Projet de loi de finances pour 2017 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

B. LA BAISSE TENDANCIELLE DES CRÉDITS SE POURSUIT MAIS EST AMORTIE PAR DES MESURES DIRECTES OU INDIRECTES

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » connaît une diminution régulière de ses crédits , dégageant ainsi des économies spontanées, qu'on pourrait aussi qualifier de passives, sur les dépenses publiques de l'État.

En 2015, cette baisse avait été particulièrement marquée puisque les crédits consommés avaient été réduits de 152,5 millions d'euros par rapport à l'année précédente, à périmètre constant. Il s'agissait d'un repli de l'ordre de 5 % qui aurait été plus ample si une dépense exceptionnelle, celle correspondant au règlement de l'accord entre la République française et les États-Unis sur l'indemnisation des victimes de la Shoah, n'avait pas alourdi les dépenses effectives au cours de l'exercice. De fait, en ce cas, la baisse des dépenses aurait atteint plus de 200 millions d'euros (soit un repli de plus de 7 %) sous l'effet de la diminution considérable des dépenses effectuées à partir du programme 169. En 2015, ses dépenses ont accusé un repli de 210 millions d'euros.

En 2016, les crédits votés s'inscrivaient en repli de 4 % par rapport à l'exécution de 2015 (- 106,8 millions d'euros), baisse atténuée par rapport à celle enregistrée en 2015, et, en partie, apparente. En effet, la dépense exceptionnelle ci-dessus évoquée cessait ses effets, permettant de dégager une économie mécanique de 54,5 millions d'euros. Au total, en dehors de cet « événement budgétaire », plutôt qu'à une diminution des crédits de 106,8 millions d'euros, il fallait se référer, pour apprécier la dynamique de la dépense dans le budget 2016, à une baisse des moyens, plus limitée, de 52,3 millions d'euros.

Le projet de budget pour 2017 poursuit donc la tendance du précédent en l'amplifiant légèrement malgré des mesures nouvelles qui limitent la réduction spontanée des crédits demandés pour 2017 et pèseront encore en 2018 sur la trajectoire des dépenses de la mission.

Comme le montre le tableau ci-dessous, la quasi-totalité de ses dépenses sont des dépenses d'intervention, les dépenses de personnel étant très marginales, sauf à prendre en considération, au sein des dépenses des autres titres, les dotations nécessaires à la couverture des charges de personnel des deux opérateurs de la mission qui s'élèvent à 117,4 millions d'euros.

Évolution des crédits de la mission par titre

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base des rapports annuels de performances pour les années 2014 et 2015 et du projet annuel de performances pour 2017

Les dépenses d'intervention sont principalement portées par le programme 169 qui totalise près de 95 % des dotations de la mission et exerce ainsi une influence décisive sur l'évolution de ses crédits. Ceux-ci s'inscrivent en baisse de 2,6 % en crédits de paiement. Pour les autorisations d'engagement, la diminution, un peu plus réduite, est du même ordre de grandeur (2,4 %).

Évolution des autorisations d'engagement et crédits de paiement
à périmètre constant

(en euros, à structure 2015, avant transferts
et hors fonds de concours et attributions de produits)

Programmes et actions	Autorisations d'engagement
	Exécution 2015	Ouvertes en LFI pour 2016	Demandées pour 2017	Évolution 2016/2017
				€	%
167 - Liens entre la Nation et son armée	40 263 572	37 718 892	37 703 766	-15 126	0,0%
01 - Journée défense et citoyenneté	16 454 591	15 099 200	15 503 766	404 566	2,7%
02 - Politique de mémoire	23 808 981	22 619 692	22 200 000	-419 692	-1,9%
169 - Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	2 523 282 674	2 473 991 357	2 411 980 632	-62 010 725	-2,5%
01 - Administration de la dette viagère	2 011 359 130	1 946 320 000	1 895 850 000	-50 470 00	-2,6%
02 - Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité	147 967 235	153 050 000	144 700 000	-8 350 000	-5,5%
03 - Solidarité	346 774 184	357 121 357	354 160 632	-2 960 725	-0,8%
07 - Actions en faveur des rapatriés	17 182 125	17 500 000	17 270 000	-230 000	-1,3%
158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	154 883 564	100 754 898	100 800 472	45 574	0,0%
01 - Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation	102 328 611	46 171 278	46 444 098	272 820	0,6%
02 - Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale	52 554 953	54 583 620	54 356 374	-227 246	-0,4%
Total mission	2 718 429 810	2 612 465 147	2 550 484 870	-61 980 277	-2,4%

