MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT » - M. Hervé MARSEILLE, rapporteur spécial
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2015
La loi de finances initiale (LFI) pour 2015 avait ouvert 2,880 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,898 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) (hors fonds de concours - FdC - et attributions de produits - AdP) pour financer les trois programmes de la mission.
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Les programmes de la mission AGTE Ceux-ci sont, on le rappelle, d'une inégale densité budgétaire, le programme 307 (« Administration territoriale ») regroupant environ 60 % des crédits de paiement (1 778 millions d'euros ouverts en 2015). Les deux autres programmes, « Vie politique, cultuelle et associative » (232) pour 439 millions d'euros d'ouvertures en 2015 et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (216) avec 751 millions en loi de finances initiale pour 2015, mobilisent, le premier, 15 % des moyens, le second 25 % des crédits. Cette répartition est mentionnée moyennant une certaine irrégularité dans le temps en raison d'un cycle électoral dont les effets sur l'exécution des crédits ouverts en loi de finances initiale sont particulièrement significatifs cette année. |
Une fois pris en compte les fonds de concours et attributions de produits, les dotations disponibles pour 2015 étaient portées à 2,95 milliards en autorisations d'engagement (AE) et 2,96 milliards en crédits de paiement (CP) 2 ( * ) . Les mouvements de crédits opérés en gestion ont encore augmenté le disponible à 3 milliards d'euros (en AE et CP).
L'exécution des crédits de la
mission
« Administration générale et territoriale de
l'État » en 2015
(en millions d'euros)
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Programme |
Crédits exécutés en 2014 |
Crédits votés LFI 2015 (y compris FdC et AdP) |
Crédits ouverts 2015 |
Crédits exécutés 2015 |
Exécution 2015 / exécution 2014 |
Exécution 2015 / LFI 2015 (y.c FdC et Adp) |
Exécution 2015 / crédits ouverts 2015 |
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(en %) |
(en %) |
(en%) |
||||||
|
307 « Administration territoriale » |
AE |
1 755,1 |
1 778,7 |
1 806,2 |
1 754,0 |
99,9 % |
98,5 % |
97,1 % |
|
CP |
1 746,5 |
1 777,9 |
1 789,7 |
1 752,3 |
100,3 % |
98,6 % |
97,9 % |
|
|
232 « Vie politique, cultuelle et associative » |
AE |
279,4 |
438,4 |
430,4 |
308,7 |
110,5 % |
70,4 % |
71,7 % |
|
CP |
278,5 |
439,1 |
431,8 |
267,8 |
96,1 % |
60,9% |
62,1 % |
|
|
216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » |
AE |
928,0 |
733,4 |
769,7 |
749,7 |
80,8 % |
100,2 % |
97,4 % |
|
CP |
771,0 |
751,3 |
788,2 |
768,6 |
99,7 % |
102,3 % |
97,5 % |
|
|
Total |
AE |
2 963,0 |
2950,5 |
3 006,3 |
2 812,5 |
94,9 % |
95,3 % |
93,6 % |
|
CP |
2 796,0 |
2 968,4 |
3 009,7 |
2 788,7 |
99,7 % |
94,0 % |
92,7 % |
|
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Dans les faits, la consommation des crédits s'est située en deçà de la programmation et en retrait par rapport à 2014. Mais ces constats doivent être relativisés. Ils tiennent davantage à des circonstances qu'ils ne traduisent les effets de réformes d'organisation et de fonctionnement qui, quand elles sont entreprises, n'ont pas tout l'impact qu'on pourrait en attendre.
1. Une sous-exécution des crédits et des dépenses en deçà de celles de l'année précédente
Pour n'être pas une mission prioritaire la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE), avait vu ses crédits de loi de finances initiale progresser (en crédits de paiement) de 2014 à 2015, de 69 millions d'euros (+ 2,4 %).
Par rapport aux crédits effectivement consommés en 2014, la programmation budgétaire faisait ressortir une augmentation encore plus forte, de 172,4 millions d'euros, soit + 6,2 %.
Cette dernière prévision ne s'est pas confirmée en exécution : les dépenses ont reculé de 7 millions d'euros par rapport à 2014 (- 0,3 %).
De fait, le taux de consommation des crédits ouverts en loi de finances initiale a été inférieur de 6 points par rapport aux prévisions (en crédits de paiement), laissant 179,7 millions d'euros de crédits non consommés.
