N° 220
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 décembre 2016 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l' état d' urgence ,
Par M. Michel MERCIER,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto . |
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
4295 , 4298 et T.A. 858 |
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Sénat : |
215 et 221 (2016-2017) |
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LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS Réunie le mercredi 14 décembre 2016 , sous la présidence de M. Philippe Bas, président , la commission des lois a examiné le rapport de M. Michel Mercier et établi son texte sur le projet de loi n° 215 (2016-2017), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l' état d'urgence . Après avoir indiqué que le Parlement était saisi, pour la cinquième fois au cours des treize derniers mois, d'un projet de loi tendant à proroger l'état d'urgence déclaré, à la suite des attentats du 13 novembre 2015, par les décrets des 14 et 18 novembre 2015, le rapporteur a souligné que le nouveau Gouvernement, nommé le 6 décembre dernier, avait été contraint d'anticiper l'échéance de prorogation qui aurait dû résulter de la loi du 21 juillet 2016 en raison de l'application de l'article 4 de la loi du 3 avril 1955 en vertu duquel la loi de prorogation de l'état d'urgence est caduque dans un délai de quinze jours francs suivant la date de démission du Gouvernement. Il a considéré que la nouvelle prorogation de l'état d'urgence, jusqu'au 15 juillet 2017, était justifiée en raison du niveau très élevé de la menace terroriste, ainsi qu'en témoignent les attentats survenus en 2016 mais également le nombre élevé de tentatives d'attentats déjouées par les services de lutte antiterroriste, et à l'approche d'importantes échéances électorales de nature à susciter de nouvelles attaques terroristes. Il a observé que cette prorogation de l'état d'urgence était assortie, à juste titre, d'une dérogation à l'article 4 de la loi du 3 avril 1955 afin que la démission du Gouvernement qui interviendra après les élections présidentielle et législatives n'entraîne pas la caducité de la loi de prorogation. Présentant la solution retenue par les députés pour la durée des assignations à résidence, à l'élaboration de laquelle il a participé avec le président de la commission, il l'a jugée plus adaptée que celle prévue dans le projet de loi initial : elle limite à douze mois la durée d'une assignation à résidence mais permet au ministre de l'intérieur d'en demander la prolongation, pour une période de trois mois renouvelable, au juge des référés du Conseil d'État. Dans ces conditions, le rapporteur a considéré satisfaisant le texte résultant des délibérations de l'Assemblée nationale et a appelé la commission à l'adopter dans les mêmes termes que ceux votés par les députés. La commission des lois a adopté le projet de loi sans modification . |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Pour la cinquième fois depuis les treize derniers mois, le Parlement est saisi d'un projet de loi tendant à proroger l'état d'urgence, déclaré à la suite des attentats du 13 novembre 2015 par les décrets n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 et n° 2015-1493 du 18 novembre 2015 portant application outre-mer de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.
Alors que la menace terroriste qui pèse sur notre pays demeure à un niveau particulièrement élevé, l'utilisation des mesures de police administrative permises par la loi du 3 avril 1955 constitue désormais l'un des piliers de la stratégie antiterroriste menée par les pouvoirs publics. Certes, il aurait dû être mis fin à l'état d'urgence à l'issue de la troisième période de prorogation, le 26 juillet 2016, ainsi que l'avait annoncé le Président de la République lors de sa traditionnelle interview du 14 juillet dernier. Toutefois, la tragédie survenue à Nice dans la soirée même du 14 juillet a conduit l'exécutif à changer de position et à saisir le Parlement d'une nouvelle demande de prorogation 1 ( * ) , qui est devenue effective avec la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.
En application de l'article 1 er de cette loi, l'état d'urgence aurait dû être applicable en France métropolitaine et en outre-mer jusqu'au 22 janvier 2017. Le 15 novembre dernier, tant le chef de l'État que le Premier ministre avaient cependant indiqué leur souhait de solliciter du Parlement une nouvelle prorogation de l'état d'urgence jusqu'à l'élection présidentielle en raison de la menace terroriste 2 ( * ) .
