Projet de loi de finances pour 2017 : Investissements d'avenir

B. DES MODALITÉS DE GESTION ET DE GOUVERNANCE GLOBALEMENT RECONDUITES

Avec ce troisième PIA, ce mode d'intervention et de gouvernance de l'État pour financer l'investissement public perd son caractère exceptionnel. Il conserve toutefois une forme d'originalité dans ses modalités de mises en oeuvre.

1. Des modes de financement adaptés à l'investissement soutenu et ayant un impact différent sur la dette et les déficits

Comme pour les précédents programmes, le PIA 3 intervient différemment, dans la nature des financements retenus, selon ses domaines d'intervention.

Les PIA 1 et 2 prévoyaient des subventions , des avances remboursables et des prêts, des dotations non consommables (ou non consomptibles) générant des intérêts annuels, des dotations à fonds de garantie et des prises de participations (ou dotations en fonds propres).

Définition des différents modes d'intervention des PIA 1 et 2

- subvention : aide financière apportée à un projet ou à un organisme (avec ou sans contreparties) ;

- avance remboursable : aide financière apportée à un projet, qui doit être remboursée en cas de succès du projet, avec paiement d'intérêts défini en fonction du type de projet ;

- dotation à fonds de garantie : assimilable à une subvention, elle permet d'assumer le risque de défaut de l'emprunteur ;

- prêt : remise de fonds à une entreprise ou un organisme moyennant le paiement d'un intérêt, avec l'engagement de remboursement de la somme prêtée ;

- dotation en fonds propres : apport en capital - ou en quasi fonds propres - à une société, en tant qu'« investisseur avisé » (c'est-à-dire avec la même façon d'apprécier l'opportunité financière qu'un investisseur privé) ;

- dotation non consommable : capital dont seuls les intérêts qui le rémunèrent sont rendus disponibles année après année.

Source : rapport d'activité 2015 du Commissariat général à l'investissement

Mode de financement particulièrement innovant, les dotations non consommables ont été instituées dans le cadre du PIA 1 . Elles servent d'assiette au calcul d'intérêts à taux fixe versés aux bénéficiaires. Seule l'Agence nationale de la recherche (ANR) a été dépositaire de dotations non consomptibles, à destination d'actions relevant de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Comme l'a démontré la Cour des comptes dans son rapport précité sur les investissements d'avenir, ce ne sont donc pas 47 milliards d'euros qui pourront être consommés au titre des PIA 1 et 2 puisque seuls les intérêts annuels des dotations non consomptibles sont décaissés, en aucun cas les dotations elles-mêmes. La Cour des comptes estime ainsi que le montant total disponible s'élève en réalité à 24 milliards d'euros pour le PIA 1 et à 10 milliards d'euros pour le PIA 2, soit un total de 34 milliards d'euros (dont 5,7 milliards d'euros au titre des intérêts des dotations non consommables).

Situation financière des investissements d'avenir au 30 juin 2016
par nature de financement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le bilan du Commissariat général à l'investissement du 30 juin 2016

Il convient également de rappeler que la nature du financement retenu a un impact très différent sur le déficit budgétaire, le déficit au sens de Maastricht et la dette (cf. le tableau ci-dessous). Les prises de participation ont ceci de particulièrement intéressant pour l'État qu'elles n'ont aucun impact sur le déficit maastrichtien.

Impact budgétaire des différentes interventions des PIA 1 et 2

	Dette	Déficit budgétaire	Déficit maastrichtien
Dotations non consommables	Intérêts annuels	100 % de l'année de la loi de finances	Intérêts annuels
Prêts / prises de participation	Impact lors du décaissement	100 % de l'année de la loi de finances	0 % au décaissement, impact si réévaluation ultérieure
Subventions	Impact lors du décaissement	100 % de l'année de la loi de finances	100 % au décaissement
Avances remboursables	Impact lors du décaissement	100 % de l'année de la loi de finances	100 % au décaissement (impact positif les années de remboursement)

Source : Commissariat général à l'investissement

Selon le projet de loi de finances pour 2017, le PIA 3 se composera :

- de subventions , à hauteur de 3,05 milliards d'euros ;

- de dotations décennales , pour 2 milliards d'euros, en remplacement des dotations non consomptibles ;

- d' avances remboursables , à hauteur de 950 millions d'euros ;

- de prises de participation, pour 4 milliards d'euros.