Ce reliquat est encore plus élevé lorsqu'on considère la totalité des crédits ouverts lors de l'exercice. Il atteint 221 millions d'euros.
2. Un constat à nuancer
a) Les programmes
Ce constat d'ensemble recouvre des disparités entre les programmes composant la mission.
Le programme 307 « Administration territoriale » a consommé plus que les crédits ouverts en loi de finances initiale (+ 2,2 %) mais un peu moins que les crédits ouverts en loi de finances initiale augmentés des rattachements de fonds de concours et de produits (98,5 %). Néanmoins, son exécution s'est révélée plus tendue qu'escompté.
C'est le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » qui a concentré la majeure partie des CP non consommés par la mission, avec une sous-consommation de l'ordre de 41 %.
Le programme de soutien 216 a, quant à lui, supporté des dépenses légèrement excédentaires par rapport aux ouvertures de la loi de finances initiale mais, une fois pris en compte les mouvements de crédits en gestion, inférieures aux ouvertures totales de l'exercice (- 19,6 millions d'euros).
b) Les différentes catégories de dépenses
Des évolutions contrastées ont également marqué les différentes catégories de dépenses .
Les crédits de la mission sont pour 67,7 % destinés à des rémunérations de personnels . La loi de finances initiale avait ouvert 2 010,1 millions d'euros à cet effet. Près de 97 % de ces crédits ont été consommés.
Pour les autres catégories de crédits, si le programme 232 les a sous-consommés (pour un écart de 139 millions d'euros), il en est allé différemment pour les deux autres programmes de la mission. Les dépenses du programme 307 ont excédé les ouvertures de 47,9 millions, situation rencontrée également pour le programme 216, à hauteur de 34,1 millions d'euros.
Comme on l'a indiqué, l'exécution des dépenses de titre 2 a été inférieure à la prévision de la loi de finances initiale . Ce résultat est dû à des circonstances extérieures à la gestion de ressources humaines, tout particulièrement le report des élections régionales à la fin de l'année, et à la mise en place d'un sous-emploi systématique en deçà des plafonds d'emploi.
La prévision de loi de finances initiale a fait l'objet d'une sous-exécution de 60,4 millions d'euros (soit - 3,0 %) portée à 3,3 % quand on inclut les fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP).
Si cette sous-exécution a concerné tous les programmes, elle a particulièrement touché le programme 232 pour un montant de l'ordre de 32 millions d'euros correspondant à plus de 75 % des crédits prévus en loi de finances initiale.
Il faut relever que le disponible apparu sur ce programme a été en partie annulé (16,9 millions d'euros). Cependant, le solde a fait l'objet d'une opération de fongibilité asymétrique pour 15,3 millions d'euros. Une partie de cette somme (11,3 millions d'euros) a été reportée sur 2016 au titre de l'organisation des élections régionales et territoriales de décembre 2015 pour lesquelles aucun crédit de titre 2 n'a été ouvert en loi de finances.
La majorité des dépenses de titre 2 relèvent du programme « Administration territoriale » (en 2015, elles ont représenté 77,5 % de l'ensemble des dépenses de titre 2 de la mission) 3 ( * ) . Ces dépenses ont été sous-exécutées mais dans des proportions très réduites (1,4 %). Au demeurant, avec les seuls crédits ouverts en loi de finances initiale, les dépenses effectives auraient absorbé la quasi-totalité des dotations initiales. Les opérations réalisées en gestion sur ce titre se sont révélées complexes. Au total, en comprenant les rattachements de FdC et AdP et les 42,7 millions d'euros de crédits de titre 2 qui ont été annulés en cours de gestion le solde disponible final sur ces crédits se situe à environ 25 millions d'euros.
Au total, ces consommations conduisent à constater in fine une réduction des dépenses de personnel (- 2,4 %) (- 47,6 millions d'euros) par rapport à 2014 tandis que de leur côté les dépenses de fonctionnement et d'investissement ont progressé de près de 41 millions d'euros (+ 27 millions d'euros et + 5 millions d'euros respectivement). Il en est allé de même des dépenses d'intervention (+ 8,6 millions d'euros).
3. Le plafond d'emploi de la mission a été largement sous-utilisé
Les économies réalisées sur les dépenses de personnel peuvent être attribuées, plus qu'à des reports de charges sur l'année 2016 du fait du réaménagement du calendrier électoral, à une pratique d'emplois passant par un sous-emploi très significatif par rapport au plafond autorisé.
