LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement visant à :
- augmenter les crédits (+ 23,4 millions d'euros sur le programme 303 et + 1,6 million d'euros sur le programme 104) pour financer la prise en charge des migrants de Calais , d'une part ;
- réduire les crédits, afin de gager les ouvertures de crédits sur cette mission et sur d'autres (- 3,5 millions d'euros sur le programme 303 et - 10 millions d'euros sur le programme 104).
Au total, cet amendement augmente donc légèrement les crédits sur le programme 303, sans pour autant assurer une budgétisation sincère, et réduit les crédits sur le programme 104, l'éloignant plus encore de la réalité des besoins en matière d'intégration .
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 3 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, sur la mission « Immigration, asile et intégration », et a entendu sa communication sur le plan de création de places en centres d'accueil de demandeurs d'asile.
M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - Je le dis d'emblée, comme l'année précédente, je ne proposerai pas d'adopter les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».
Il ne s'agit pas d'ouvrir un débat, qui n'a pas lieu d'être en commission des finances, sur la politique migratoire du Gouvernement, que je désapprouve. Mon désaccord tient plutôt au fait que le Gouvernement ne met pas en place les moyens de sa propre politique ! Comme je l'ai déjà dit plusieurs fois, je ne comprends pas qu'un gouvernement ne traduise pas sa politique dans son budget.
Or, le nombre de demandeurs d'asile s'accroît considérablement -d'environ 50 000 demandeurs par an en 2010, nous sommes passés à 60 000 en 2014 et leur nombre devrait atteindre 100 000 en 2016 -, mais les moyens de leur accueil ne sont pas assurés. Il eût fallu un programme d'urgence, que je réclame depuis plusieurs années, car ces personnes sont, de fait, présentes sur le territoire. Certes, des efforts sont faits, mais ils ne sont pas à la hauteur de la situation. Au final, on ne peut que constater que le fossé s'élargit encore entre les demandes et les capacités.
Les deux programmes de la mission, 303 et 104, affichent des augmentations de crédits importantes, mais la réalité est plus contrastée. Par exemple, les moyens de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), qui était financé par des taxes affectées, sont rebudgétisés. Ainsi, à périmètre constant, les crédits de la mission ne progressent pas de 30 %, comme affiché, mais de 14,8 %. Cela reste certes un bel effort, mais qui demeure insuffisant.
Il en va de même avec les centres d'accueil de demandeurs d'asile (CADA) : un important programme de construction a bien été lancé depuis 2013, qui devrait aboutir à un total de 40 000 places en 2017, mais il se fait pour partie au détriment des places en hébergement d'urgence. Or, ce système de vases communicants ne peut perdurer alors que le nombre de demandeurs d'asile augmente dans de telles proportions. En outre, étant très loin de disposer du nombre de places d'hébergement nécessaires, l'on est contraint de compenser en puisant dans l'hébergement d'urgence de droit commun, qui relève du programme 177, extérieur à cette mission.
Une politique dite de mise à l'abri a été lancée pour l'évacuation de l'ensemble des campements de France, à Calais et à Paris. Un schéma national de répartition a été adopté ; le raisonnement qui le sous-tend est positif, mais il n'est pas viable.
J'en veux pour preuve la situation de l'Île-de-France. À Stalingrad, le campement, qui a été déjà évacué plusieurs fois cette année, compte aujourd'hui environ 3 000 personnes - qui seront sans doute proches de 4 000 après l'annonce de l'évacuation... On peut donc dire qu'il y aura eu sur place plus de 10 000 personnes en 2016, alors que le nombre de places en CADA est très faible dans la région - et le nombre de places supplémentaires prévues pour l'Île-de-France dans le budget 2017 ne dépasse pas 169 ! Comment prétendre organiser des mises à l'abri à ce compte ? Le Gouvernement envoie les migrants en province, mais on estime qu'une grande partie d'entre eux reviennent très vite en région parisienne. Ils ont en effet noué des liens avec des membres de leur communauté, veulent rester près des organismes qui gèrent leur dossier et des opportunités de travail.
