Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Assurance vieillesse

II. FACE AU MAIGRE BILAN DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE RETRAITE, LA NÉCESSITÉ D'ENVISAGER UNE RÉFORME DURABLE

Le retour à l'équilibre de la branche vieillesse (régimes de base + FSV) à l'horizon 2020 repose donc à la fois sur un effet d'aubaine pour le Gouvernement, qui bénéficie pleinement de la réforme des retraites de 2010, et sur des prévisions macroéconomiques peu réalistes (hausse de la masse salariale et progression des recettes des prélèvements sociaux sur les revenus du capital). Le Gouvernement est d'autant moins habilité à se prévaloir de ce résultat que son bilan en matière de retraite est maigre.

A. LE BILAN DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE RETRAITE EST FAIBLE

1. L'absence de mesure structurelle sur les régimes de base contraste avec les décisions courageuses des partenaires sociaux prises sous ce quinquennat pour les régimes complémentaires

a) Ce quinquennat se caractérise par une absence de mesures structurelles suffisantes en matière de retraite

Deux décisions ont été prises, au cours de ce quinquennat, pour assurer à l'horizon 2020, l'équilibre de la branche vieillesse et du FSV : des hausses très contestables des taux de cotisation vieillesse et un allongement, insuffisant dans son calendrier de montée en charge, de la durée d'assurance requise pour obtenir le taux plein.

• Les hausses des taux de cotisation vieillesse des employeurs et des salariés ont été décidées par le décret du 2 juillet 2012 et la loi
du 20 janvier 2014 dans les conditions résumées dans le tableau suivant :

Les hausses de cotisations vieillesse
prévues par le décret de 2012 et par la loi de 2014

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Taux de cotisation salariale	6,75 %	6,85 %	7,05 %	7,15 %	7,25 %	7,30 %
Dont effet décret de juillet 2012	-	0,10 %	0,05 %	0,05 %	0,05 %	-
Dont effet réforme 2014	-	-	0,15 %	0,05 %	0,05 %	0,05 %
Taux de cotisation patronale	9,90 %	10,00 %	10,20 %	10,30 %	10,40 %	10,45 %
Dont effet décret de juillet 2012	-	0,10 %	0,05 %	0,05 %	0,05 %	-
Dont effet réforme 2014	-	-	0,15 %	0,05 %	0,05 %	0,05 %
Impact hausses de taux en Md€	-	0,9	2,0	1,0	1,0	0,6
Dont effet décret de juillet 2012	-	0,9	0,5	0,5	0,5	-
Dont effet réforme 2014	-	-	1,5	0,5	0,5	0,6

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, rapport de septembre 2014

Entre 2012 et 2014, le taux global de cotisation vieillesse pour les régimes de base sur les salaires sera donc passé de 16,65 % à 17,75 % .
En 2017, cette hausse de taux représentera un effort supplémentaire pour les entreprises et les salariés de 600 millions d'euros. Ce choix apparait aux yeux de votre rapporteur doublement contestable :

- il pèse d'une part fortement sur les salaires et donc sur l'emploi . Certes, cette mesure s'est accompagnée de diverses diminutions d'imposition pour les entreprises mais elle concentre sur les salaires l'essentiel du financement de la branche vieillesse et épuise pour les autres branches ou de nouveaux risques (comme celui de la dépendance) les capacités de recourir aux cotisations ;

- il ne permet pas, d'autre part, de ralentir l'augmentation continue de la part des retraites dans le PIB qui a atteint, en France, en 2014 un record de 13,9 %. Comme le montre le graphique ci-dessous, cette part est l'une des plus élevée en Europe et s'explique principalement par la part de la population en âge d'être retraitée ainsi que par le montant moyen de pension, exprimée en standard de pouvoir d'achat sur le graphique (les triangles) parmi les plus favorables également en Europe.

Ce chiffre souligne la nécessité, au regard de l'augmentation de l'espérance de vie, de prévoir des mesures efficaces et rapides visant
à retarder l'entrée dans la retraite pour diminuer les dépenses
et non à équilibrer le système des retraites en augmentant les recettes .

