MISSION « ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION » - M. Marc LAMÉNIE, rapporteur spécial
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2015
1. Une programmation budgétaire initiale qui n'a été « nominale » qu'en apparence
Exécution des crédits de la mission* par programme en 2015
(en millions d'euros)
*Y compris fonds de concours et attribution de produits
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les crédits ouverts en loi de finances initiale au titre de la mission (hors fonds de concours et attributions de produits) se sont élevés en 2015 à 2,741 milliards d'euros.
Ces moyens qui respectaient la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 13 ( * ) à l'horizon 2019 ont été presque tous consommés. Le taux de consommation a atteint 99,2 % en 2015.
Cette exécution budgétaire performante s'est toutefois accompagnée de quelques « accidents de parcours ».
Ils ont essentiellement concerné les programmes 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » et 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ».
Le premier a dû rendre 63,9 millions d'euros de crédits, principalement à l'occasion des annulations gageant le décret d'avance du 27 novembre 2015. Cette annulation est d'une ampleur non négligeable puisqu'elle représente 2,4 % des crédits ouverts en loi de finances initiale au titre de la mission.
Le second, à l'inverse, a dû être doté de 54,5 millions d'euros par le décret d'avance du 23 octobre 2015. Cette ouverture de crédits enregistre les effets budgétaires de l'accord conclu entre la République française et les États-Unis signé le 8 décembre 2014 et approuvé par le Parlement le 9 juillet 2015. Il s'agit de l'indemnisation de certaines victimes de la Shoah déportées depuis la France et qui n'avaient pas pu bénéficier d'une réparation en raison de leur nationalité. L'accord prévoit la constitution d'un fonds de 60 millions de dollars dont la gestion est confiée au Département d'État des États-Unis.
2. Une exécution qui dégage des économies passives substantielles
Si la quasi-totalité des crédits ouverts a dû être consommée il n'en reste pas moins que la mission a enregistré une baisse de ses dépenses par rapport à l'exercice précédent.
Celles-ci sont en repli de 152,5 millions d'euros , soit une baisse de l'ordre de 5 %. Hors effet de l'accord susmentionné, la baisse des dépenses aurait même dépassé 7 %.
Elle se concentre principalement sur les crédits prévus au programme 169 . Ses dépenses accusent un repli de 210 millions d'euros par rapport à 2014.
Il s'agit d'économies de constatation qui reflètent l'évolution de la population des bénéficiaires de dépenses qui sont, par nature, « de guichet ».
Elles ne résultent pas de décisions discrétionnaires, à l'inverse d'une mesure intervenue en 2015 mais dont les incidences en termes d'alourdissement des charges budgétaires se déploieront au cours des années à venir.
Il s'agit de l'extension du bénéfice de la carte OPEX pour la retraite du combattant aux militaires ayant servi au moins 120 jours sur un théâtre d'opérations extérieures indépendamment d'une implication dans une action de feu ou de combat. Le nombre des personnes potentiellement concernées par cette mesure est considérable. Il atteint 150 000. Seules 1 970 cartes OPEX ont été délivrées en 2015 pour un coût très modeste mais qui s'accroîtra inévitablement. Dès 2016, il devrait passer à 6,3 millions d'euros.
Pour le reste, les économies constatées proviennent principalement de la diminution régulière des bénéficiaires des dispositifs financés par le programme 169 et, en 2015, d'une évolution propice des conditions d'indexation des prestations.
S'agissant de ce dernier point, on rappelle que l'inflation a été très inférieure aux prévisions de sorte que le contexte général de revalorisation des prestations a permis de contenir les dépenses. 14 ( * )
Pour les pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (PMI VG) les économies réalisées atteignent 131,3 millions d'euros .
Elles représentent environ la moitié du budget de la mission. La décrue du nombre des pensionnés est forte et continue. Par rapport à 2008, le nombre des pensionnés (au 31 décembre de l'année) a chuté de 108 902 personnes. En 2015, la population bénéficiaire de ces pensions n'atteint plus que 69 % de la cohorte à fin 2008. Quant aux crédits consommés en 2015, ils ne représentent plus que 65 % des crédits consommés en 2008. En sept ans, l'économie sur les dépenses de l'État a atteint 671 millions d'euros sur ce poste.
Sur longue période les dépenses baissent moins vite que la population bénéficiaire ne s'étrécit. L'année 2015 marque une rupture sur ce point. Les effectifs des pensionnés ont diminué de 5,2 % mais les dépenses de 6,1 %. La pension moyenne diminue significativement, de 1,6 % en nominal. Le niveau des pensions servies varie à raison du taux de handicap constaté. Il semble qu'une déformation de la composition de la population bénéficiaire se produise dans le sens d'une réduction du taux de handicap moyen. Elle constitue un facteur de baisse des dépenses.
Des évolutions affectent également l'évolution des dépenses réalisées au titre de la retraite du combattant, deuxième poste de dépenses de la mission. La population des bénéficiaires a régressé de 325 014 personnes depuis 2008. En 2015, elle ne représente plus que 77,5 % de la cohorte de 2008. Toutefois, à l'inverse des dépenses de PMI VG, quant à eux, les crédits consommés sont supérieurs à ceux dépensés en 2008, de 14,6 millions d'euros. La pension individuelle a connu d'importantes revalorisations au cours de la période. En 2012, son montant a même augmenté de 8,4 %. Après un sommet atteint en 2013 (700 euros), une baisse de la valeur de la pension moyenne s'est produite (- 23 euros en deux ans). Combinée avec la réduction du nombre des bénéficiaires elle produit une économie, inusuelle, de 56,7 millions d'euros en 2015 (après 38 millions d'euros en 2014).
Au total, ces deux postes budgétaires (188 millions d'euros) contribuent à 89,5 % des économies de dépenses du programme.
De leur côté, les autres programmes ont connu, l'un (le programme 167), une très légère réduction de ses dépenses (- 0,8 million d'euros), l'autre (le programme 158), une forte augmentation (+ 58,3 millions d'euros).
Cette dernière évolution étant la résultante d'un événement exceptionnel, la tendance des dépenses de la mission demeure significativement baissière, des économies de l'ordre de 200 millions d'euros par an ne semblant pas hors d'atteinte en projection, perspective qui donné son crédit à la programmation pluriannuelle des finances publiques mentionnées plus haut.
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La mission dans le compte général de l'État Les engagements au titre des anciens combattants figurant au compte général de l'État confirment ces tendances. Leur estimation recule de 2014 à 2015 de 2,966 milliards d'euros. Ils sont comptés pour 28 milliards au 31 décembre 2015 après une révision qui s'explique essentiellement par la réduction des effectifs des bénéficiaires. A ces engagements qui portent sur les pensions il faut ajouter ceux relatifs à l'indemnisation des victimes de spoliation et de barbarie (programme 158) estimés à 1,2 milliard d'euros. |
* 13 Il reste qu'un changement de périmètre a exclu du champ de la mission 10 millions d'euros de crédits correspondant au comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (le CIVEN) pour un montant de 10 millions d'euros qui, ajoutés aux crédits ouverts par la loi de finances initiale, auraient conduit à un léger dépassement du plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques.
* 14 Même si les conditions d'indexation des pensions militaires d'invalidité, fondées sur le « rapport constant » diffèrent de celle en vigueur pour les pensions civiles, l'environnement de faible inflation est favorable à la contention des dépenses de la mission.