Cela s'apparente à une véritable course poursuite ! On le voit bien, puisque le préfet de région demande à réquisitionner des gymnases ou des bases de loisirs dans telle commune pour quelques mois et le fera dans telle autre pour la période suivante... On comprend que les collectivités soient réticentes... On décale le problème, sans trouver de solution pérenne !
Parallèlement à l'accroissement du nombre de demandeurs d'asile, on observe, comme cela est logique, une forte hausse dans l'attribution du statut de réfugié. Ils devraient être 35 000 en 2016, mais cela laisse entière la question de ceux à qui le statut n'est pas accordé.
Ajoutons à cela que dans le cadre du plan de relocalisation de l'Union européenne, la France n'a accueilli que 2 000 personnes environ, quand 31 000 étaient prévus... qui peuvent à tout moment s'ajouter aux arrivées, pour peu que l'Union européenne, ou l'Allemagne, nous rappelle à nos engagements. Or, nous savons qu'en 2017, on peut s'attendre à l'arrivée de 100 000 à 110 000 demandeurs d'asile, indépendamment des relocalisés.
Au total, je ne conteste pas les efforts qui ont été fournis, mais les moyens ne suivent pas. L'augmentation des crédits reste insuffisante au regard des besoins. Pour la seule région Île-de-France, on consomme 80 millions d'euros du programme 177, qui devraient normalement aller à l'hébergement d'urgence de droit commun.
Le Gouvernement a fait un effort en confiant la gestion de l'allocation pour les demandeurs d'asile (ADA), auparavant gérée par Pôle emploi, à l'Office français de l'immigration et de l'intégration. Les dépenses au titre de l'ADA, en 2016, avoisineront 315 millions d'euros. Pour 2017, le budget prévoit 100 millions d'euros de moins, alors que le versement de l'allocation dure au moins le temps d'examen du dossier et que rien ne laisse penser que le nombre de demandeurs baissera... Ce ne sont pas 220 millions d'euros, ni même 315 millions d'euros qu'il aurait fallu prévoir, mais 380 millions d'euros ! Bref, l'insincérité de ce budget est manifeste, et je la dénonce tous les ans. Sans compter que certains crédits sont systématiquement gelés en cours d'année, ce qui est absurde, car les gens sont bel et bien présents sur le territoire.
On pourrait imaginer une diminution des crédits de l'ADA si les procédures étaient raccourcies. Des efforts sont faits : en 2017, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) comptera ainsi 140 équivalents temps plein supplémentaires. La formation de ces agents dure toutefois six mois, et le nombre de demandeurs augmente incomparablement plus vite. En sorte qu'en 2015, le délai moyen d'examen des dossiers était de 215 jours, loin de l'objectif de 90 jours... Le stock de dossiers en instance au 1 er juillet 2016 est supérieur à celui constaté en 2015.
Le système du schéma national procède d'un bon principe, mais il ne fonctionne pas. Parce qu'on ne crée pas suffisamment de places en CADA, on siphonne, en recourant à l'hébergement d'urgence de droit commun, les crédits du programme 177.
Quant aux crédits de la lutte contre l'immigration irrégulière, ils ne croissent qu'en apparence, car cette hausse est liée à une enveloppe dédiée à la situation de Calais. Les reconduites à la frontière, ainsi que le Gouvernement le reconnaît lui-même, ont été moins nombreuses en 2015, parce que les forces de police sont massivement mobilisées sur les plans Vigipirate et Sentinelle : elles n'étaient que de 19 000 en 2015, contre 27 000 en 2013.
