N° 140
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2017 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Rapporteur général,
Sénateur.
TOME III
LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
( Seconde partie de la loi de finances )
ANNEXE N° 5
ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION
Rapporteur spécial : M. Marc LAMÉNIE
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833
Sénat : 139 et 141 à 146 (2016-2017)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
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1. Le budget de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » s'établit à 2,55 milliards d'euros en crédits de paiement. 2. Les dotations baissent de 2,6 % en crédits de paiement (67,3 millions d'euros) contre 4,9 % l'an dernier, cette réduction étant attribuable en quasi-totalité au programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». 3. La tendance à la baisse du nombre de bénéficiaires de la pension militaire d'invalidité (- 4,9 %) et de la retraite du combattant (- 4,8 %) se prolongerait en 2017. Mais des mesures nouvelles , directes et indirectes, atténueraient les économies traditionnellement fortes sur les dépenses de la mission. 4. Il s'agit, d'abord, mais marginalement, des mesures comprises dans trois articles rattachés à la mission (supplément de pension pour les conjoints ou partenaires survivants âgés de moins de 40 ans et ayant au moins un enfant à charge : 130 000 euros ; revalorisation de l'allocation de reconnaissance et de l'allocation viagère des conjoints et ex-conjoints survivants d'anciens membres des formations supplétives : 570 000 euros et amélioration de la pension des ayants cause du militaire tué dans l'exercice de ses fonctions sur le territoire national : 100 000 euros). 5. Il s'agit aussi, et surtout, de la revalorisation progressive de deux fois 2 points de la retraite du combattant, pour 27,4 millions d'euros en 2017, dont les effets s'amplifieront en 2018. 6. De son côté, enfin, le « rapport constant » se traduirait par un alourdissement des dépenses de la mission dans le contexte de l'augmentation de la valeur du point d'indice de la grille de la fonction publique annoncée en cours d'année (0,6 % en juillet 2016 puis 0,6 % en février 2017) tandis que l'application en année pleine des mesures nouvelles votées l'an dernier en alourdirait la charge par rapport à l'exercice précédent. 7. Les différentes prestations versées au monde combattant font l'objet de revalorisations inégales, les pensions militaires d'invalidité se trouvant moins favorisées que d'autres allocations (la retraite du combattant, les allocations versées aux supplétifs), ce qui peut être considéré diversement sous l'angle de l'équité. 8. Les revalorisations prévues cette année sont comparativement importantes , au regard des pratiques passées et de celles prévalant pour les pensions du régime général, et elles pèseront plus en 2018 quand elles joueront toutes en année pleine. Cependant, elles n'effaceront pas les pertes de pouvoir d'achat observées ces dernières années du fait des pratiques d'indexation suivies. 9. L'effort de la Nation vis-à-vis de ses anciens combattants peut être évalué à 3,16 milliards d'euros , hors soutiens en provenance des programmes de la mission « Défense » principalement destinés à la journée « défense et citoyenneté » mais en intégrant les transferts liés à certaines dépenses fiscales dont bénéficient les anciens combattants. 10. En dépit des observations de la Cour des comptes et du rapport sur l'exécution budgétaire en 2015 présenté par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat , le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017 continue de ne pas recenser la totalité des dépenses fiscales (et sociales) résultant de dispositifs au bénéfice de certaines catégories d'anciens combattants. 11. Les recommandations formulées par votre commission des finances dans son rapport sur la journée défense et citoyenneté doivent recevoir une application plus complète. 12. La restructuration des deux opérateurs de la mission (l'Institution nationale des Invalides et l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre) doit être vigoureusement engagée tout en n'oubliant pas les spécificités de la population à laquelle ils s'adressent . 13. L'activité d'indemnisation des spoliations mérite des moyens, et, sans doute, quelques réaménagements, afin que la commission d'indemnisation des victimes de spoliations puisse pleinement agir en vue de la restitution des oeuvres. 14. Au total , tout en bénéficiant du « dividende démographique », la mission, qui ne respecte pas la programmation pluriannuelle, en recycle une partie pour financer des mesures nouvelles qui, pour devoir être approuvées, atténuent sensiblement la baisse spontanée des besoins de la mission et les gains associés pour le rééquilibrage du solde budgétaire général. |
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À la date limite du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), 100 % des questions posées par votre rapporteur spécial avaient reçu une réponse. |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » est une mission interministérielle qui regroupe trois programmes :
• le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » , dont l'objectif est de promouvoir l'esprit de défense et de citoyenneté au sein de la population ;
• le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » , dont l'objectif est de témoigner la reconnaissance de la Nation à l'égard des anciens combattants et des victimes de guerre ;
Ces deux programmes sont placés sous la responsabilité du ministre de la défense .
• le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » , qui porte les trois dispositifs d'indemnisation en faveur les victimes de la Seconde Guerre mondiale et leurs ayants-cause, et relève du Premier ministre .
A. LE PÉRIMÈTRE DE LA MISSION EST STABILISÉ APRÈS DES ANNÉES DE RESTRUCTURATION
Le périmètre de la mission serait quasiment inchangé à l'exception d'un transfert de 41 000 euros motivé, de façon sibylline, par l'intégration de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG) dans le champ de l'action sociale interministérielle.
Cette stabilité contraste avec les modifications importantes apportées à la mission dans les années récentes, qu'il convient de rappeler, certaines d'entre elles ayant pour effet d'induire un décalage important entre les crédits de la mission et les coûts complets des actions publiques auxquelles elle concourt tandis que d'autres marquent une préoccupation de mettre en valeur certaines mesures destinées aux anciens combattants.
De fait, en 2014 et 2015, la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » avait connu des changements qui ont modifié de manière notable son périmètre :
• un élargissement en 2014, avec la création d'une nouvelle action destinée à couvrir le paiement des prestations en faveur des rapatriés et des harkis 1 ( * ) , au sein du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » 2 ( * ) ;
• puis un resserrement en 2015, avec le transfert de tous les crédits de personnel (titre 2) du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » vers le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense » 3 ( * ) et de l'action 06 « Réparation des conséquences des essais nucléaires français » du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » vers le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » 4 ( * ) .
L'an dernier, en 2016, le périmètre de la mission avait encore connu des évolutions pour des conséquences moins sensibles (6 millions d'euros en transfert entrant) :
• sur le programme 167, un transfert sortant de 4,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement en faveur du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense », correspondant au financement du système d'information PRESAje utilisé pour la dématérialisation des démarches administratives de la Journée « défense et citoyenneté » et aux dépenses de communication externe de la direction du service national (DSN) ;
• sur le programme 169, un transfert entrant de 10,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, en provenance du programme 178 « Préparation et emploi des forces » correspondant aux dépenses du régime des affections présumées imputables au service (« APIAS ») des militaires rattachées aux dépenses de soins médicaux gratuits du programme 169.
* 1 Action 07 « Actions en faveur des rapatriés ».
* 2 Ce qui a représenté un transfert entrant de 17,8 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2014.
* 3 Ce qui a représenté un transfert sortant de 73,3 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2015.
* 4 Ce qui a représenté un transfert sortant de 10 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2015.