• La mesure d'allongement de la durée d'assurance , prévue par la réforme de 2014, n'a pour l'instant apporté aucune économie supplémentaire à la branche vieillesse et s'avère trop timide dans son calendrier de montée en charge.

Prévu à l'article 2 de la loi du 20 janvier 2014, l'allongement de la durée d'assurance d'un trimestre tous les trois ans entre 2020 et 2035 permet de porter cette durée de 41,5 ans pour la génération née en 1956 à 43 ans pour la génération née en 1973 selon l'évolution suivante :

Évolution des bornes d'âge et de la durée d'assurance
requise pour une pension à taux plein selon le droit en vigueur

Date de naissance	Age d'ouverture des droits	Durée d'assurance pour le taux plein	Age d'annulation de la décote
Avant 1949	60 ans	160 trimestres	65 ans
1949		161 trimestres
1950		162 trimestres
Entre le 1 ^er janvier et le 30 juin 1951		163 trimestres
Entre le 1 ^er juillet et le 31 décembre 1951	60 ans et 4 mois	163 trimestres	65 ans et 4 mois
1952	60 ans et 9 mois	164 trimestres	65 ans et 9 mois
1953	61 ans et 2 mois	165 trimestres	66 ans et 2 mois
1954	61 ans et 7 mois		66 ans et 7 mois
1955, 1956 et 1957	62 ans	166* trimestres (41,5 annuités)	67 ans
1958, 1959 et 1960		167 trimestres (41,75 annuités)
1961, 1962 et 1963		168 trimestres (42 annuités)
1964, 1965 et 1966		169 trimestres (42,25 annuités)
1967, 1968 et 1969		170 trimestres (42,5 annuités)
1970, 1971 et 1972		171 trimestres (42,75 annuités)
À partir de 1973		172 trimestres (43 annuités)

Cette mesure s'est en réalité inscrite dans le prolongement du dispositif instauré par les réformes de 2003 et 2010 . Ce dernier prévoyait un mécanisme de révision annuelle, par décret, de la durée d'assurance en fonction de la hausse de l'espérance de vie ^{24 ( * )} .

Ces règles d'évolution de la durée d'assurance ne permettaient cependant pas de répondre aux enjeux de pérennité financière et de lisibilité du système de retraite. La réforme de 2014 inscrit dans la loi la durée nécessaire à l'obtention du taux plein pour les générations nées à partir de 1958.
Si elle permet une meilleure lisibilité du système, elle s'avère en revanche insuffisante au niveau du rythme d'augmentation retenu (un trimestre tous les trois ans).

Ce rythme reste en effet très en dessous du rythme d'augmentation de l'espérance de vie qui s'est élevée, entre 2005 et 2015 ^{25 ( * )} , à environ cinq trimestres pour les femmes (+ 1,2 année) et 9 trimestres pour les hommes (+ 2,2 ans). De plus, cette mesure fait porter l'effort principalement sur les jeunes générations alors même qu'elles bénéficieront d'un niveau de retraite plus faible que celui de la génération du baby-boom moins concernée par le chômage. Enfin, cette mesure n'apportera à court terme que de faibles économies : actuellement, les deux-tiers des assurés d'une génération donnée partant à la retraite disposent de l'ensemble de leurs trimestres et liquident donc leur droit sitôt atteint l'âge légal.

• Enfin, aucune mesure de convergence supplémentaire entre les régimes de retraite du secteur privé et du secteur public n'a été prise ^{26 ( * )} . Alors que la réforme de 2003 avait fait converger les durées d'assurance et que le Gouvernement précédent avait entrepris une réforme des régimes spéciaux de retraite, le Gouvernement actuel n'a en rien contribué à l'effacement des différences entre les deux secteurs.

