'avantage d'offrir une visibilité sur une plus longue période, allant jusqu'à vingt ans, permettant ainsi « de sortir d'une logique de planification sectorielle de moyen terme pour adopter une perspective transverse de long terme », selon l'étude d'impact.
• Les signataires
Le I du présent article énumère les signataires des plans de convergence.
Initialement, le projet de loi attribuait cette qualité à l'État, aux collectivités de l'article 73 de la Constitution et à leurs établissements publics. La commission des lois de l'Assemblée nationale a circonscrit cette faculté aux seuls établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) afin de limiter le nombre d'intervenants. En séance publique, l'adoption d'un amendement de M. Boinali Said a prévu l'association des acteurs économiques et sociaux à l'élaboration des plans, sans leur conférer la qualité de parties.
Seraient ainsi parties au plan de convergence :
- l'État,
- pour chaque collectivité, selon son organisation propre, la ou les collectivités territoriales ayant compétence sur l'ensemble du territoire, donc dans les collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique, de même que dans le Département de Mayotte, l'unique assemblée délibérante, et, pour la Guadeloupe et La Réunion, le conseil départemental et le conseil régional,
- les établissements publics de coopération intercommunale, qu'ils soient ou non à fiscalité propre.
Les communes ne seraient donc pas parties à la conclusion des plans de convergence. Votre rapporteur observe que cela soulève une difficulté dans la mesure où figurent parmi les champs d'intervention de ces plans des compétences qui ne peuvent être transférées par les communes aux EPCI, à l'instar de la compétence scolaire. Pour autant, conférer aux communes la qualité de signataires rendrait d'autant plus compliquée la conclusion des plans de convergence.
• Le contenu
Le plan de convergence comprendrait plusieurs volets énumérés au II du présent article.
Tout d'abord, le plan définirait son périmètre et sa durée , qui serait comprise entre dix et vingt ans (1°).
Son élaboration s'appuierait sur un diagnostic économique, social, financier et environnemental (2°), comme tout document de planification. À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a complété ce premier diagnostic par un diagnostic portant sur les inégalités de revenu et de patrimoine, les discriminations et les inégalités entre les femmes et les hommes afin de prendre en compte également les inégalités internes à chaque territoire considéré (2° bis ), conformément au souhait formulé par le Conseil économique, social et environnemental (CESE) dans son avis 8 ( * ) .
Le volet « stratégie de convergence de long terme » en lui-même déterminerait le niveau de réduction des écarts de développement à atteindre au terme du plan. Il fixerait les orientations fondamentales et prévoirait des actions à entreprendre dans de nombreux domaines : infrastructures, environnement, développement économique, social et culturel, santé et accès aux soins, éducation, formation professionnelle, emploi, logement, accès à la justice, sécurité, télécommunications, accès aux services publics, à l'information, à la culture et au sport. À cette liste, la commission des lois de l'Assemblée nationale a ajouté des actions en matière d'égalité entre les femmes et les hommes, à l'initiative de Mme Catherine Coutelle et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain. Sur la proposition de M. Thierry Robert et plusieurs de ses collègues, elle a également inséré les notions de lutte contre l'illettrisme et d'accès à la mobilité afin que soit évoquée la question de la continuité territoriale, en particulier les enjeux d'« ouverture du ciel » des outre-mer (3°).
Les volets suivants sont conçus, selon l'étude d'impact, comme « un ensemble de volets opérationnels évolutifs, régulièrement révisés, faisant des plans de convergence des processus agiles s'adaptant en continu à l'évolution des réalités outre-mer, aux mutations technologiques, aux transformations sociétales et économiques », en rupture avec les « instruments de planification rigides ».
Le premier de ces volets regrouperait l'ensemble des actions opérationnelles en matière d'emploi, de santé, de jeunesse, de logement et de gestion des ressources naturelles. La commission des lois de l'Assemblée nationale y a ajouté des actions en matière d'égalité entre les femmes et les hommes et de lutte contre l'illettrisme, à l'initiative respectivement de Mme Catherine Coutelle et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain et de M. Thierry Robert et plusieurs de ses collègues (4°).