S'agissant du programme 104 qui, dédié à l'intégration, me tient particulièrement à coeur, les crédits destinés à la formation linguistique et les crédits de l'OFII augmentent faiblement. Le budget total de l'Office atteint 181 millions d'euros, c'est-à-dire moins que ce qui devrait être consommé en 2016, alors que l'on ne cesse de lui demander d'en faire plus. On ne peut simultanément demander à l'OFII d'aider davantage de personnes à s'intégrer et diminuer ses moyens ! L'intégration des migrants demande un personnel dévoué et une vraie vision de la politique migratoire. C'est le cas au ministère de l'intérieur, à l'Ofpra et à l'OFII, mais tous sont soumis à ces contraintes budgétaires. Les créations de postes sont très insuffisantes, de même que celles de places en CADA ou d'hébergement d'urgence. La situation, surtout en Île-de-France, ne peut pas continuer ainsi.
Il y a deux ans, j'avais préconisé d'adopter ces crédits ; l'an dernier, de les rejeter. Je ne peux cette année proposer d'adopter un budget à ce point insincère : prévoir des crédits inférieurs à ce qui a été consommé l'an dernier alors que l'on sait que les besoins vont croissant, ce n'est pas conforme à la politique affichée, et ce n'est pas raisonnable.
Mme Michèle André , présidente . - Les reconduites à la frontière requièrent l'accord des pays concernés. Or, le rapport le précise bien, la question est plus large que celle de la guerre en Syrie. De nombreux migrants viennent par exemple du Soudan, un pays où sévit une effroyable guerre civile, et dont les autorités ne sont pas disposées à conclure de tels accords.
M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - En effet, les réfugiés syriens ou irakiens veulent majoritairement se rendre en Allemagne ou dans les pays du Nord. Ceux qui demeurent sur notre territoire proviennent majoritairement des pays africains, comme l'Érythrée, l'Éthiopie, le Soudan ou le Mali, où la situation politique et militaire est pour le moins compliquée.
M. François Patriat . - Je remercie le rapporteur pour son analyse lucide, mais je ne partage pas sa conclusion : rejeter des crédits insuffisants n'est pas une solution !
Je voudrais apporter un témoignage. J'habite en Bourgogne dans un village de 1 600 habitants auquel le Gouvernement a demandé, il y a vingt mois, d'accueillir 80 réfugiés. Les médias se sont empressés de monter le sujet en épingle, attisant les inquiétudes. Mais la municipalité, les associations, les enseignants et les bénévoles ont finalement pris les choses en main et, vingt mois plus tard, l'opération se révèle une réussite. En réalité, le sentiment des populations peut changer très rapidement. La commune accueille toujours une vingtaine de réfugiés, plus jeunes, majoritairement originaires de Syrie et de pays arabes. Nous devrions, avec l'aide des médias, faire connaître de tels exemples d'intégration réussie, et encourager le dialogue pour faciliter les relocalisations.
M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - J'ai examiné plusieurs exemples d'installations de réfugiés sur le territoire, il me semble que l'acceptation des populations fait défaut lorsque l'État se contente de réquisitionner un bâtiment public ; lorsqu'en revanche il relocalise les gens dans des communes pourvues de logements vacants ou de centres dédiés, où sont implantées des associations et des réseaux d'accompagnement, les choses sont beaucoup plus simples.
Mme Michèle André , présidente . - En examinant tous les exemples d'accueil sur nos territoires, nous pourrions, sans chercher à mettre de l'huile sur le feu, rassembler une utile documentation des projets d'intégration réussis.
M. Philippe Dallier . - Le rapporteur a eu le courage de s'essayer à chiffrer ce qui relève du programme 177 mais devrait en réalité peser sur les programmes dont il a la charge. Comment ces 80 millions d'euros ont-ils été calculés ?
Entre les demandeurs d'asile, les déboutés et personnes « à droits incomplets » - doux euphémisme -, les places en CADA et d'hébergement d'urgence sont très insuffisantes. Il n'y a pas de chiffre officiel, mais ceux que l'on obtient en parcourant le terrain indiquent que la moitié des bénéficiaires d'un hébergement d'urgence en Île-de-France sont en situation irrégulière. Ils ne peuvent donc pas en sortir, et c'est ainsi que le système arrive à l'embolie.