Toutefois, la démission du Gouvernement de M. Manuel Valls 3 ( * ) , le 6 décembre dernier, a anticipé ces échéances et remis en cause le calendrier d'examen parlementaire de ce nouveau texte de prorogation puisque, conformément à l'article 4 de la loi du 3 avril 1955, « la loi portant prorogation de l'état d'urgence est caduque à l'issue d'un délai de quinze jours francs suivant la date de démission du Gouvernement ». En application de cette disposition, l'état d'urgence cesserait donc d'être applicable à compter du jeudi 22 décembre à zéro heure en l'absence d'un nouveau texte législatif de prorogation entrant en vigueur avant cette date 4 ( * ) .
En conséquence, le nouveau Gouvernement de M. Bernard Cazeneuve, après en avoir délibéré lors d'un conseil des ministres restreint réuni le samedi 10 décembre 2016, a décidé de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale le présent projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence. Après en avoir délibéré, sur le rapport de M. Pascal Popelin, le lundi 12 décembre en commission des lois, les députés ont examiné et adopté, avec modifications, le texte du projet de loi au cours de leur troisième séance publique du mardi 13 décembre.
Le texte transmis au Sénat prévoit ainsi de proroger l'état d'urgence à compter du 22 décembre 2016 et jusqu'au 15 juillet 2017 afin de couvrir la période électorale à venir et de laisser au nouvel exécutif et à la majorité parlementaire qui seront issus des élections présidentielle et législatives le temps d'apprécier la situation pour décider s'il convient de mettre fin à l'état d'urgence, ou de le maintenir. À cet effet, le projet de loi contient une disposition transitoire écartant l'application de l'article 4 de la loi du 3 avril 1955 pour les démissions du Gouvernement qui résulteront de l'élection d'un nouveau Président de la République le 7 mai puis de celle des députés le 18 juin 2017.
Alors que le projet de loi initial comportait, conformément à la recommandation de principe formulée par le Conseil d'État dans son avis sur le texte, une modification de l'article 6 de la loi de 1955 afin de fixer à quinze mois consécutifs, en l'absence d'éléments nouveaux justifiant le maintien de la mesure, la durée maximale d'assignation à résidence d'une même personne, les députés ont, après une seconde délibération, voté un dispositif alternatif, que le président Philippe Bas et votre rapporteur avaient appelé de leur voeux et dont les termes ont été discutés avec le président Dominique Raimbourg et le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale.
Ce dispositif fixe ainsi une durée maximale d'assignation à résidence à douze mois, appréciée sur la durée totale de l'état d'urgence et non pas de manière consécutive, tout en permettant au ministre de l'intérieur de demander au juge des référés du Conseil d'État une prolongation de l'assignation pour une durée maximale de trois mois renouvelable.
La version votée par les députés contient également des dispositions transitoires permettant d'éviter de mettre fin aux assignations à résidence applicables depuis plus de douze mois à l'entrée en vigueur du présent projet de loi.
Sur proposition de son rapporteur, votre commission des lois a approuvé le principe d'une nouvelle prorogation de l'état d'urgence jusqu'au 15 juillet 2017 , durée qu'elle a jugé adaptée au regard des échéances électorales à venir. Elle a en effet considéré que la période qui s'ouvre constitue, comme le souligne le Gouvernement, un contexte propice à des tentatives de passage à l'acte terroriste afin de déstabiliser la vie démocratique de la Nation, alors même que la menace terroriste demeure à un niveau très élevé. Cette situation est donc de nature à caractériser un « péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public » justifiant une nouvelle prorogation de l'état d'urgence.
I. BILAN DE LA QUATRIÈME PHASE DE L'ÉTAT D'URGENCE
L'état d'urgence, qui s'applique en France depuis le 14 novembre 2015, a déjà connu quatre phases continues.