Les investissements en fonds propres que constituent les prises de participation prennent une place importante (40 % du montant total) et se concentrent sur des actions visant la valorisation économique, pour lesquels l'État prend des risques et peut donc espérer, en contrepartie, un retour sur investissement.

Les avances remboursables apparaissent également risquées pour l'État qui engage alors son financement sur la réussite du projet, condition nécessaire pour le remboursement avec intérêts. Dans son rapport présentant le PIA, le Commissariat général à l'investissement indique ainsi que « chaque fois que cela est possible, il conviendra d'examiner la possibilité de [substituer aux avances remboursables] des apports en fonds propres ou quasi fonds propres ». Il indique également qu'il conviendra de « veiller à ce que les retours pour l'État, au cas où le succès commercial du projet est avéré, soient plus élevés et prennent pleinement en compte le risque assumé par l'État . »

Avec près de la moitié des dotations du PIA prévues en dotations sur fonds propres et avances remboursables, il appartiendra donc à l'État d'intervenir en « investisseur avisé », en sélectionnant avec prudence les projets pour espérer un retour financier.

Les subventions et les dotations décennales se concentreront pour leur part sur les investissements relevant de l'enseignement supérieur et de la recherche , bien en amont de la valorisation commerciale.

Impact budgétaire des différentes modalités d'intervention du PIA 3

	Dette	Déficit budgétaire	Déficit maastrichtien
Dotations décennales	Impact lors du décaissement de chaque fraction annuelle	Lors de l'inscription des crédits de paiement en loi de finances	Chaque fraction annuelle de la dotation
Prêts / prises de participation	Impact lors du décaissement	Lors de l'inscription des crédits de paiement en loi de finances	0 % au décaissement, impact si réévaluation ultérieure
Subventions	Impact lors du décaissement	Lors de l'inscription des crédits de paiement en loi de finances	100 % au décaissement
Avances remboursables	Impact lors du décaissement	Lors de l'inscription des crédits de paiement en loi de finances	100 % au décaissement (impact positif les années de remboursement)

Source : commission des finances du Sénat

2. Le remplacement des dotations non consommables par des dotations décennales dans le PIA 3

Les dotations décennales ont vocation à remplacer les dotations non consomptibles prévues pour les PIA 1 et 2. Les crédits prévus seront décaissés progressivement, pendant dix ans, et ne peuvent dépasser 10 % du total chaque année.

Il semblait effectivement inutile de conserver le financement par dotations non consomptibles .

Tout d'abord, celles-ci n'avaient que peu d'intérêt dans le contexte économique actuel de taux d'intérêt particulièrement faibles. Ensuite, elles ont fait l'objet d'un certain nombre de critiques , en particulier de la Cour des comptes ^{17 ( * )} , dans la mesure où, d'une part, elles rendent difficilement lisibles le montant des financements réellement disponibles (versement des intérêts et non de la dotation elle-même) et, d'autre part, l'avenir de ces dotations non consomptibles reste inconnu puisqu'aucune date de fin de versement n'est prévue et qu'elles sont, dès lors, susceptibles de créer des « engagements de dépenses budgétaires pour l'État sans limitation de durée ».

La dotation décennale , retenue dans le cadre du PIA 3, répond à ces critiques , en ce qu'elle permet de connaître le montant exact qui sera versé et la durée pendant laquelle les bénéficiaires la percevront. En revanche, elle ne constitue pas un dispositif de financement pérenne et laisse donc pendante la question du devenir des structures qui la perçoivent et de l'obligation pour les crédits budgétaires de « prendre le relai » à l'issue de cette période de 10 ans.

Enfin, d'un point de vue budgétaire , ces dotations décennales peuvent être assimilées à des subventions .