M. Claude Raynal . - Je remercie à mon tour le rapporteur pour la cohérence de ses rapports, année après année, et l'équilibre de sa présentation, même si je n'en partage pas toutes les conclusions. Il conviendrait même de la diffuser sur les chaînes d'information en continu, où les candidats à la prochaine échéance électorale n'auront que quelques secondes pour exposer leur vision du sujet...
Il faut souligner les progrès réalisés depuis quelques années. Construire de nouvelles places en CADA n'est pas simple : il faut trouver un terrain, obtenir l'accord de la collectivité concernée, la construction elle-même prend du temps... Le Gouvernement fait face à l'urgence, même si beaucoup reste à faire. La question du juste niveau de crédits à budgéter en loi de finances est plus complexe qu'il n'y paraît : il faut répondre aux nécessités, sans créer d'appel d'air.
Nous ne suivrons pas le rapporteur dans sa conclusion. Nous ne pouvons qu'encourager les améliorations, année après année, en constatant les progrès accomplis.
M. Antoine Lefèvre . - Je partage pour ma part l'inquiétude du rapporteur. Ma commune, qui a reçu des réfugiés évacués de la jungle de Calais, ne recevra plus de crédits dans six mois, m'a dit le préfet. Je crains que nous ne puissions faire face.
M. Yannick Botrel . - Je salue à mon tour le travail du rapporteur, même si nous ne saurions partager ses conclusions. Après le démantèlement de la jungle de Calais, chacun a dû prendre sa part. Dans les Côtes-d'Armor, une trentaine de migrants ont été accueillis dans un centre des oeuvres sociales de EDF à Trébeurden, et autant à Trégastel. La population locale s'est inquiétée. Le responsable du Front national au conseil régional a aussitôt entrepris d'échauffer les esprits, en débarquant à la tête d'une cinquantaine de manifestants, mais les soutiens au maire se sont révélés dix fois plus nombreux. De fait, qu'est-ce qu'accueillir quelques dizaines de migrants pour quelques mois dans une station balnéaire qui accueille sans difficulté des milliers de touristes chaque été ? Au demeurant, l'État a pris ses responsabilités en prévoyant, pour répondre aux inquiétudes de l'opinion publique, une surveillance plus appuyée de la gendarmerie.
Dispose-t-on d'éléments, pour alimenter notre réflexion, sur l'intégration des réfugiés au terme de quelques années ?
Mme Marie-France Beaufils . - Ce rapport est très riche. Je partage l'inquiétude qu'il exprime, car chaque année, ces crédits sont insuffisants, alors que la paix dans les pays de provenance des réfugiés est rien moins qu'assurée.
Il y a trois ans, nous avons accueilli dans un foyer de la SNCF 75 migrants dont 35 enfants, et ils y sont toujours ! Je regrette cependant le manque de moyens en faveur de l'apprentissage du français ; lorsque j'en sollicite, on me suggère de prendre sur les crédits de la politique de la ville... On ne pourra pas indéfiniment faire face avec des bouts de ficelle.
Nous avons, nous aussi, reçu des réfugiés évacués de Calais - Soudanais pour la plupart, hormis deux Erythréens. J'espère que les moyens seront au rendez-vous. Sans la participation d'Adoma, ainsi que de bénévoles, nous n'y arriverions pas. Mais le bénévolat, le monde associatif, ne sauraient apporter une solution pérenne, et la fragilité des populations augmente avec le temps. Il n'y a pas d'autre solution que de doter les organismes officiels de moyens à la mesure des enjeux. Ceux prévus pour 2017 sont très insuffisants.