La première phase a commencé avec la déclaration d'état d'urgence, sur le territoire métropolitain, prévue par les décrets du 14 novembre 2015 5 ( * ) . Le périmètre géographique d'application de l'état d'urgence a ensuite été élargi aux territoires de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion, de Mayotte, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin par deux décrets pris le 18 novembre 2015 6 ( * ) . La prorogation de l'état d'urgence au-delà d'un délai de douze jours ne pouvant être autorisée que par la loi, le Parlement a été saisi d'un texte de prorogation dès la semaine du 16 novembre 2015, lequel a été définitivement adopté par le Sénat, dans les mêmes termes que ceux retenus par l'Assemblée nationale, le 20 novembre.
La première phase d'application de l'état d'urgence s'est ainsi poursuivie avec la prorogation, par la loi du 20 novembre 2015, pour une durée de trois mois 7 ( * ) à compter du 26 novembre 2015.
La deuxième phase de l'état d'urgence s'est ouverte avec la prorogation pour une durée de trois mois, à compter du 26 février 2016 à zéro heure, résultant de la loi du 19 février 2016 8 ( * ) .
La troisième phase, débutant le 26 mai 2016 à zéro heure en application de la loi du 20 mai 2016 9 ( * ) et qui excluait la possibilité pour les autorités administratives d'ordonner des perquisitions administratives, aurait pour sa part dû s'achever le 26 juillet à minuit.
Toutefois, le texte de prorogation - discuté et adopté dans les jours ayant suivi l'attentat de Nice du 14 juillet 2016 - a prévu une entrée en vigueur immédiate de ses dispositions, faisant démarrer la quatrième phase de l'état d'urgence dès le vendredi 22 juillet 10 ( * ) , et ce pour une durée de six mois, avec une réactivation de la possibilité d'ordonner des perquisitions administratives.
Contrairement aux textes adoptés en février et en mai 2016, dont la vocation était strictement limitée à la prorogation de l'état d'urgence, le Parlement, en grande partie à l'initiative du Sénat, a enrichi le texte de prorogation du mois de juillet 2016 11 ( * ) de nombreuses dispositions de fond.
A. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA LOI DU 21 JUILLET 2016
Dès l'annonce par l'exécutif de sa décision de proroger l'état d'urgence après l'attentat de Nice, le président Philippe Bas et votre rapporteur ont fait savoir qu'une telle reconduction, y compris assortie d'un rétablissement de la possibilité pour les préfets d'ordonner des perquisitions administratives 12 ( * ) , ne présenterait qu'une utilité limitée si elle n'était pas accompagnée de mesures de fond tendant, d'une part, à accroître les prérogatives de l'autorité administrative dans le cadre de l'état d'urgence et, d'autre part, à renforcer l'efficacité des mesures de droit commun en matière de lutte antiterroriste.
1. Les apports de l'Assemblée nationale
C'est ainsi que, comme l'avaient demandé le président Philippe Bas et votre rapporteur pour certaines dispositions, l'Assemblée nationale a décidé d'enrichir le texte du Gouvernement en :
- portant la durée de prorogation de trois à six mois ;
- améliorant les dispositions de la loi de 1955 relatives au contrôle parlementaire de l'état d'urgence afin que les assemblées soient destinataires, sans délai, de tous les actes pris par les autorités administratives dans le cadre de l'état d'urgence ;
- prévoyant de nouvelles dispositions pour permettre la saisie de données informatiques, hors constatation d'une infraction pénale, en cas de perquisition administrative dans la mesure où les dispositions précédentes, qui résultaient de la loi du 20 novembre 2015 précitée, avaient été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel 13 ( * ) ;
- permettant aux forces de l'ordre de contraindre la personne faisant l'objet d'une perquisition administrative à demeurer sur les lieux perquisitionnés pendant une durée maximale de quatre heures à compter du début des opérations ;
- excluant les personnes condamnées pour terrorisme et exécutant une peine privative de liberté du bénéfice des dispositions de l'article 721 du code de procédure pénale relatives aux crédits automatiques de réduction de peine ;
- créant, au sein de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire et du code de procédure pénale, un régime de vidéosurveillance des cellules de détention au sein des établissements pénitentiaires afin de prévenir l'évasion ou le suicide des détenus faisant l'objet d'une mesure d'isolement et lorsque cette évasion ou ce suicide pourraient avoir un impact important sur l'ordre public eu égard aux circonstances particulières à l'origine de leur incarcération et à l'impact de celles-ci sur l'ordre public.