Votre rapporteur est plus particulièrement sensible à trois enjeux sur lesquels le Gouvernement n'a pas avancé pendant cinq ans :

- si les taux de remplacement (rapport entre le dernier salaire et la première pension) entre les salariés du privé et les fonctionnaires sont relativement équivalents ^{27 ( * )} , les taux de rendement (rapport entre le montant des cotisations et la pension perçue) demeurent eux très inégalitaires , puisque l'assiette de cotisation des fonctionnaires n'inclut que leur traitement indiciaire, les primes n'étant pas prises en compte ;

- de plus, comme l'indique le dernier avis du comité de suivi des retraites, « l'impossibilité de comparer les règles des fonctions publiques avec celles des salariés du privé (...), nuit au sentiment de juste partage des efforts, censés pourtant sous-tendre l'esprit des régimes de retraite par répartition » ^{28 ( * )} ;

- enfin, rien n'a été fait non plus concernant les régimes spéciaux de retraite qui nécessitent chaque année une dépense de 6 milliards d'euros au titre de la subvention d'équilibre versée par l'État dans le cadre de la loi de finances.

b) Une absence de mesures structurelles courageuses qui contraste avec celles prises par les partenaires sociaux en matière de retraite

Ce quinquennat a toutefois été marqué par des accords courageux entre les partenaires sociaux visant à assurer la pérennité financières des régimes de retraite complémentaires des salariés du secteur privé, Agirc-Arrco. Deux accords ont été signés, les 13 mars 2013 et 30 octobre 2015, permettant de repousser au-delà de 2035 l'extinction des réserves financières.

L'accord AGIRC-ARRCO du 13 mars 2013

- sous-indexation des retraites complémentaires d'un point en dessous de l'inflation pendant 3 ans ; en cas d'inflation inférieure à 1 %, maintien du montant des pensions (clause plancher) ;

- hausse des cotisations de retraite complémentaire de 0,1 % en 2014 et de 0,1 % supplémentaire en 2015

L'accord AGIRC-ARRCO du 30 octobre 2015

Mesures paramétriques applicables dès 2016

- prolongation pendant 3 ans supplémentaires du mécanisme de sous-indexation des pensions à l'inflation prévu dans l'accord de 2013 ;

- décalage de la date de revalorisation des retraites complémentaires du 1 ^er avril au 1 ^er novembre ;

- augmentation du prix d'achat du point Agirc-Arrco sur 3 ans permettant d'abaisser son taux de rendement de 6,5 % à 6 % ;

- extension de la cotisation pour l'Association de la gestion du fonds de financement aux salaires de la tranche C de l'Agirc.

Mesures systémiques entrant en vigueur à partir de 2019

- mise en place de coefficients temporaires de décote sur le montant de la retraite complémentaire si le salarié accepte de décaler d'un an son départ à la retraite par rapport à l'âge de son obtention du taux plein au régime de base ^{29 ( * )} ;

- augmentation du taux de rappel des cotisations passant de 125 % à 127 % ;

- création d'un nouveau régime unifié (NRU), fusionnant les régimes de l'Agirc et de l'Arrco afin de permettre de faciliter les économies de gestion ;

- mise en place d'un pilotage semi-automatique du NRU visant à ajuster plus facilement les décisions en fonction des perspectives économiques et démographiques.

L'accord du 30 octobre 2015 est unanimement considéré comme majeur car permettant d'éloigner la perspective d'extinction des réserves financières des régimes complémentaires.

Impact des mesures de l'accord du 30 octobre 2015
sur les comptes du régime Agirc-Arrco

(en milliards d'euros)

	2017	2020	2030
			Agirc-Arcco	Trésor
Situation financière de l'ensemble AGIRC+ARRCO+AGFF	- 6,7	- 8,4	- 12,7	- 12,7
I. Les mesures immédiates (2016-2018)
Sous-indexation des pensions (prix- 1 point)	1,3	2,1	2,6	1,9
Décalage de la revalorisation annuelle des pensions au 1 ^er novembre	0,3	1,3	1,5	1,5
Augmentation du coût d'achat du point Agirc-Arrco	0,0	0,1	1,1	0,8
Extension de la cotisation AGFF	0,1	0,1	0,1	0,1
Total mesures applicables au 1 ^er janvier 2016	1,7	3,6	5,3	4,3
II. Les mesures applicables à partir de 2019
Coefficients temporaires « bonus-malus »	0,0	0,5	0,8	1,1
Économies sur les dépenses de gestion	0,0	0,2	0,2	0,2
Économies sur les dépenses d'action sociale	0,0	0,03	0,03	0,03
Augmentation du taux d'appel	0,0	0,8	1,2	1,2
Autres mesures	0,0	1	1,1	1,1
Total mesures applicables au 1 ^er janvier 2019	0,0	2,5	3,3	3,6
GAINS DE L'ENSEMBLE DES MESURES	1,7	6,1	8,6	7,9
EQUILIBRE DES REGIMES	- 5	- 2,3	- 4,1	- 4,8