3. Une gouvernance reposant sur le Commissariat général à l'investissement et les opérateurs

Avec l'article 56 du projet de loi de finances pour 2017, rattaché à la présente mission, le Gouvernement propose, pour ce troisième programme d'investissements d'avenir, de reconduire, quasiment à l'identique, les modalités de gouvernance prévues pour les deux précédents PIA , notamment à l'article 8 de la loi précitée du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.

a) Un pilotage assuré par le Commissariat général à l'investissement

La gouvernance repose en particulier sur le Commissariat général à l'investissement, institué par le Gouvernement en 2010 ^{18 ( * )} , en s'appuyant sur les recommandations du rapport de MM. Alain Juppé et Michel Rocard. Spécifiquement chargé de la mise en oeuvre des PIA et placé auprès du Premier ministre, il doit notamment préparer les décisions du Gouvernement sur les contrats passés entre l'État et les opérateurs gestionnaires des fonds, coordonner la préparation des cahiers des charges accompagnant la sélection des projets, formuler des avis et des propositions sur lesdits projets et veiller à l'évaluation des investissements (y compris leur rentabilité).

b) Une gestion et une utilisation des fonds confiées à des opérateurs qui sont liés par une convention avec l'État

La mise en oeuvre des actions du PIA et la gestion de ses dotations n'est pas confiée aux ministères concernés sur le fond par les investissements mais à des opérateurs . Il peut ainsi s'agir de l'Agence nationale de la recherche (ANR) ou d'autres établissements publics de l'État, voire des sociétés dans lesquelles ce dernier détient, directement ou indirectement, une majorité du capital ou des droits de vote. La Caisse des dépôts et consignations (CDC) gère également certains fonds du PIA, pour le compte de l'État ou des opérateurs qu'il a désignés.

Liste des opérateurs de l'État au titre des PIA 1 et 2

- Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Adème) ;

- Agence nationale de l'habitat (Anah) ;

- Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) ;

- Agence nationale de la recherche (ANR) ;

- Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ;

- Agence de services et de paiement (ASP) ;

- Banque publique d'investissement (BPI) ;

- Caisse des dépôts et consignations (CDC) ;

- Centre national d'études spatiales (CNES) ;

- Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) ;

- FranceAgriMer ;

- Office national d'études et de recherches aérospatiales (Onera).

Pour le PIA 3, le Gouvernement a décidé de restreindre à quatre le nombre d'opérateurs . Il s'agit de l'Adème, de l'agence nationale de la recherche (ANR), de Bpifrance et de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Les relations entre l'État et l'opérateur sont formalisées par voie conventionnelle , tant pour les modalités de gestion que d'utilisation des fonds ^{19 ( * )} . Ceux-ci sont déposés sur un compte du Trésor , garantissant ainsi un meilleur suivi pour l'État.

c) Une sélection des projets les plus innovants assurée par une mise en concurrence et un jury indépendant

Les opérateurs doivent sélectionner les projets en garantissant une mise en concurrence , par un dispositif d'appel à projets, ainsi que la transparence de la procédure .

Les projets sont retenus après examen par un jury indépendant, généralement composé d'experts internationaux.

d) Le suivi des PIA et le contrôle du Parlement

Pour suivre la mise en oeuvre des PIA, l'article 8 précité de la première loi de finances rectificative pour 2010 prévoit plusieurs dispositions.

Tout d'abord, chaque année, le Gouvernement doit décrire, pour les années passées, présente ou à venir, les conséquences sur les finances publiques des investissements financés par les crédits ouverts. Ces éléments figurent dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances initiale.

Ensuite, un « jaune » budgétaire , annexé au projet de loi de finances, propose chaque année un bilan de la mise en oeuvre et du suivi des programmes d'investissements d'avenir ^{20 ( * )} .

Le suivi des PIA est, enfin, également assuré par le comité de surveillance des investissements d'avenir qui, initialement présidé par MM. Alain Juppé et Michel Rocard et désormais par MM. Jean-Pierre Raffarin et Jean-Paul Huchon, est chargé d'évaluer le programme d'investissements d'avenir et de « dresser un bilan annuel de son exécution ».

