DEUXIÈME PARTIE : LES PRINCIPAUX ENJEUX DU BUDGET DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
Alors qu'à intervalles réguliers, des déclarations laissent présager une réforme d'ampleur de l'organisation territoriale de l'État que la publication de directives ou autres instructions paraît étayer, votre rapporteur spécial regrette un certain défaut de transparence sur ce point.
Il déplore d'abord que certaines de ses demandes visant à se voir communiquer les analyses réalisées sur l'organisation territoriale de l'État n'aient pas trouvé de réponses satisfaisantes.
Ainsi, alors qu'une étude avait été confiée en 2012 à trois hauts fonctionnaires, le chef de l'Inspection générale de l'administration (IGA), le président du conseil supérieur de l'administration territoriale de l'État (le CSATE) et le délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (ex-DATAR), cette étude, malgré ses demandes répétées, n'a pas été transmise à votre rapporteur spécial, le Gouvernement se contentant d'indiquer que les travaux de cette mission n'avait pas été formalisés dans un rapport mais avaient été repris dans une étude ultérieure. De la même manière s'agissant des suites concrètes données à l'instruction du ministre de l'intérieur transmise aux préfets d'établir pour chaque département un projet territorial de réorganisation de l'échelon infradépartemental de l'État, la seule indication qui lui a été fournie a consisté à lui faire savoir que « les propositions présentés par les préfets, reçues au début de l'été, portent à la fois sur des modifications de l'organisation du réseau des sous-préfectures (fusions ou jumelages d'arrondissements), sur l'adaptation des limites d'arrondissements aux limites des intercommunalités et sur la création d'espaces mutualisés de services (maisons de services au public et Maisons de l'État) ».
Une telle réponse n'apporte de toute évidence aucun élément d'information réellement appréciable.
Dans ces conditions, alors même qu'une refonte de présence territoriale de l'État, au niveau départemental dans le cadre du plan préfectures nouvelle génération, et au niveau infradépartemental, en cohérence avec ledit plan et avec les orientations données au réseau préfectoral, est en cours, les éléments d'appréciation manquent sur des éléments importants de ce processus : la carte des implantations infradépartementales, les conditions précises de restructuration des unités concernées, les évolutions imprimées aux missions qu'elles accomplissent auxquelles les collectivités territoriales sont particulièrement attentives, les conditions d'accessibilité réservées aux usagers, d'éventuels retours en arrière sur des compétences externalisées...
Sur tous ces points, le projet de loi de finances égrène des mesures ponctuelles dont il porte la trace sans, là aussi, la clarté qu'on pourrait attendre et moyennant de réelles interrogations de méthode. Il ne faut pas oublier que nombre des mesures évoquées sont à ce jour toujours en négociation, avec les collectivités territoriales et avec les organisations professionnelles.
I. LE BUDGET D'ADMINISTRATION TERRITORIALE LAISSE SUBSISTER DES INTERROGATIONS SUR LA PLACE ET LES MISSIONS DE L'ADMINISTRATION PRÉFECTORALE AU CoeUR DES TERRITOIRES
Le programme 307 qui représentait 64,6 % des crédits de la mission en 2016 ne porte plus, pour 2017, avec une dotation de 1 692,5 millions d'euros , que 57,7 % du total des crédits.
Cette évolution ne traduit pas une réduction de ses moyens, qui augmentent (+ 3,1 %), mais une augmentation plus forte de ceux des autres programmes de la mission.
Le programme rassemble principalement les moyens des préfectures, et des sous-préfectures. Dans ce cadre, 94,6 % des crédits de ce programme sont délégués aux budgets opérationnels de programme (BOP) , c'est-à-dire aux préfectures de région, qui les répartissent ensuite entre les différents échelons de l'administration préfectorale.
L'augmentation des dotations demandées pour 2017 intervient dans un contexte mouvant. D'un côté, les réorganisations des filières de délivrance des titres sécurisés se poursuivraient dans des conditions qui suscitent une réelle perplexité. De l'autre, les annonces successives de changements importants pour l'administration préfectorale, dans le cadre de la mise en oeuvre du plan préfectures nouvelle génération (PPNG), ne sont pas accompagnées des précisions minimales qui permettraient d'en faire ressortir une vision suffisamment nette.