2. Les apports du Sénat
a) L'élargissement des prérogatives de l'autorité administrative
Le Sénat, en grande partie à l'initiative de votre commission, a poursuivi ce travail d'amélioration et d'enrichissement du texte gouvernemental, en complétant tout d'abord les prérogatives dont dispose l'autorité administrative dans le cadre de l'état d'urgence.
La possibilité lui a ainsi été donnée d'interdire les cortèges, défilés et rassemblements dont elle n'est pas en mesure d'assurer la sécurité compte tenu des moyens dont elle dispose (article 8 de la loi du 3 avril 1955). Cette nouvelle prérogative faisait du reste directement écho à une position prise par le président Philippe Bas et votre rapporteur à la suite des incidents survenus le 14 juin 2016 à Paris à l'occasion de l'une des manifestations organisées contre la « loi travail » 14 ( * ) .
Le Sénat a également donné la possibilité aux préfets d'ordonner, dans les zones où l'état d'urgence reçoit application, des contrôles d'identité, l'inspection visuelle et la fouille des bagages ainsi que la visite des véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public (article 8-1 de la loi du 3 avril 1955).
Enfin, les dispositions de l'article 8 de la loi de 1955 ont été formulées de manière plus explicite afin de faciliter la fermeture des lieux de culte où sont tenus des propos constituant une provocation à la haine et à la violence ou une provocation à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes.
b) Le renforcement des moyens de lutte antiterroriste de droit commun
Le Sénat, également en grande partie sur proposition de votre commission, a en outre complété le texte de prorogation d'un titre II comprenant de nombreuses mesures « hors état d'urgence » tendant à renforcer les instruments de droit commun de lutte contre le terrorisme, dont certaines avaient été précédemment rejetées par l'Assemblée nationale lors du compromis forgé à l'occasion de l'élaboration de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 15 ( * ) .
Ainsi, les mesures complémentaires suivantes ont été introduites dans le texte devenu la loi du 21 juillet 2016 :
- dans le cadre du régime d'assignation à résidence créé par l'article 52 de la loi du 3 juin 2016 précitée, applicable aux personnes de retour d'une zone à l'étranger où opèrent des groupes terroristes, augmentation de la durée maximale d'assignation à résidence d'un à trois mois (article 10) ;
- suppression de la limitation à deux ans du dispositif d'interdiction administrative de sortie du territoire pour les personnes suspectées de vouloir rejoindre des organisations terroristes établies à l'étranger (article 11) ;
- allongement de la durée maximale de la détention provisoire pour les mineurs mis en examen pour association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (article 12) ;
- augmentation des peines encourues pour les infractions criminelles d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (article 13) ;
- automaticité de la peine complémentaire d'interdiction du territoire français pour les étrangers condamnés pour terrorisme (article 14) ;
- renforcement du régime d'application des peines pour les personnes condamnées pour terrorisme : outre l'exclusion du bénéfice des crédits de réduction de peine prévue par les députés, exclusion du bénéfice de la suspension et du fractionnement des peines, du placement à l'extérieur et de la semi-liberté (article 8) ;
- assouplissement des conditions dans lesquelles peut être décidé l'armement des polices municipales (article 16) ;
- possibilité pour les anciens adjoints de sécurité (ADS) totalisant au moins trois ans d'ancienneté en qualité d'ADS et n'ayant pas fait l'objet d'une sanction disciplinaire de servir dans la réserve civile de la police nationale afin d'exercer des missions de police judiciaire, de soutien et de spécialistes (article 18) ;
- obligation pour le conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) d'élaborer un code de bonne conduite relatif à la couverture audiovisuelle d'actes terroristes (article 20) ;
- amélioration de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement afin, d'une part, de faciliter la mise en oeuvre de la technique de recueil de renseignements permettant de recueillir en temps réel les données de connexion relatives à une personne en lien avec une menace terroriste 16 ( * ) et, d'autre part, de clarifier les conditions de recueil des données de connexion accompagnant une interception de sécurité.
