EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Approuvés sans opposition en première lecture au Sénat le 4 février 2016 malgré les réserves du Gouvernement, ces deux textes d'initiative sénatoriale ont été adoptés, avec modification, par l'Assemblée nationale le 28 avril 2016. À cette occasion, le Gouvernement qui avait manifesté, lors de l'examen au Sénat, sa réticence en adoptant une position systématique de sagesse à l'égard des amendements proposés par les sénateurs, a évolué significativement devant l'Assemblée nationale en choisissant, au stade de la commission et de la séance publique, d'amender les textes en discussion.
Votre commission se félicite que ces deux propositions de loi, fruit du travail de la commission d'enquête sénatoriale sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives et indépendantes, aient, contrairement à un trop grand nombre d'initiatives sénatoriales, été examinées par l'Assemblée nationale. Leur discussion y a été rendue possible par leur inscription à l'ordre du jour par le groupe Les Républicains. Le climat constructif et consensuel qui avait prévalu autour de ces deux textes au sein de notre assemblée a perduré parmi les députés, en particulier grâce à l'engagement de notre collègue député et rapporteur Jean-Luc Warsmann. Le Parlement a ainsi répondu sur le plan législatif à des constats que les deux chambres ont dressés, depuis plusieurs années, dans le cadre de différents rapports parlementaires.
Souhaitant que la navette se poursuive sur ces textes, les groupes Les Républicains et le groupe RDSE ont sollicité leur inscription à l'ordre du jour du Sénat, en deuxième lecture, le 2 juin prochain.
Au terme de la première lecture, un article de la proposition de loi organique et sept articles de la proposition de loi ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité, dans le cadre de la deuxième lecture, favoriser la convergence entre les deux textes adoptés en première lecture.
À cette fin, et dans l'attente d'un compromis sur les différences les plus saillantes, votre commission a retenu la rédaction adoptée par les députés lorsque les dispositions modifiées ou additionnelles en cause restaient compatibles avec l'intention sénatoriale. Dans cet esprit, votre commission n'a proposé de rétablir la rédaction votée par le Sénat que sur un nombre réduit d'articles de ces deux textes.
I. UN ACCORD SUR LA NÉCESSITÉ D'UN STATUT GÉNÉRAL DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET PUBLIQUES INDÉPENDANTES ET SUR UNE LISTE RÉDUITE PAR RAPPORT À LA SITUATION ACTUELLE
A. UNE APPROCHE PARTAGÉE SUR LA FIXATION D'UN STATUT GÉNÉRAL PAR LA LOI
Les deux assemblées ont admis, contre l'avis initial du Gouvernement, la nécessité d'un statut général des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API) , même si l'Assemblée nationale, en multipliant les dérogations ou en supprimant des dispositions communes, en a amoindri la portée.
Si le Sénat avait proposé un statut général plus étoffé, il avait rappelé ( article 3 de la proposition de loi) qu'il s'appliquait « sauf disposition contraire ». Sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé cette mention et s'est opposée à plusieurs amendements du Gouvernement visant à rappeler, au sein de certaines dispositions du texte, la possibilité d'y déroger. Si cette position renforce l'idée d'un statut général, elle a cependant conduit à abandonner plusieurs règles générales au motif qu'elles s'adapteraient mal à certaines autorités, conduisant ainsi à retenir le plus petit dénominateur commun à ces autorités plutôt qu'un statut s'appliquant à la quasi-totalité d'entre elles, quitte à admettre des exceptions ponctuelles. En séance publique, le rapporteur de l'Assemblée nationale, notre collègue député Jean-Luc Warsmann, exprimait l'orientation qui a guidée son travail en ces termes : « Quitte à élaguer le statut général, autant qu'il s'applique à tous ».
S'il prolonge la réflexion du Sénat, ce choix reste optique puisqu'aucune règle législative ne peut empêcher une loi spéciale de déroger à une loi générale. Votre commission a admis l'affirmation de ce principe sans exclure que des exceptions puissent surgir au cours de la discussion parlementaire. En outre, aucune règle ne pourrait cependant empêcher à l'avenir le législateur de forger une exception pour une ou plusieurs autorités. Seule la vigilance particulière du Parlement permettra d'assurer une cohérence d'ensemble entre statut général et statuts particuliers de ces différentes autorités.
En corollaire, le Parlement s'est accordé sur le fait de réserver au législateur une compétence exclusive pour instituer des autorités administratives et publiques indépendantes et fixer les règles relatives à leur composition, leurs attributions ainsi qu'aux principes fondamentaux de leur organisation et de leur fonctionnement sur le fondement de l'article 34 de la Constitution ( article 1 er de la proposition de loi organique).