Source : Agirc-Arrco, sur la base du scénario économique dit « variante 2 », annexe 2 à l'accord et réponse du Gouvernement à une question de votre rapporteur

La direction générale du Trésor, dans une note récente ^{30 ( * )} , a confirmé l'impact essentiel de cet accord à l'horizon 2030 (voir tableau ci-contre) en particulier celui des coefficients temporaires qu'elle a même réévalué.
Elle estime ainsi que les incitations à poursuivre son activité devraient permettre d'augmenter l'âge de liquidation ainsi que la population active d'environ 100 000 personnes en 2025, ce qui permettrait en retour de percevoir plus de cotisations. Elle a toutefois minoré les effets des mesures de sous-indexation des pensions et de l'augmentation du coût d'achat du point Agirc-Arrco.

Le Trésor estime que cet accord améliorera le solde du système de retraite de 0,3 point dès 2020 et sur toute la période jusqu'en 2060.

Votre rapporteur avait salué dans son rapport de l'année dernière cet accord en estimant toutefois qu'il devait être accompagné pour limiter,
à court terme, la nouvelle inégalité que représente ce dispositif entre les salariés du privé et les fonctionnaires qui continueront à partir au taux plein sans avoir à décaler ce départ d'un an.

Cet accord souligne bien le décalage entre la prise de conscience des partenaires sociaux quant à la nécessité de décaler dans le temps l'entrée en retraite pour assurer la pérennité financière du système des retraite et l'absence de mesures courageuses du Gouvernement ces cinq dernières années.

2. Les retraites anticipées pour carrière longue : un dispositif en perte de contrôle

Créé en 2003, le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue a été assoupli successivement par la réforme des retraites de 2010 mais surtout par le décret du 2 juillet 2012 et la loi du 20 janvier 2014.

Évolutions du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue (RACL)

La réforme de 2003 créé le dispositif RACL permettant à toute personne ayant débuté son parcours professionnel avant 18 ans et justifiant une durée d'assurance validée majorée de 8 trimestres de partir à la retraite à taux plein dès 56 ans.

La réforme de 2010 élargit le périmètre du dispositif en permettant un départ aux personnes ayant commencé à travailler avant 19 ans. En revanche, parallèlement au relèvement de l'âge légal à 62 ans, la borne d'âge pour bénéficier d'une RACL est repoussée à 58 ans.

Le décret du 12 juillet 2012 assouplit encore plus le dispositif en permettant à toutes personnes ayant commencé à travailler avant 20 ans de bénéficier du dispositif et ce sans justifier d'une durée d'assurance supérieure à celle requise pour sa génération (annulation de la condition d'une durée d'assurance majorée de 8 trimestres. Il élargit par ailleurs le champ des trimestres retenus dans la durée cotisée.

Enfin, la loi du 20 janvier 2014 poursuit l'élargissement du champ des trimestres (voir tableau ci-après).

Évolution des trimestres « réputés cotisés »

avant 2012	depuis juillet 2012	à compter du 1 ^er avril 2014
0 trimestre maternité spécifique*	2 trimestres maternité spécifique	Tous les trimestres maternité
0 trimestre de chômage	2 trimestres de chômage	4 trimestres de chômage
0 trimestre invalidité	0 trimestre invalidité	2 trimestres invalidité
4 trimestres de service national	4 trimestres de service national	4 trimestres de service national
4 trimestres maladie/maternité/AT-MP	4 trimestres maladie/maternité/AT-MP	4 trimestres maladie/AT-MP

* Trimestre civil au cours duquel est survenu l'accouchement

Les élargissements opérés par le Gouvernement ont entraîné une croissance exponentielle du nombre de départ à la retraite dans le cadre du dispositif des carrières longues, entraînant une explosion des dépenses inhérentes à ce dispositif.