Au total, au-delà de la prorogation pour six mois de l'état d'urgence auquel elle a procédé, la loi du 21 juillet 2016 constitue une nouvelle loi antiterroriste à part entière.
* 1 À l'origine pour une durée de trois mois, les assemblées ayant en définitive jugé plus opportune une durée de six mois.
* 2 M. Manuel Valls ayant également déclaré dans une interview à la BBC diffusée le 13 novembre 2016 « il est difficile aujourd'hui de mettre fin à l'état d'urgence. D'autant plus que nous allons nous engager dans une campagne présidentielle dans quelques semaines avec des meetings, avec des réunions publiques. Donc il faut aussi protéger notre démocratie ».
* 3 Décret du 6 décembre 2016 du Président de la République relatif à la cessation des fonctions du Gouvernement.
* 4 Telle est l'analyse du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Cette analyse peut s'appuyer, notamment, sur une décision du Conseil d'État du 6 janvier 1967 (n° 68737), selon laquelle le délai de trois jours francs pour convoquer le conseil municipal en vue de l'élection d'un adjoint au maire permet d'envoyer une convocation un mardi en vue d'une réunion le samedi. Une autre analyse était toutefois possible, fondée sur la distinction entre les délais exprimés en jours et les délais exprimés en jours francs, en vertu de laquelle le jour qui sert de point de départ ( dies a quo ) n'est jamais pris en compte, tandis que le jour d'échéance ( dies ad quem ) est pris en compte pour la computation des délais exprimés en jours mais non pour les délais exprimés en jours francs. Selon cette analyse, qui peut s'appuyer sur les définitions données en droit interne ( cf. par exemple, article R. 623-50 du code de la propriété intellectuelle), l'état d'urgence aurait pu s'appliquer jusqu'au jeudi 22 décembre à minuit. Dans le doute, l'analyse la plus prudente a prévalu.
* 5 Décrets n° 2015-1475 et n° 2015-1476 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 et décret n° 2015-1478 du 14 novembre 2015 modifiant le décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015.
* 6 Décrets n° 2015-1493 et n° 2015-1494 du 18 novembre 2015 portant application outre-mer de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.
* 7 Loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions.
* 8 Loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
* 9 Loi n° 2016-629 du 20 mai 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
* 10 L'exécutif a fait application du deuxième alinéa de l'article 1 er du code civil qui prévoit, par dérogation au premier alinéa, qu'en cas d'urgence le décret de promulgation d'une loi peut prévoir son entrée en vigueur dès le jour de sa publication (et non le lendemain).
* 11 Loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.
* 12 La loi du 20 mai 2016 n'avait pas donné aux préfets la possibilité d'ordonner des perquisitions administratives pendant la troisième phase de l'état d'urgence.
* 13 Décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016 - Ligue des droits de l'homme.
* 14 Voir communiqué de presse du 15 juin 2016, consultable à cette adresse :
http://www.senat.fr/presse/cp20160615.html
* 15 Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
* 16 Prévue à l'article L. 851-2 du code de la sécurité intérieure.