Concernant plus spécifiquement le contrôle du Parlement , essentiel compte tenu de la spécificité des PIA, il s'appuie toute d'abord sur les documents annexés annuellement au projet de loi de finances pour suivre leur exécution. Par ailleurs, le Commissariat général à l'investissement adresse aux commissions des finances un bilan sur les financements des PIA chaque trimestre .

Les commissions des finances et les commissions permanentes compétentes peuvent également communiquer au Premier ministre leurs observations sur les projets de conventions qui leur sont adressés en amont de leur signature, ainsi que leurs éventuels avenants.

Elles sont aussi informées des projets de redéploiements de crédits qui modifient la répartition initiale des fonds entre les différentes actions des programmes, avant d'être approuvés par le Premier ministre.

Enfin, il convient de préciser que quatre députés et quatre sénateurs sont membres du comité de surveillance des investissements d'avenir.

Programmes et actions du PIA 3

(en millions d'euros)

PRIORITÉS	OBJECTIFS	ACTIONS	Subventions/ Avances remboursables	Dotations décennales	Fonds propres	TOTAL
PROGRAMME 421 « SOUTIEN DES PROGRÈS DE L'ENSEIGNEMENT ET DE LA RECHERCHE »	1 Développer l'innovation pédagogique	"Territoires d'innovation pédagogique" dans l'enseignement scolaire	400	100	-	500
		Nouveaux cursus à l'université	0	250	-	250
	2 Amplifier des programmes de recherche	Programmes prioritaires de recherche	50	350	-	400
		Équipements structurants pour la recherche	200	150	-	350
	3 Intégrer recherche et enseignement supérieur	Soutien des grandes universités de recherche	0	700	-	700
		Constitution d'écoles universitaires de recherche	0	300	-	300
	4 Diversifier de nouveaux modes de gestion des universités	Création expérimentale de "sociétés universitaires et de recherche"	-	-	400	400
Total Programme 421			650	1 850	400	2 900
PROGRAMME 422 « VALORISATION DE LA RECHERCHE »	5 Promouvoir des territoires d'innovation et des démonstrateurs	Nouveaux écosystèmes d'innovation	80	150	-	230
		Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition	800	-	700	1 500
		Accélérer le développement des écosystèmes d'innovation performants	620	-	-	620
	6 Faciliter l'appropriation de l'innovation	Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs	50	-	100	150
		Fonds national post-maturation « Frontier venture »	0	0	500	500
Total Programme 422			1 550	150	1 300	3 000
PROGRAMME 423 « ACCÉLÉRATION DE LA MODERNISATION DES ENTREPRISES »	7 Soutenir l'innovation	Soutien à l'innovation collaborative	550	-	0	550
		Accompagnement et transformation des filières	500	-	500	1 000
	8 Accompagner "l'industrie du futur"	Industries du futur	350	-	-	350
		Adaptation et qualification de la main d'oeuvre	100	-	-	100
	9 Accélérer la croissance des PME et ETI	Concours d'innovation	300	-	-	300
		Fonds national d'amorçage n° 2	-	-	500	500
		Fonds de fonds « Multi-cap-croissance » n° 2	-	-	400	400
		Fonds à l'internationalisation des PME	-	-	200	200
		Grands défis	-	-	700	700
Total Programme 423			1 800	0	2 300	4 100
TOTAL			4 000	2 000	4 000	10 000

Source : commission des finances d'après les données du projet annuel de performances et rapport précité de juin 2016 du Commissariat général à l'investissement sur le PIA 3

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* ¹⁷ Rapport précité supra.

* ¹⁸ Décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010.

* ¹⁹ Pour le détail des dispositions devant figurer dans la convention, voir le commentaire de l'article 56 rattaché à la présente mission.

* ²⁰ Pour le détail des éléments devant figurer dans ce rapport, voir le commentaire de l'article 56 rattaché à la présente mission.