Les retraites anticipées pour carrières longues au régime général

	2014	2015	2016	2017
Nombre de bénéficiaires d'une RACL en moyenne annuelle ( flux annuel de départ à la retraite )	186 770 (653 000)	228 060 (607 000)	259 780 (600 000)	296 000 (640 000)
Masses de pensions RACL en M€	1 950	2 421	2 742	3 220
Contribution de la RACL à l'évolution des dépenses de prestations de la Cnav	0,5	0,5	0,3	0,5
Évolution des dépenses de prestations retraite	1,9	1,7	1,7	1,6

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2016.

Les chiffres présentés dans ce tableau soulignent la dérive financière du dispositif. D'après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, le pic des départs à la retraite anticipée devrait être atteint en 2017 avec près de mais demeurer à un niveau élevé.

3. Le compte personnel de prévention de la pénibilité : un dispositif difficilement applicable

Institué par la loi du 20 janvier 2014, le compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P) ^{31 ( * )} a été contesté dès sa création pour les difficultés suscitées par sa mise en oeuvre. La loi du 17 août 2015 ^{32 ( * )} a tenté de la simplifier en allégeant la charge déclarative de l'employeur, en supprimant la fiche d'exposition et en prévoyant la déclaration des facteurs d'exposition dans les supports déclaratifs comme la déclaration annuelle de données sociales (DADS) ou à terme la déclaration sociale nominative (DSN).

Depuis le 1 ^er janvier 2015, quatre premiers facteurs , les plus objectifs et donc les plus faciles à mettre en oeuvre, sont entrés en vigueur : le travail de nuit, le travail en équipes successives alternantes, le travail répétitif et les activités exercées en milieu hyperbare. D'après les informations recueillies par votre rapporteur auprès de la Cnav, qui est l'opérateur du compte, au titre de l'année 2015, 512 162 salariés ont été déclarés exposés par 25 820 employeurs . Parmi les entreprises déclarantes ^{33 ( * )} , 38 % appartiennent au secteur de l'industrie manufacturière, 14,5 % à celui de la santé humaine et de l'action sociale et 13 % à l'hébergement et à la restauration. 86 % de ces entreprises comptent également moins de 300 salariés. Parmi les salariés déclarés, 94 % ont été déclarés à un seul facteur, dont 45,6 % pour cause de travail de nuit.

Les six derniers facteurs sont entrés en vigueur le 1 ^er juillet 2016 : les manutentions manuelles de charge, les postures pénibles, les vibrations mécaniques, les agents chimiques dangereux, les températures extrêmes et le bruit. Il est prévu que le recensement de l'exposition à ces six facteurs, dont la plupart sont beaucoup plus difficiles à objectiver que pour les quatre premiers, doit être facilité par l'élaboration de référentiels professionnels de branche. Or à ce jour, une seule branche - la Fédération nationale des boissons- a trouvé un accord sur un référentiel . Les entreprises ont jusqu'au 30 septembre 2017 pour transmettre leur déclaration d'exposition de leurs salariés aux six derniers facteurs.

Votre rapporteur a toujours considéré ce dispositif comme séduisant d'un point de vue intellectuel en ce qu'il permet de prendre en compte la dureté de certains métiers ayant des conséquences sur l'espérance de vie en bonne santé. La pénibilité avait d'ailleurs été reconnue par la réforme de 2010 mais uniquement sous l'angle de l'usure physique médicalement constatée. Au terme d'un cycle d'auditions dédiées à la mise en oeuvre concrète de ce dispositif , votre rapporteur dresse les constats suivants :