Le deuxième de ces volets résulte de l'adoption par la commission des lois d'un amendement de son rapporteur, M. Victorin Lurel, qui a souhaité reprendre une proposition de son rapport non prévue par le projet de loi. Il s'agit d'offrir aux collectivités la faculté de conclure des contrats de convergence , déclinaisons opérationnelles des plans de convergence de plus courte durée ( cf . commentaire de l'article 5 bis ). Le 4° bis prévoit donc que les parties indiqueraient dans le plan de convergence si elles comptent mettre en oeuvre cette faculté ou s'appuyer sur d'autres documents contractuels comme les contrats de plan État-région par exemple, pour mettre en oeuvre les plans.
Viendraient ensuite des volets comprenant les demandes d'adaptation, d'expérimentation et d'habilitation pour permettre la mise en oeuvre de dispositions législatives et réglementaires dérogatoires au droit commun (5°) et la programmation financière des actions et projets inscrits dans le plan (6°).
Votre commission s'est interrogée sur l'opportunité de conserver, d'une part, un volet relatif aux mesures contractuelles et, d'autre part, des volets traitant des actions opérationnelles et de leur programmation financière. Sur la proposition de son rapporteur, elle a adopté l' amendement COM-91 visant à simplifier l'architecture du dispositif, en s'inspirant des propositions formulées par M. Victorin Lurel dans son rapport de mars 2016. Les plans de convergence prévoiraient ainsi, dès leur signature, le choix du dispositif contractuel mis en oeuvre (contrat de convergence ou autre mesure contractuelle) et les actions à entreprendre ainsi que leur programmation financière, à charge pour les signataires de les préciser dans des contrats de plus courte durée. Ce dispositif permet de concilier programmation à long terme et souplesse.
Enfin, les plans de convergence contiendraient un volet traitant du suivi de leur mise en oeuvre. Les signataires détermineraient eux-mêmes les indicateurs pertinents, listés au II de l'article 8 du projet de loi, qui figureraient dans un tableau de suivi (7°).
• L'articulation entre les différents instruments de planification et de programmation
Le III du présent article vient préciser l'articulation entre, d'une part, le plan de convergence et, d'autre part, les autres instruments de planification et de programmation existants ou à venir.
Le projet de loi initial prévoyait seulement que ces autres instruments devaient « tenir compte » de la stratégie définie dans le plan. À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rendu, à juste titre, plus contraignant le dispositif en prévoyant un régime de compatibilité de ces autres instruments avec le plan de convergence de façon à assurer la primauté de ce dernier.
• La procédure d'élaboration et de révision des plans de convergence
Les IV à VI du présent article précisent la procédure d'élaboration des plans de convergence, étant rappelé que le I prévoit son élaboration en partenariat avec les acteurs économiques et sociaux des territoires concernés sans préciser les modalités de ce partenariat.
Le plan de convergence ferait l'objet d'une présentation et d'un débat au sein de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP), débat portant en particulier sur l'articulation et la coordination des politiques envisagées entre les différentes collectivités et l'État.
Prévue à l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales, présidée par le président du conseil régional et composée d'élus locaux, la CTAP est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics, au sein de chaque région.
À l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a prévu, en séance publique, que le projet de plan de convergence ferait l'objet d'une présentation et d'un débat au sein de l'assemblée délibérante de chaque collectivité, qui se prononcerait par une délibération spécifique.
En commission, elle a également imposé la conclusion des plans de convergence dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi et au plus tard le 1 er juillet 2018. Votre commission a simplifié cette disposition en ne conservant que la date-butoir du 1 er juillet 2018 en adoptant l' amendement COM-92 de son rapporteur.
Le VI prévoit, enfin, une clause de revoyure permettant de réviser totalement ou partiellement le plan de convergence à mi-parcours ou en cas de modification substantielle apportée aux outils de planification et de programmation qu'il contient.
Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article 5 - Faculté de conclusion de plans de convergence dans les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie
Le présent article vise à la conclusion de plans de convergence dans les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution - Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna et la Polynésie française - et en Nouvelle-Calédonie.
À l'heure actuelle, ces collectivités signent non des contrats de plan comme les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, mais des contrats de projets et de développement.