Programmes et actions	Crédits de paiement
	Exécution 2015	Ouverts en LFI pour 2016	Demandés pour 2017	Évolution 2016/2017
				€	%
167 - Liens entre la Nation et son armée	41 551 093	37 918 892	37 910 000	-8 892	0,0%
01 - Journée défense et citoyenneté	21 982 753	15 299 200	15 710 000	410 800	2,7%
02 - Politique de mémoire	19 568 340	23 619 692	22 200 000	-1 419 692	-6,0%
169 - Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	2 523 301 497	2 473 991 357	2 406 980 632	-67 010 72	-2,7%
01 - Administration de la dette viagère	2 011 359 130	1 946 320 000	1 895 850 000	-50 470 000	-2,6%
02 - Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité	147 966 983	153 050 000	144 700 000	-8 350 000	-5,5%
03 - Solidarité	346 774 384	357 121 357	349 160 632	-7 960 725	-2,2%
07 - Actions en faveur des rapatriés	17 201 000	17 500 000	17 270 000	-230 000	-1,3%
158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	154 849 162	101 053 148	100 800 472	-252 676	-0,3%
01 - Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation	102 294 209	46 469 528	46 444 098	-25 430	-0,1%
02 - Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale	52 554 953	54 583 620	54 356 374	-227 246	-0,4%
Total mission	2 719 701 752	2 612 963 397	2 545 691 104	-67 272 293	-2,6%

Source : commission des finances sur la base du rapport annuel de performances pour 2015 et du projet annuel de performances pour 2017

Les économies programmées, qui représentent 67,3 millions d'euros en crédits de paiement, résultent quasi-exclusivement de la diminution des crédits du programme 169 (- 67 millions d'euros) dont le profil des crédits est largement déterminé par des mécanismes automatiques de sorte que les économies mentionnées sont de pure constatation.

En effet, les crédits d'intervention de la mission sont essentiellement tributaires de l'évolution des populations de bénéficiaires, naturellement marquée par les tendances de la démographie.

Toutefois, des éléments plus discrétionnaires sont susceptibles de moduler ces effets mécaniques.

Il s'agit, d'une part des mesures nouvelles en faveur de certaines catégories de ressortissants de l'ONAC-VG, d'autre part, de l'application des principes d'indexation aux prestations servies à partir de la mission.

Pour 2017, le montant des mesures nouvelles s'élèverait à 29,2 millions d'euros en dehors des effets de l'indexation des prestations inhabituellement forte cette année.

Trois mesures font l'objet d'articles rattachés qui sont examinés séparément, pour un total de 0,8 million d'euros.

Coût des mesures nouvelles proposées en PLF 2017
(hors dépense fiscale)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base des évaluations préalables annexées aux projets de lois de finances pour 2016 et 2017

Doivent être ajoutés à ces mesures l'augmentation de 1 million d'euros du budget de l'action sociale de l'ONAC-VG ^{6 ( * )} mais, surtout, l'impact de l'attribution en deux temps de 4 points d'indice à la retraite du combattant et celui des revalorisations indiciaires dont a bénéficié la fonction publique et qui influencent le niveau des dotations de la mission via leurs effets d'indexation.

Tout en approuvant la légitime préoccupation d'améliorer les dispositifs de reconnaissance existants, votre rapporteur spécial veut faire deux observations :

• dans un contexte général de revalorisation modérée des retraites, qui a également été de règle pendant les années récentes pour la plupart des allocations versées aux anciens combattants, l'ensemble des mesures touchant les prestations servies par la mission conduisent à une dynamique comparativement forte. Semblant partiellement inspirée par certaines circonstances, elle peut être jugée diversement, d'autant que les prestations versées à partir des crédits de la mission sont, elles-mêmes, inégalement touchées par cette dynamique. En particulier, les pensions militaires d'invalidité mais aussi les crédits d'action sociale de l'ONAC-VG ne bénéficient pas autant que d'autres des revalorisations prévues ;

• le Gouvernement qui a créé une nouvelle allocation de reconnaissance en faveur des conjoints et ex-conjoints survivants d'anciens supplétifs, alors qu'il avait institué la forclusion des demandes du bénéfice de l'allocation de reconnaissance au 19 décembre 2014 dans la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 ^{7 ( * )} , procède à nouveau à une revalorisation spécifique des différentes prestations allouées aux supplétifs et à certains ayants droits. Cette mesure s'ajoute aux dispositions générales qui sont dues aux anciens combattants. Elle conduit à une amélioration du sort des supplétifs qui, bien entendu, ne saurait être qu'approuvée au regard notamment des conditions particulières de leur réinsertion étant observé que des anciens combattants ayant servi dans les conflits concernés méritent une égale reconnaissance.

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* ⁵ Cette dépense est en fait supportée par le programme 741 du CAS « Pensions », mais l'article a été rattaché à la mission.

* ⁶ Pour mémoire, ce budget avait déjà été augmenté de 1,5 million d'euros en projet de loi de finances pour 2015.