Comparée à la prévision d'emplois pour 2014, celle de 2015 extériorisait une augmentation de 514 ETPT soit 938 ETPT de plus que le réalisé de 2014.
Mais, cette augmentation était faciale. Elle était principalement due à un changement de périmètre lié à des transferts d'emplois vers la mission au titre de la Sécurité routière compensés par des transferts de la mission vers d'autres missions, en particulier la mission « Sécurités » avec l'action immobilière de la Gendarmerie nationale et des services zonaux des systèmes d'information et de communication. Par ailleurs, en cours de gestion, 104 emplois ont été rattachés au titre des délégués du préfet supposés conforter la présence de l'État au sein des quartiers prioritaires.
L'impact en dépenses des évolutions touchant les autorisations d'emplois mériterait d'être explicité plus précisément dans les documents de restitution budgétaire afin de disposer des moyens d'une appréciation précise des conditions de détermination des plafonds d'emploi.
En effet, la question de la compatibilité entre les plafonds d'emplois et la programmation des crédits peut légitimement se poser dès lors que les emplois autorisés semblent insusceptibles d'être financés.
D'un côté, le schéma d'emplois de la mission a été globalement respecté. Celui-ci prévoyait une diminution de 265 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) par rapport à 2014. Or, la diminution effective a été, à périmètre constant, de 217 ETPT. Le programme 307 a respecté sa cible avec une réduction de 180 emplois tandis que pour le programme 216, la baisse programmée des emplois (- 85) a été limitée à 37 emplois du fait des délais nécessaires à la réalisation des objectifs.
Cependant, ces évolutions n'auraient pas suffi si le plafond d'emploi n'avait pas été significativement sous-consommé.
Réalisation du schéma d'emplois en 2015 (en ETPT)
(en ETPT)
|
Programme |
Réalisation 2014 |
LFI+LFR+ Transferts en gestion |
Réalisation 2015 |
Écart 2015/2014 |
Écart 2015 réalisés/ 2015 prévus |
|
Administration territoriale |
27 499 |
27 247 |
26 562 |
-937 |
-685 |
|
Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur |
6 889 |
6 585 |
6 243 |
-646 |
-342 |
|
Vie politique, cultuelle et associative |
43 |
47 |
47 |
+4 |
0 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
La réduction des ETPT d'un exercice sur l'autre est très significative, en particulier pour le programme « Administration territoriale ». Elle traduit la nécessité d'économiser des emplois contractuels afin de respecter le plafond des crédits de rémunération.
4. La gestion des crédits en cours d'exercice : entre nécessités et constatations
Les mises en réserve effectuées sur les programmes ont été particulièrement significatives pour le programme 232.
Sur ce programme destiné à financer la « vie politique » une mise en réserve initiale de 31,9 millions d'euros a été suivie d'un « surgel » de 101,5 millions afin de tirer les conséquences du report des élections régionales en fin d'année. La totalité de cette somme (plus de 30 % des crédits ouverts en loi de finances initiale) restait disponible avant les opérations de fin de gestion.
Sur le programme 307, la quasi-totalité de la réserve de précaution a été annulée en cours de gestion, les reports entrants et les rattachements de fonds de concours et autres attributions de produits permettant de financer l'impasse budgétaire constatée lors de la consommation des crédits.
Le programme 216 a mobilisé 23,3 millions d'euros des 25,5 millions de sa réserve pour financer les dépenses de contentieux. Ce programme a bénéficié en gestion d'ouvertures nettes de crédits, notamment par décrets d'avances (avril et novembre).
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2015
(en millions d'euros)
|
Programmes |
LFI 2015 |
Reports entrants |
LFR |
Virements et transferts |
Décrets d'avance et annulations |
FDC/ ADP |
Total crédits consommés |
Écart crédits consommés / crédits alloués en LFI |
|
|
Administration territoriale |
AE |
1 715,0 |
45,5 |
-11,0 |
6,1 |
-23,7 |
74,3 |
1 754,0 |
+2,2% |
|
CP |
1 714,1 |
30,2 |
-11,0 |
5,7 |
-23,7 |
74,3 |
1 752,3 |
+2,2% |
|
|
Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur |
AE |
726,8 |
6,5 |
-4,0 |
4,4 |
26,7 |
9,3 |
749,7 |
+3,1% |
|
CP |
744,7 |
6,6 |
-4,0 |
5,0 |
26,7 |
9,3 |
768,6 |
+3,2% |
|
|
Vie politique, cultuelle et associative |
AE |
438,4 |
29,4 |
0,02 |
0,0 |
-37,6 |
0,0 |
308,7 |
-29,7% |
|
CP |
439,1 |
30,0 |
0,02 |
0,0 |
-37,6 |
0,0 |
267,8 |
-37,0% |
|
|
Total |
AE |
2 880,2 |
81,4 |
-14,9 |
10,5 |
-34,6 |
83,6 |
2 812,5 |
-2,4% |
|
CP |
2 898,1 |
66,8 |
-14,9 |
10,7 |
-34,6 |
83,6 |
2 788,7 |
-3,8% |
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Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
À l'issue de l'exécution 2015 des reports de crédits inusuellement élevés ont été mis en place sur l'exercice 2016. Ils atteignent 203,7 millions d'euros dont 163,8 millions sur le programme 232.