Ces deux évolutions peuvent être intellectuellement dissociées ; en pratique, elles sont étroitement liées en raison des effets sur l'emploi d'un certain nombre d'unités du réseau préfectoral de la rationalisation des structures de gestion des titres à un niveau interdépartemental. Dans ces conditions, il est à prévoir que le réseau des sous-préfectures subisse à terme une réduction de son déploiement dont les données de base devraient être mieux exposées et discutées.
En toute hypothèse, ces perspectives s'accompagnent d'effets budgétaires à ce jour relativement mineurs mais, fait remarquable pour des modernisations censées optimiser les missions du réseau préfectoral, coûteuses.
A. UNE FORTE HAUSSE DES CRÉDITS IMPULSÉE PAR DES MESURES SALARIALES, MALGRÉ UNE RÉDUCTION SIGNIFICATIVE DES EFFECTIFS DANS LE SCHÉMA D'EMPLOIS DE 2017
Par rapport à la loi de finances initiale pour 2016, les crédits de paiement inscrits en 2017 dans le programme 307 augmentent de 50,7 millions d'euros (+ 3,1 %) , pour atteindre un montant proche de 1,7 milliard d'euros.
Évolution des crédits de paiement du programme 307 entre 2016 et 2017 4 ( * )
(en millions d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)
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Ouverts en LFI pour 2016 |
Demandés pour 2017 |
Évolution 2016-2017 |
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Action 01 - Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
159,0 |
165,5 |
+ 4,1% |
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Action 02 - Réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres |
651,0 |
686,0 |
+ 5,4 % |
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Action 03 - Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales |
138,8 |
150,0 |
+ 8,1 % |
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Action 04 - Pilotage des politiques gouvernementales |
476,6 |
525,1 |
+ 8,6 % |
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Action 05 - Animation et soutien du réseau |
205,4 |
165,9 |
- 19,2% |
|
Total programme 307 |
1 641,8 |
1 692,5 |
+ 3,1 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016
Déjà importante, elle aurait été marginalement plus forte sans des changements de périmètre qui réduisent légèrement les besoins du programme en 2017.
Leur effet s'élève à 2,5 millions d'euros dont 2,2 millions d'euros pour les crédits hors titre 2.
Le programme est à près de 90 % un programme de rémunérations (1,51 milliard d'euros) dont 60 % (906 millions d'euros) correspondent à des rémunérations d'activité, le reste étant destiné à couvrir les prestations sociales, dont les contributions employeurs au compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Il est à noter que, par sa structure d'emplois et de rémunérations, le ministère de l'intérieur est comparativement moins sollicité par cette contribution que la moyenne des ministères de sorte qu'une égalisation de son taux de contribution avec le taux moyen représenterait un coût supplémentaire pour le ministère.
Ventilation des crédits du programme 307 par titres en 2017
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
La charge des rémunérations s'alourdirait de 48,9 millions d'euros, dont 31,3 millions d'euros au titre des rémunérations directes hors contributions des employeurs aux régimes sociaux.
Cette augmentation est attribuable pour les deux tiers à des mesures de revalorisation des rémunérations et pour un tiers à une politique d'emplois qui se solde par une hausse du plafond d'emplois du programme.
Le plafond d'emplois augmenterait malgré les économies , modestes, procurées par le schéma d'emplois du programme en 2017.
En effet, hors mesures de périmètre, le schéma d'emploi pour 2017 prévoit une réduction de 500 ETP pour une économie estimée à 3,7 millions d'euros (hors contribution du ministère au compte d'affectation spéciale « Pensions »).
En ce qui concerne les 500 ETP supprimés en 2017 , dans le cadre du schéma d'emplois , il convient de faire ressortir d'abord la suppression de 685 ETP annoncées dans le cadre de l'application du plan préfectures nouvelle génération.
Le schéma d'emplois pour 2017 programme encore le recrutement de 185 ETP au titre du pacte de sécurité . Ils viennent compenser partiellement la baisse des effectifs du programme résultant de la mise en oeuvre du PPNG.
Cette baisse ne se retrouve pas dans l'évolution des emplois ouverts en 2017 au titre du plafond d'emplois.
Ceux-ci augmentent de 159 unités (le plafond d'emplois est porté à 26 346 ETPT) pour des raisons différentes, qu'il convient d'exposer.