M. Francis Delattre . - Les crédits dédiés à l'aide médicale d'État (AME) devraient être inclus dans cette mission. Leur volume est analogue, environ 800 millions d'euros. L'AME, réservée aux étrangers en situation irrégulière depuis plus de trois mois, bénéficie en réalité à 300 000 personnes, essentiellement des déboutés du droit d'asile, qui obtiennent un droit de tirage en frais médicaux dont l'utilisation n'est pas contrôlée. Les urgences des hôpitaux, prises en otage, font payer la facture à l'assurance maladie. Rattacher ces crédits à la présente mission permettrait à l'appareil d'État qui supervise l'immigration d'identifier précisément la population qui a vraiment besoin de l'AME. Sur les 800 millions d'euros que constitue cette dépense de guichet devenue incontrôlable, seuls 40 millions sont justifiés par la nécessité d'une prise en charge d'urgence.
M. Marc Laménie . - Je salue à mon tour le travail pédagogique du rapporteur sur ce sujet extrêmement sensible. L'Ofpra a bien sûr besoin de moyens humains, tout comme l'OFII. Comment leurs effectifs sont-ils répartis sur le territoire ?
Le rapport indique que les communes ne sollicitent pas suffisamment l'aide qui leur est proposée, sans doute par méconnaissance. Comment améliorer l'utilisation du dispositif ?
M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - Pour répondre à Philippe Dallier, ce chiffre de 80 millions d'euros provient de la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement d'Île-de-France, sur la base des crédits utilisés pour les mises à l'abri : selon elle, 80 % des personnes mises à l'abri relèvent in fine de la demande d'asile. C'est une estimation, mais elle est fiable.
La construction de places en CADA ne prend pas tant de temps : de douze et dix-huit mois entre la décision et leur livraison. Il est en définitive plus facile de créer des places en CADA que de relocaliser des familles dans des communes dépourvues de structures d'accueil et d'accompagnement.
Monsieur Lefèvre, les préfets sont tous dans la même situation : il n'y a plus de crédits et il faut trouver des solutions transitoires, de trois à six mois...
Monsieur Botrel, malgré mon souhait exprimé depuis 2014, on ne sait rien de la qualité de l'intégration des réfugiés. Nous avons même eu beaucoup de mal à obtenir une légère augmentation du niveau de français requis. En tout état de cause, si les cours sont obligatoires, la réussite à l'examen final ne l'est pas...
Madame Beaufils, il faut en effet investir dans l'intégration ; à défaut, le risque est grand de provoquer des réactions de rejet. C'est pourquoi je plaide pour l'augmentation des crédits du programme 104. Je reconnais toutefois que, d'une manière générale, l'arrivée massive de réfugiés fait exploser le système. Les associations elles-mêmes reçoivent moins de crédits, et les reçoivent tardivement - ceux de l'Union européenne, au bout de trois ou quatre ans. Si la commune que vous citez reçoit une population familiale, les réfugiés sont désormais majoritairement des hommes isolés. Or beaucoup de places en CADA ont été conçues pour des familles ou des couples...
Mme Marie-France Beaufils . - Je parlais de la première vague, arrivée il y a trois ans. Les nouveaux arrivants, en provenance de Calais, sont en effet des hommes seuls.
M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial . - Monsieur Delattre, la Cour des comptes analyse les crédits de l'AME conjointement avec ceux des programmes 303, 104 et une partie du programme 177. Je partage votre logique, et je suis sûr que le rapporteur spécial de la mission « Santé » sera un jour écouté ...
Monsieur Laménie, le personnel de l'Ofpra et de l'OFII se trouve là où il existe des CADA, il est nombreux dans les grandes préfectures, où les demandes sont nombreuses. Il est également présent dans les hot spots , en Italie, en Allemagne.
Mme Michèle André , présidente . - Merci à tous pour la qualité de ce débat. Puisse le président de la région Auvergne-Rhône-Alpes en avoir écho.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » .
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Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a décidé de proposer au Sénat d'opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2017.