5. Le respect de la programmation pluriannuelle
La mission « Administration générale et territoriale de l'État » est soumise à un encadrement de ses crédits en application de la loi de programmation des finances publiques du 29 décembre 2014 4 ( * ) . Celle-ci fixait un plafond de 2,29 milliards d'euros pour 2015, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».
Au total, la dépense, hors contribution au CAS, s'est élevée à 2,2 milliards d'euros.
L'exercice 2015 est donc conforme à la trajectoire fixée dans le budget triennal 2014-2019 .
6. Un déficit de consommation des crédits par rapport aux ouvertures de la loi de finances initiale seulement transitoire
Le taux de consommation des crédits de paiements (y inclus les fonds de concours et attributions de produits) a atteint 94 % et même 92,7 % si l'on tient compte de la totalité des mouvements réalisés pour l'exercice 2015.
On pourrait considérer ce résultat comme le signe d'une programmation budgétaire hésitante ou, à l'inverse, comme la manifestation d'une gestion des moyens témoignant d'une certaine réussite en termes de productivité.
Ni l'une, ni l'autre de ces interprétations ne conviendraient tout à fait.
Si, à l'inverse des dépenses de titre 2, les autres dépenses ont progressé par rapport à 2014, c'est bien la programmation de ces dernières catégories de dépenses qui a connu le plus d'ajustements à la baisse en gestion.
Par rapport à la programmation initiale (comprenant les fonds de concours et attributions de produits), 80 millions d'euros ont été économisés en dépenses sur les crédits de fonctionnement , soit 6,6 % des ouvertures de crédit.
Quant aux dépenses d'investissement et d'intervention , elles ont dégagé en exécution des économies de 21 millions et près de 12 millions d'euros respectivement représentant une proportion très conséquente de chaque provision initiale (31,4 % et environ 10 %).
Comparativement, les dépenses de personnel, malgré leur légère réduction par rapport à 2014, ont connu un taux d'exécution supérieur (96,7 %).
La programmation et la consommation des crédits sont, on l'a indiqué, sensibles au calendrier électoral qui, en 2015, du fait de son aménagement, a entraîné une sous-exécution importante du programme 232 .
Ce programme avait été doté de 439,1 millions d'euros en loi de finances initiale. Finalement, la consommation des crédits s'est limitée à 267,8 millions d'euros dégageant un solde non exécuté de 171,3 millions d'euros.
Le report des élections régionales au mois de décembre n'a pas permis d'engager ni de payer les dépenses correspondantes, ce qui explique l'essentiel de l'écart entre les crédits ouverts en loi de finances initiale et leur exécution au titre du programme 232. Cependant, les élections ont bien eu lieu et, d'ores et déjà, un report de crédits de 164 millions d'euros est intervenu qui abondera les crédits ouverts en loi de finances pour 2016. Ce report correspond à la quasi-totalité des crédits non-consommés sur l'action « Organisation des élections » du programme 232 (166 millions d'euros).
* 2 Pour la mission AGTE, la programmation budgétaire semble intégrer d'emblée les fonds de concours et les attributions de produits qui représentent une proportion significative des ressources des programmes 307 et 216. Un raisonnement sur l'exécution de la mission à partir des seuls crédits ouverts au moment de la loi de finances initiale risque de ne pas rendre compte des conditions concrètes de la programmation et de l'exécution de la mission. Sauf mention contraire les crédits ouverts en loi de finances initiale s'entendent donc de ces crédits stricto sensu et des produits rattachés en gestion.
* 3 Ces dépenses représentent par ailleurs la majeure partie des crédits de ce programme (autour de 86 %).
* 4 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.