Contrats de projets et de développement en
cours
entre l'État et les collectivités de l'article 74 de la
Constitution
|
Collectivité |
Période couverte |
Date de signature |
Intitulé |
Enveloppe État
|
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
2015-2018 |
05/02/2015 |
contrat de développement |
11,0 |
|
Wallis-et-Futuna |
2012-2016 prolongé jusqu'en 2017 |
09/03/2012 |
contrat de développement |
41,8 |
|
Polynésie française |
2015-2020 |
09/03/2012 |
contrat de projets |
180,1 |
|
Saint-Martin |
2014-2020 |
30/07/2014 |
contrat de développement |
39,0 |
|
Nouvelle-Calédonie |
2011-2015 prolongé jusqu'en 2016 |
contrats de développement |
408,8 |
|
|
Nouvelle-Calédonie |
23/11/2012 |
|||
|
Inter-collectivités |
13/06/2013 |
|||
|
Province Nord |
18/11/2011 |
|||
|
Communes du Nord |
14/06/2011 |
|||
|
VKP (Voh-Koné-Pouembout) |
18/11/2011 |
|||
|
Province des Îles |
21/01/2011 |
|||
|
Communes des Îles |
21/01/2011 |
|||
|
Province Sud |
18/03/2011 |
|||
|
Province Sud / Communes du Sud |
18/03/2011 |
|||
|
Agglomération du Grand Nouméa |
18/03/2011 |
Source : commission des lois du Sénat à
partir des données du ministère des outre-mer
figurant dans
l'avis du Conseil économique, social et environnemental
Dans sa version initiale, le présent article prenait en compte la spécificité institutionnelle de ces collectivités par rapport à celles régies par l'article 73 de la Constitution. La signature de plans de convergence ne leur était donc pas imposée, mais proposée par l'État.
Dans son avis rendu sur le projet de loi, l'Assemblée de la Polynésie française s'est émue de ce que cette rédaction semblait réserver l'initiative du plan de convergence à l'État seul, contrairement à l'élaboration conjointe prévue à l'article 4 pour les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution.
À la suite de l'adoption en séance publique d'un amendement du député Jean-Paul Tuaiva et plusieurs de ses collègues, la rédaction du présent article a été calquée sur celle de l'article 4 consacré aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution. Le présent article impose donc désormais la signature de tels contrats, obligation que seul le législateur organique pourrait prévoir conformément à l'article 74 de la Constitution.
En outre, à l'initiative de M. Philippe Gomes et plusieurs de ses collègues, la commission des lois de l'Assemblée nationale a ajouté un second alinéa détaillant, certes de manière non exhaustive, le contenu du plan de convergence conclu avec la Nouvelle-Calédonie. Celui-ci proposerait ainsi les voies permettant une révision du dispositif de la continuité territoriale et les voies permettant un alignement des prix des services bancaires sur ceux constatés en métropole ainsi que l'extension locale de l'ensemble des missions de la Banque publique d'investissement.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l' amendement COM-93 afin de rendre cette disposition plus conforme à la Constitution. Elle a ainsi transformé en faculté la conclusion de plans de convergence entre l'État et les différentes collectivités. Par ailleurs, pour ne pas préempter la négociation en vue de la conclusion d'un plan de convergence entre l'État et la Nouvelle-Calédonie et ses provinces, votre commission a supprimé le second alinéa.
Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .
Article 5 bis - Signature de contrats de convergence
Issu de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de son rapporteur, le présent article vise à prévoir la déclinaison des plans de convergence en contrats de convergence d'une durée maximale de six ans. Il s'agit ainsi de permettre une mise en oeuvre opérationnelle des plans de convergence pour des durées plus courtes. Pour les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, les contrats de plan ou contrats de développement pourraient constituer un volet de ces contrats de convergence.
Dans sa première version, cette disposition offrait une faculté aux signataires des plans de convergence de les décliner en contrats de convergence. Des amendements du rapporteur adoptés en séance publique ont cependant conduit à rendre le dispositif plus contraignant, y compris pour les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, en contradiction avec cette dernière ( cf . commentaire de l'article 5).
Votre commission a regretté l'introduction de ces éléments de contrainte.
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté l' amendement COM-94 qui ouvre la faculté aux signataires de plans de convergence de décliner ces derniers en contrats de convergence.
Votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi modifié .
Article 6 (art. L. 1111-9 et L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales) - Dérogations au principe d'interdiction des financements croisés et de cumul de subventions entre plusieurs niveaux de collectivité
Le présent article vise à étendre aux plans de convergence les dérogations au principe d'interdiction des financements croisés et de cumul de subventions entre plusieurs niveaux de collectivité prévues par le code général des collectivités territoriales (CGCT) pour les contrats de plan conclus entre l'État et la région.