- les premiers facteurs ont été mis en oeuvre sans difficulté particulière pour les entreprises en raison de leur caractère objectif .
La suppression éventuelle de ce dispositif devra prendre en compte les droits déjà acquis de plus de 500 000 salariés et pourrait se heurter au problème de leur liquidation. Il ressort toutefois des auditions réalisées auprès des socio-professionnels que ces facteurs ne constituent pas le coeur des difficultés ;

- la mise en oeuvre des six derniers facteurs soulève davantage de contestations , soutenues par de puissants relais à la tête des organisations patronales. Il semble en effet que la définition et les seuils de ces facteurs sont déconnectés de la pratique des métiers mais également de toute logique de prévention puisque, par un effet pervers, ils pourraient inciter certains salariés à se maintenir exposés à la pénibilité pour acquérir des points supplémentaires ;

- l'État-employeur n'a pour l'instant mené aucune réflexion visant à la mise en oeuvre du C3P au sein de la fonction publique . Le rapport des inspections générales de l'administration et des affaires sociales remis en mars 2016 ^{34 ( * )} a souligné l'écart entre les obligations anciennes relatives à la prévention de la pénibilité et requises pour tout employeur d'une part, et d'autre part, la pratique de l'État, qui ne dispose à l'heure actuelle d'aucune cartographie précise des métiers, fonctions et situations de travail susceptibles d'être exposés. L'existence des catégories actives, qui ne recouvrent d'ailleurs pas forcément des métiers ou des postes pouvant être tous considérés comme pénibles, apparaît également comme un frein à la mise en oeuvre du dispositif au sein de la fonction publique. ;

- ce dispositif est enfin perçu comme une véritable menace pesant sur l'industrie française , déjà confrontée à une concurrence internationale rude et à une réglementation complexe.

Votre rapporteur rappelle la position qu'il avait exprimée dès 2014 dans son commentaire du PLFSS pour 2015 : « si d'ici (..) la date d'entrée en vigueur des six derniers (derniers) facteurs de pénibilité, les inquiétudes des employeurs demeuraient toujours aussi vives, le Parlement devrait prendre en compte leurs revendications et remettre ce dispositif sur le métier » . Cette remarque demeure plus que jamais d'actualité.

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* ²⁴ La durée d'assurance nécessaire pour bénéficier d'une pension de retraite au taux plein devait évoluer de manière à maintenir constant, jusqu'en 2020, le rapport constaté en 2003 entre cette durée et la durée moyenne de retraite (1,79).

* ²⁵ Bilan démographique 2015, Institut national de la statistique et des études économiques, janvier 2016.

* ²⁶ Comme le montre le rapport thématique de la Cour des comptes, Les pensions de retraite des fonctionnaires , octobre 2016.

* ²⁷ Lettre du COR, « Les différences de retraite entre salariés du privé et fonctionnaires », septembre 2015.

* ²⁸ Troisième avis du Comité de suivi des retraites, 11 juillet 2016.

* ²⁹ Pour une explication complète du dispositif, voir l'annexe de ce rapport.

* ³⁰ Trésor Eco, n° 128, août 2016.

* ³¹ Ce dispositif permet aux salariés exposés à l'un des 10 risques identifiés de cumuler chaque trimestre un point, voire plusieurs en cas de polyexposition dans une limite de 8 points maximum par an. Ces points peuvent être utilisés pour financer des formations professionnelles pour évoluer vers un poste moins pénible (les 20 premiers points y sont obligatoirement affectés), une réduction du temps de travail ou un départ anticipé à la retraite dans la limite de deux ans maximum.

* ³² Loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi

* ³³ On rappelle que le financement des nouveaux droits accordés aux salariés repose sur une cotisation à deux étages : une cotisation de base payée par l'ensemble des entreprises (0,01 % de la masse salariale) et une cotisation additionnelle pesant sur la seule rémunération des salariés déclarés comme exposés à un travail pénible (au taux de 0,2 %, applicable à partir de 2017).

* ³⁴ Rapport sur la prévention et la prise en compte de la pénibilité au travail au sein de la fonction publique, J. Fournier, A. Badonnel et P. Borel, mars 2016.