L'impact du schéma d'emplois 2017 sur le plafond des emplois autorisés en 2017 est négatif, le diminuant de 93 ETPT, la discordance entre le volume des ETP supprimés et l'impact sur le plafond d'emplois témoignant, selon toute apparence, que les suppressions liées au PPNG correspondent à des emplois à durée réduite, nombreux dans le réseau préfectoral, et seraient mises en oeuvre progressivement, en cours d'année.
Dans le même temps, des évolutions à la hausse interviennent parmi lesquelles les deux plus significatives portent sur l'effet en année pleine d'orientations mises en oeuvre en 2016 : le recrutement d'emplois de renfort de guichet pour la gestion des demandes d'asile (pour un effet en ETPT de 16 unités en 2017) et l'impact du pacte de sécurité mis en oeuvre en 2016 qui se traduit par la création de 92 ETPT pour le programme 307 5 ( * ) .
Cette dernière évolution s'inscrit dans le prolongement de la mise en oeuvre du plan de lutte contre le terrorisme qui, l'an dernier, avait déjà induit des dépenses supplémentaires à hauteur de 19,3 millions d'euros.
Dès l'année 2015, les programmes 307 « Administration territoriale » et 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » ont bénéficié d' ouvertures de crédits, prévues par le décret d'avance du 9 avril 2015 6 ( * ) , pour la mise en oeuvre de ce plan à hauteur de 13,7 millions d'euros : le programme 307 a bénéficié de 500 000 euros de crédits de paiement (CP) hors titre 2 afin de renforcer la protection des préfectures et le programme 216 a bénéficié de 13,2 millions d'euros de CP, dont 1,8 million d'euros de crédits de titre 2 afin de permettre un renforcement des effectifs à hauteur de 38 ETPT.
S'agissant des transferts , le programme perd 55 ETPT et en gagne 37 pour un solde net de 18 emplois en moins. L'effet est négligeable avec environ 0,33 million d'euros d'économies 7 ( * ) .
Au total, le coût de la hausse du plafond d'emplois est évalué à 14,7 millions d'euros .
La hausse du plafond des autorisations d'emplois bénéficie principalement aux services départementaux (+ 151 ETPT) ce qui est conforme à la structure du déploiement des emplois de l'administration générale territoriale de l'État.
Évolution du plafond d'emplois, par services, du programme 307
(en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Les services départementaux bénéficient de l'apport d'ETPT, principalement en lien avec le rattachement de 185 ETP au cours de l'année 2017 au titre du pacte de sécurité , de 30 ETP pour l'application du plan d' accueil des migrants et de 16 ETP affectés aux guichets uniques de gestion des demandes d'asile .
Finalement, l'évolution des emplois en 2017 serait coûteuse (29 % de l'alourdissement des rémunérations) malgré le schéma d'emplois restrictif affiché pour 2017 dans le cadre des suppressions d'effectifs liés au PPNG.
Par ailleurs, plus des deux tiers de l'augmentation des coûts de personnel du programme proviendraient de mesures impactant le statut indiciaire ou indemnitaire des agents.
Il s'agirait principalement :
• de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique (de deux fois 0,6 %) dont l'effet atteindrait 1,15 % en 2017, pour un impact de 7,3 millions d'euros ;
• de l'application du protocole sur l'amélioration des parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR) qui pèserait pour 4,4 millions d'euros ;
• d'une revalorisation indemnitaire catégorielle accordée aux personnels dans le cadre du PPNG, la prime de restructuration des services accordée aux agents concernés par le PPNG (3,4 millions d'euros).
L'importance relative de cette prime dans le total des mesures de rémunérations du programme mérite d'être soulignée dans la mesure où elle constitue l'une des rares traductions budgétaires concrètes de la réorganisation en cours des missions de l'administration préfectorale.
* 4 Les évolutions des différentes actions prises une à une sont peu significatives dans la mesure où les crédits d'effectifs font l'objet d'un reclassement dont la justification n'est d'ailleurs pas présentée par le projet annuel de performances.
* 5 Le programme 216 porterait de son côté la création de 28 ETPT à ce titre.
* 6 Décret n° 2015-402 du 9 avril 2015 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 7 Quant aux transferts hors titre 2, ils se soldent par une économie plus significative (de l'ordre de 2,2 millions d'euros) avec, notamment, 2,4 millions d'euros transférés sur le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrés » au titre des frais de fonctionnement des secrétariats généraux des affaires régionales.