Le 1° prévoit ainsi que les projets relevant de la compétence de plusieurs collectivités ou groupements de collectivités peuvent bénéficier de subventions d'investissement et de fonctionnement provenant soit de la région, soit d'un département, à moins que l'opération figure dans le plan de convergence (art. L. 1111-9 du CGCT).
Le 2° introduit, quant à lui, la possibilité pour les collectivités territoriales de financer toute opération figurant dans le plan de convergence (art. L. 1111-10 du CGCT).
L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.
Ces dérogations sont potentiellement très larges dans la mesure où les plans de convergence ont vocation à couvrir de manière transversale tous les domaines d'intervention sur une période de dix à vingt ans. Elles conduiraient à remettre en cause les objectifs de rationalisation des financements croisés poursuivis par le législateur au travers des articles visés du code général des collectivités territoriales.
Votre commission a donc adopté l' amendement COM-95 de son rapporteur tendant à resserrer les dérogations sur les opérations figurant dans les contrats de convergence prévus à l'article 5 bis du projet de loi. Elle a en outre adopté l' amendement COM-146 du Gouvernement modifiant l'intitulé des contrats de convergence pour supprimer le mot « outre-mer ».
Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .
Article 7 (art. L. 2563-7 [rétabli], L. 2564-19, L. 2564-19-1 [nouveau], L. 2573-39, L. 3541-1, L. 3443-3 [rétabli], L. 4434-10 [nouveau], L. 5823-1 [nouveau], L. 5842-9, L. 71-111-3 et L. 72-101-3 code général des collectivités territoriales ; art. L. 212-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) - Prise en compte des plans de convergence dans les rapports et débats d'orientations budgétaires des collectivités ultramarines
Le présent article tend à assurer l'information des assemblées délibérantes des collectivités ultramarines sur l'état d'avancement des mesures prévues par le plan de convergence couvrant le territoire de la collectivité.
Pour ce faire, il prévoit que le rapport sur les orientations budgétaires présenté à l'assemblée délibérante par son président dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, et donnant lieu à un débat et à une délibération spécifique, comprenne une présentation de cet état d'avancement. Cette obligation nouvelle trouverait à s'appliquer :
- dans les communes de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de La Réunion (1° du I et du IV) et de la Polynésie française (4° du I et 2° du IV) respectivement pour le territoire de la commune et pour celui de l'établissement public de coopération intercommunale ;
- dans les communes de Mayotte (3° du I) et de Nouvelle-Calédonie (VI) ;
- dans les départements (2° du II) et régions (III) de Guadeloupe et de La Réunion ;
- dans le Département de Mayotte (1° du II).
Dans les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, où il n'existe pas d'obligation de présentation d'un rapport budgétaire, cette obligation prendrait la forme du débat d'orientations budgétaires organisé dans un délai de dix semaines précédant l'examen du budget (V).
Votre commission a adopté l' amendement COM-147 de cohérence rédactionnelle du Gouvernement.
Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .
Article 7 bis (introduit en commission et supprimé en séance à l'Assemblée nationale) - Création d'un grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenguées en Guyane
Cet article a été inséré en commission des lois de l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement de Mmes Chantal Berthelot et Marie-Anne Chapdelaine, tendant à créer un grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenguées en Guyane. Cet article a été supprimé en séance publique par un amendement du rapporteur, afin de déplacer ces dispositions au titre VII (article 21 bis ).
* 7 « Afin de ne pas disperser les efforts, la contractualisation portera sur un nombre limité de thématiques. Cependant, les situations spécifiques des collectivités territoriales d'outre-mer justifient une adaptation et un élargissement du cadre contractuel par rapport à la métropole. J'ai donc proposé aux présidents des régions d'outre-mer de construire les contrats autour de six thématiques [...] : infrastructures et services collectifs de base, lutte contre la vulnérabilité des territoires et populations ; aménagement urbain durable ; gestion des ressources énergétiques et environnementales ; développement de la recherche et de l'innovation, filières d'excellence ; cohésion sociale et employabilité ; développement économique durable. » (circulaire du Premier ministre n° 5671/SG du 2 août 2013).
* 8 Avis du Conseil économique, social et environnemental sur le projet de loi, p. 22-23 ( http://www.lecese.fr/sites/default/files/pdf/Avis/2016/2016_06_egalite_reelle_territoire.pdf ).